海關監管與通關管理的定位及趨勢

郭永泉

（武漢海關湖北武漢430040）

海關監管與通關管理的定位及趨勢

郭永泉

（武漢海關湖北武漢430040）

海關同時負責貨物監管和通關管理，價值取向分別是嚴密到位和便捷服務，構成此消彼長的關系。依托目標規劃和博弈的模型開展分析，可以發現兩者的總體效能不變，海關總體上應以通關便利為趨勢，并優化通關管理方式。

海關監管；海關通關；海關管理

監管與通關的關系問題是海關長期面臨的結構性問題，一直以來困擾著海關執法的價值追求，主導著海關管理的決策部署。在以往的理論研究和工作實踐中，海關究竟應當以監管為主還是以通關為主，引發過較大爭議，并決定了不同時期海關的工作重點。即使是在全面深化改革的大勢下，監管與通關孰輕孰重的關系問題，也深刻影響著改革方向和具體部署。本文依托目標規劃和博弈的模型，解決海關監管和通關管理的目標沖突問題，并結合實踐開展實證分析，提出若干對策建議。

一、海關監管與通關管理的博弈關系

監管是海關的四大職能之一，包括對進出口貨物、物品以及運輸工具等的監管。所謂監管，是從海關作為管理主體的角度來界定的，如果從收發貨人、物品所有人等進出口主體的角度來界定，監管其實就是指通關。因此，監管和通關是一樣事物的兩個方面，構成“一體兩面”的關系，共同作用于一套海關作業流程中。監管體現著海關維護國內經濟主體利益的價值追求，表現了進出口的安全屬性，具有準入準出式的管制特征，其管理目標是“管得住”，以違規現象降低到最低程度為衡量標準。而通關體現著海關促進國際經貿往來的價值追求，表現了進出口的效率屬性，具有大進大出式的便利化特征，其管理目標是“通得快”，以通關時效提升到最高程度為衡量標準。

顯而易見，海關監管和通關的目標是完全不同的。在微觀的管理實踐中，兩種目標是無法實現兼容的，往往呈現出非此即彼的排他性選擇關系。這是因為管理行為越具體，其對目標的精度要求越高，越容易和其他目標發生沖突。在海關監管中，為了達到查禁糾違的目標，就必須運用各種單證審核和實物查驗手段，保證一定的覆蓋比率，必然意味著作業程序增加，延長通關時間。而在海關通關中，為了達到便利化的目標，就必須壓縮從申報到放行的時間，減少海關干預環節，降低審核查驗比率。因此，在總體目標協調的同時，監管和通關之間構成沖突，互為制約因素。在實踐中，海關不得不偏重一種目標，或者努力尋找一個所謂的平衡點，但都無法取得滿意的效能。

沖突性目標是海關管理的未解難題，分析其原因有三。一是法律政策原因。海關對監管和通關的雙目標要求依據于自身定位?！逗ｊP法》第一條規定海關的總目標是：“維護國家的主權和利益，加強海關監督管理，促進對外經濟貿易和科技文化交往，保障社會主義現代化建設?！焙ｊP工作方針是“依法行政，為國把關，服務經濟，促進發展”。海關的“四好”總體要求是“把好國門，做好服務，帶好隊伍，防好風險”。這些定位都內含了把關和服務兩方面的要義，決定了海關在監管通關工作中必須雙向兼顧，不可偏廢。二是歸口管理原因。海關管理以條為主、縱向到底的特點，使得所有工作環節、組織機構和運行機制都按職能屬性來歸類，而不是按流程分工來歸類，即使兩個目標存在沖突，也必須由一個部門負責。在海關機構設置中，監管與通關是由一個部門負責的，使目標沖突現象更為明顯。三是與行政客體的關系原因。在行政管理過程中，管理部門固然有策略選擇的主動權，但行政客體也具有高度的能動性，會根據管理部門的策略調整其行為，并影響管理部門作出下一步的策略調整，這就使得管理目標必須兼顧自身和客體兩方面的因素，經常發生應對式的變動。海關的管理策略關聯著進出口主體的切身利益，決定其守法和違規的行為選擇，反過來又以風險方式影響海關的策略選擇，加深了雙目標的波動傾向。

二、運用規劃和博弈理論分析海關監管與通關管理的雙目標

沖突性目標不僅在海關管理中是一個難題，在社會生產活動的各個領域都廣泛存在。在長期的理論研究和實踐探索中，國際上形成了兩種解決目標沖突的科學方法，主要是多目標規劃理論和博弈論。多目標規劃理論通過研究一個目標函數在給定區域上的最優化，求解多目標矛盾。其特點是化多為少，即把多目標、雙目標通過設置不同的加權項，化為比較容易的單目標，求得最優解或非劣解。博弈論在管理學中有著廣泛應用。目前，現代博弈論并且形成了各種矩陣表述、函數求解和均衡模型，根據信息程度不同、策略先后順序不同，又可以分為靜態、動態、完全信息、不完全信息等博弈類型。其中最基礎的博弈論就是雙變量矩陣表述，圍繞博弈人、策略和收益三種要素的組合，尋求最優解（納什均衡解）。其中，收益就可以視為一種目標，多種收益可以視為多目標沖突，得出的納什均衡解就是最佳目標，與之相關的博弈策略選擇就是解決目標沖突的最好方案。

循此理論方法，將多目標規劃理論和博弈論結合起來，就可以很好地解決行政管理的雙目標沖突問題。由于兩種理論的數學公式比較復雜，為便于陳述，本文借用微觀經濟學的圖示法，直觀地展現沖突性目標的求解過程。具體思路如下：

1.目標定性。監管與通關的關系不論多么復雜，一定存在具體可行的目標方案，也存在與目標配套的最優效能。對目標效能的定性應當依據海關的職能屬性，海關職能來自法律規定，而法律規定對于海關管理的雙方都是適用的。目標不同，實質上就是對法律法規執行方法的不同。比如監管目標，是一種控制方式，比如通關目標，是一種信任方式。因此，沖突目標的效能也有兩種，一是控制方式取得的效能最優，一是信任方式取得的效能最優。

2.目標定量。海關對于管理目標的衡量，大多數采用增長率或者比例關系。增長率用于不同時間段的績效比較，而比例關系可以用于達到目標的程度。在監管通關中，以目標的最優效能為參照系，相應地產生三種比例關系：一是完成目標程度的比例關系；二是完成一個目標過程中投入和績效的比例關系；三是不同目標之間的比例關系。第三點就是本文重點研究的對象。

3.目標函數求解。以兩個目標的最優效能作為目標函數，將雙目標之間的比例關系作為函數的約束條件，從而將雙目標沖突問題轉化為單目標進行求解，用以下函數式表示。

Max Z=ax+by

X∈(0,+∞),y∈(0,+∞)；a,b≥0

其中Z表示雙目標的總效能，x、y分別表示兩個目標的效能，a、b分別表示兩個目標的完成程度（比例關系）。

4.目標博弈分析。首先分析海關和行政客體的博弈，由于雙方策略順序不同和信息程度不對稱，海關處于策略優先地位，行政客體處于信息優勢地位，因此得出的納什均衡解是兩組動態關系，即“監管—遵從”、“通關—遵從（不遵從）”。解析這兩組均衡解，意味著行政客體在海關監管從嚴條件下會遵從，而在通關便捷條件下則會在遵從和不遵從之間做出選擇。在此基礎上，轉化為監管和通關兩種目標的博弈，可以看出，監管與博弈中的海關收益正相關，而通關與博弈中的行政客體收益正相關。在總收益一定的條件下，兩者呈現零和博弈，是一種反比例關系，用函數式表示即為y=K/x（K為常數，K≠0）。

5.目標沖突模型。運用圖示法展現以上推論結果。第一步，假設沖突性的雙目標為x、y，以此為軸建立坐標圖，將有利于海關的目標即監管作為x軸，將有利于行政客體的目標即通關作為y軸，并假設雙目標都存在理想的最大效能。第二步，假設一個管理規劃，在圖中用P表示，P所對應x軸、y軸的點分別為a、b，表示在這個管理規劃下完成兩個目標的各自比例。第三步，在確定了雙目標之間的比例關系后，可以用0a線段乘以0b線段得出的面積衡量兩個目標的總體效能。第四步，假設有多個管理規劃，即P1、P2、P3……，既可以直接用模糊點法判斷更優效能，也可以精確地比較矩形0aPb的面積，來求取更優效能。第五步，考慮目標之間的博弈關系，將多個管理規劃以一條曲線表示，從而構建監管與通關雙目標的規劃和博弈模型（如圖1所示）。相應越小，說明了兩個目標的效能之間是零和博弈。第二，無論P點位于曲線上的任何位置，矩形0aPb的面積始終是相同的，就是該方案的雙目標總效能。也就是說，在這種情況下，無論采用何種管理規劃方式，無論偏重監管目標或者通關目標，兩個目標的總體效能都是不變的。第三，管理方案P不管如何進行變動，增盈面積始終等于損減面積。監管和通關是此消彼長的關系，當監管力度趨向于最大時，通關時效趨于零，反之亦然。

三、海關監管與通關管理的實證分析

圖1 監管—通關雙目標的規劃和博弈模型

6.圖示模型分析。將監管和通關兩個目標分別代入x、y軸，兩個目標的關系是一條反比例曲線，即y=K/x。圖中，管理方案在曲線上用P表示，為實現監管到位目標而采取的審核、查驗等管理效果在x軸上用a點表示（例如查驗率），為實現通關高效目標而開展的分類、無紙化等管理效果在y軸上用b點表示（例如通關時效）。從中不難發現：第一，K曲線上的P點的邊際替代率各不相同，也即對應的a數值越大，對應的b數值則

依托監管與通關雙目標的規劃和博弈模型，可以對海關管理開展實證分析，并得出結論：應追求關企互信基礎上的便捷通關，也即“守法便利”式的通關模式，同時優化三項管理方式，即加強商業誠信體系建設，提升風險分析技術，增進部門執法合作。

在前文的目標博弈分析中，曾指出在海關實現通關策略的條件下，進出口主體有不遵從或遵從兩種選擇。也就是說，通關便捷并不一定引發進出口主體的違規沖動，也很有可能增進其契約自覺。對于海關管理實踐，“通關—遵從”就是所謂的“守法便利”，是在監管通關零和博弈狀態下所能實現的最優結果。目前，發達國家海關在管理中普遍奉行“守法便利”理念，建立關企互信、便捷通關的新型合作關系，兼收企業減負、海關簡政雙重效益。同時，國際組織及國家間合作協議大多提出互信通關的倡議。比如我國于2015年簽署加入的《貿易便利化協定》（TFA）明確提出對“經認證的經營者”（AEO）給予通關便利①《貿易便利化協定》第7條第7.3款列舉了“經認證的經營者”的資質條件和通關待遇。，這就是典型的“守法便利”要求。目前，我國已與眾多國家（地區）簽署AEO互認安排②我國已經簽署中新（加坡）、中韓、內港和中歐四個AEO互認安排。其中，中歐互認安排包括歐盟區內的多個國家。，在國際合作間的互信互利范圍不斷擴大。從國內需求和國際經驗來看，在互信基礎上的便捷通關，也即“守法便利”是海關的最優規劃。

同樣不能忽視的是，海關曾經有較長時間實行“促進為主”的通關主導策略，但在扶持性的通關待遇下，為何反而會產生走私違規風險？其原因，在于我國整體治理環境以及海關配套條件的不完善，特別是誠信體系、風險技術、部門合作這三大條件的不足，產生企業不配合、管理不精準、外部不協同等制約因素，使得海關通關策略不能收獲“守法便利”的預期效果。因此，在海關繼續實施通關主導策略的周期性趨勢下，必須著力優化這三個條件，使通關目標效能最大化的同時，自動實現海關監管到位。

1.加強商業誠信體系建設。配合國家社會誠信體系建設的整體規劃，結合商事登記制度改革和“多證合一、一照一碼”試點要求，使進出口主體的通關誠信納入信用檔案，形成違規懲戒效應。對所有企業進行守法合規狀況測量，依托現有企業管理級別開展企業認證，分類授予資質，對于高級認證企業實施最優通關待遇，對其進出口貨物可以適用信任式快速放行，并在AEO互認國享受同等待遇，形成誠信激勵效應。同時加強海關政策技術服務，推進行政預裁定形成規范機制，引入第三方關務服務機構，開放通關數據信息，提供通關自助平臺，便利進出口主體辦理通關手續，提升企業如實申報的自覺和能力。同時實施海關稽查前主動披露可免罰制度，以及循用海關執法先例可免責制度，形成一定的通關容錯機制。

2.提升風險分析技術。在通關過程中運用風險管理手段，使海關將有限監管資源集中于高風險企業，從而便利最多數企業快速放行，這是當前海關通關策略的應然趨勢。風險分析應緊密結合大數據信息，依托現代化統計分析模型，在風險采樣和等級評定中，需改變目前以先發案例為高風險對象的有偏估計方法，實施分級分類、廣泛覆蓋的無偏估計方法，既能全面掌握所有風險對象的表現形式，也能精準掌握個別風險對象的風險預期。同時，建設新一代通關信息系統，兼容相關操作系統和全部數據庫，推進通關作業的全程電子化和智能化，通過風險參數對各類通關信息進行識別、研判和處理，減少人工干預和流轉成本，實現風險可控基礎上的通關時效最大化。

3.增進部門執法合作。我國實行多部門的混合式口岸管理方式，因此口岸“大通關”時效并不由海關一家決定，而是多個部門共同影響。由于各口岸部門的執法依據、職能定位和管理流程完全不同，形成很多的執法不協同、流程不兼容，制約了整體通關效率。因此必須以口岸綜合治理和大通關建設為載體，實現各部門信息互換、監管互認、執法互助。著眼于口岸通關執法的大局修訂各部門法，實現各部門的“求同存異”，回歸各部門的職能邊界。對于超出單個部門職責的通關事項開展一站式作業，對共性風險對象實行綜合研判、信息交換、聯合查驗，提升口岸整體監管效能，在保證通關時效的同時管住準入（準出）門檻。建設國際貿易“單一窗口”，對接各部門的業務審核系統，實現各類通關信息的共享互用和情報通報。

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責任編輯：張明