論熙寧時期中書財政權力的演變

郭晶波

（中國人民大學清史研究所，北京100872）

論熙寧時期中書財政權力的演變

郭晶波

（中國人民大學清史研究所，北京100872）

熙寧變法是宋代歷史中難以忽略的部分，是中國古代歷次變法中最具有代表性的一次變革。宋神宗及熙寧變法臣僚在“富國強兵”理想指引下，開展了一場涉及政治、經濟、文化、軍事方面的變法運動。特別在中央財政管理體制方面，熙寧變法更是改變了宋初以來宰相不知財計、中書事權分散，“樞密主兵、中書主民、三司主財”各不相知的弊病，宰相開始參與國計，并開創財源，創立了“朝廷封樁錢物”，進而在中央財政體制中占據主導地位。

熙寧變法；財政體制；三司；中書

一、熙寧前對宰相“制國用”的呼聲與中書體制演變

宋初“中書主民、樞密主兵、三司主財”各不相知的中央政務體制和宰相不知國計導致中央財權混亂的問題突出，朝野發出了宰相制國用的呼聲［1］。慶歷年間，這一趨勢進一步顯現。面對嚴重的“三冗”及財政不足問題，中書、樞密、三司配合，涉及財政事務主體仍是三司，二府開始參與其中。具體到減省浮費，慶歷二年，知諫院張方平指出，中央三司及地方轉運、發運使職的本質職能是掌管具體財政事務，但因事務繁巨，無法在減抑浮費方面發揮應有的作用，建議選派兩省以上官員與三司一道對國家財政收支進行整頓核算，分析財政問題產生的原因并制定具體的調整措施。二府所主理的民政及軍政與財政事務關系密切，在裁減事宜討論中應配合三司工作，最終將討論結果上奏取旨［2］。其中可以體現出三司對全國財政事務的統轄權力，在裁減經費這一問題的討論過程中，與兩府相比，三司所處的地位及發揮的作用應是主導性的。同時二府在其中發揮的作用開始增強，減省浮費的途徑不單是三司系統內部，通過帳籍等財政數據比對實現，而是需要將三司議定結果報兩府，并上報皇帝批準。慶歷二年六月，御史中丞賈昌朝等言，“今詳定減省事畢，自后或有臣僚輒于所減省中復有陳乞，望令兩府及三司執奏，從之”［3］。更加印證兩府對三司在減省經費過程中參與度的提升。慶歷三年，規定三司將諸路賦斂之數上報，兩府主領蠲減，減省地方賦稅的權力由三司轉移至二府。說明二府對財政事務的參與度由“不預財計”向日益提升轉變。慶歷四年九月十三日，參知政事賈昌朝言：“用兵以來，民力頗困，請下諸路轉運司，見有承例折變科率物色，并令止絕，仍今后須合折變之物，并奏聽朝旨；或雖有宣敕及三司指揮，顯然不便，難以應副者，亦具聞奏?！保?］宰執開始指揮地方轉運司兩稅征收事務，朝廷要求諸路轉運司將本地情況上報，對于三司及宣敕指揮，難以應付者，可以上奏申明。

以上事例說明，熙寧前，中書宰執已開始參與國家財政事務并發揮一定作用，雖然國家財政事務處理的主導權仍在三司手中，但宰執知國用的事實是存在的。

二、制置三司條例司的創設和影響

熙寧二年二月庚子日，王安石出任參知政事，開始主持變法事務。他所采取第一個變法措施，就是設立了整頓財力的制置三司條例。二十七日，由“樞密院陳升之、參知政事王安石取索三司應干條例文字看詳，具合行事件聞奏，別為司名曰制置三司條例”［5］。置條例司在“富國強兵”理念指導下，講求財利。由宰執統領，改變之前宰執不預國計的局面，確定以宰執監理國用的施政理念，條例司設置之初便要求三司及下屬財政事務管理機構上言財用利害，向財政系統內官員征求意見，令三司設立具體時限跟進。擴大意見征集范圍，要求內外臣僚將財用利害以事狀聞奏，或陳狀于制置三司條例司?！皟韧獬剂庞心苤斢美φ?，詳具事狀聞奏。其諸色人亦具事理，于制置三司條例司陳狀。在外者即隨所屬州軍投狀，繳申條例司。夫有言不酬，不足以勸，事如可行，何恪于賞。如所言財利有可采錄施行者，當量其事之大小而甄賞之”［6］。由三司條例司主導財用意見征集。熙寧二年四月二十一日，制置三司條例司外派使者八人分遣諸路，相度農田水利、稅賦科率、徭役利害。開始外派使者赴諸路經劃變法事宜。變法活動由此展開，制置條例司制定和推行涉及發展社會經濟及政府財政的新法，主要包括均輸法、農田水利法、青苗法、免役法等。通過各項理財新法，為國家聚集了大量新法錢物，如青苗錢借貸以二分收息，坊場凈利錢、免役寬剩錢等，除了部分用于興修水利、支付衙前、常平收儲等開支以外，大部分被積累起來，收歸中書統領，并稱“封樁朝廷錢物”。

三、對制置三司條例司性質的爭論及其罷廢

制置三司條例司按其性質而言，是由宰執統領的獨立于中書及三司之外的財政機構，選派使者，是推行新法的決策及執行機構。制置條例司既不屬中書，又不歸三司的獨立性質，使其設立之初便遭受臣僚非議，罷廢之聲不絕于朝。熙寧二年十月，呂公著上書，直指其導致政出多門：

制置三司條例一司，本出權宜，名分不正，終不能厭塞輿論。蓋以措置更張當責成于二府，修舉職業宜倚辦于有司。若政出多門，固非國體。宰相不任其責，則坐觀成敗，尤非制世御下之術。兼臣昨來已曾論列。所有制置條例一司，伏乞罷歸中書，其間事目有可付之有司者，即付之有司［7］。

他認為制置三司條例司之設，非朝廷審議結果，新法議定與執行皆出于條例司，而不經二府論列及有司奉行，三司條例司名分不正，有越慢中書之勢，導致政出多門。建議將三司條例司罷歸中書，其職權由其他官司代行。司馬光也投書王安石，表明其主張罷條例司的立場：

財利不以委三司而自治之，更立制置三司條例司，聚文章之士及曉財利之人使之講利?！侵獥l例三司已不當置，而置之，又于其中不次用人，往往暴得美官。于是言利之人皆攘臂圜視，銜鬻爭進，各斗智巧，以變更祖宗舊法。大抵所利不能補其所傷，所得不能償其所亡，徒欲別出新意，以自為功名耳［8］！

他認為，條例司獨立于中書與三司外，選派新進之人推行新法，已經有違選官祖制，擾亂原有選官程序及公平性。這是條例司之設對于整個國家政治體制最大的威脅，建議罷廢制置三司條例司。另外，韓琦也指責條例司之設是“中書外又有一中書”。

臣僚對制置三司條例司的指責多集中于其獨立性、選派官員資格及新法合理性問題，而制置三司條例司的設置恰恰反映了王安石以“冢宰制國用”的思想，但考慮到當時中書人員設置不利于新法推行，故于中書之外設立“制置三司條例司”做權宜之計，意在繞開其他宰執、避開既有制度層級，減少新法推行的阻力。希望待時機成熟再歸并中書。其獨立性即使在主領之一的陳升之拜相后，仍未改變。史載：

陳升之既拜相，遂言制置三司條例司難以簽書，欲以孫覺、呂惠卿領局，而升之與王安石提舉，……安石曰：令分為一司，則事易商議，早見事功。若歸中書，則待四人無異議，然后草具文字，文字成，須遍歷四人看詳，然后出于白事之人，亦須待四人皆許，則事積而難集……況制置司所奏請皆關中書審復，然后施行，自不須并入。爭于上前，日高不決，乃皆退。他日又對，升之固以為不可置司，上欲使安石獨領，安石以為非便，曰：陛下本置此司，令中書、樞密各差一人，今若與韓絳同事甚便［9］。

王安石堅持保留條例司的根本原因在于當時其難以掌控中書局面，無法有效規避制度障礙以減少變法阻力。神宗采納王安石保留條例司的建議，熙寧二年十一月二日，命樞密副使韓絳同制置司取索三司應干條例看詳，具合行制置事。將新任樞密副使韓絳補入與王安石共同提領三司條例司。制置三司條例司一直保留到翌年五月五日，朝廷詔令“近設制置三司條例司，本以通天下財利。今（大）端已舉，惟在悉力應接，以趣成效，其罷歸中書”［10］。才正式將三司條例司罷歸中書。

四、清中書細務與中書檢正官

“中書主民、樞密主兵、三司主財”一直是宋代立國以來維持的中央政治體制，其中“中書主民”賦予了中書統領天下民政的權力，隨著王安石入主中書主導變法，倡行“富國強兵”的執政理念，為保障執政理念的有效落實，需要有國家政治制度體系與之配合，以高效的行政運作為保證，在中央及地方有效推行。為此，“熙寧之政”創行之初便將改造現有中央政治體制的目標鎖定在財政及行政兩方面?！渡褡谡贰ぢ毠僦尽吩唬?/p>

神宗初即位，慨然欲更張之。謂中書政事之本，首開制置中書條例司，設五房檢正官，以清中書之務。又置制置三司條例司，以理天下之財［11］。

史料中設置兩機構的目的與史實基本吻合，但具體時間及先后順序略有偏差，其中制置三司條例司設于熙寧二年二月，制置中書條例司設于熙寧二年九月，中書檢正官設于熙寧三年九月，三司條例司設置時間早于中書條例司?！拔鯇幎昃旁率?，條例司檢詳官李常、呂惠卿看詳中書編修條例。先是，王安石數為上言：‘今中書乃政事之原，欲治法度，宜莫如中書。最急必先擇人，令編修條例?！保?2］可見，制置中書條例司稱為編修中書條例司似乎更為貼切。按照記載，編修條例所的設立主要意圖是“清中書之務”，而這一點在仁宗統治時期朝野便早有呼聲。仁宗景二年，御史中丞杜衍上書論及宰執理細務：

中書、樞密，古之三事大臣，所謂坐而論道者也，止只日對前殿，何以盡天下之事？宜迭召見，賜坐便殿，以極獻替，月不過數四足矣。若末節細務，進谷帛樣，閱甲胄弓矢，點馬，補試吏員，特有司之職耳，陛下何必親決［13］！

認為宰執參決國家大政的時間被細務末節占用，無法有效在國家大政方針的處理上發揮有效作用，建議減省宰執細務歸之有司。嘉三年，翰林學士韓絳建議將百司細務處理權力下放，使宰執得以專講政事。而在仁宗天圣中，宋廷便已有整頓中書細務的動作。宰相始編例為五百策，這是中書編修條例的最早記載，其后陸續編修過三次條例，總計達二千策。其后分別于皇五年十二月，命參知政事劉沆提舉中書五房續編例，嘉三年閏十二月，中書五房編總例，嘉六年八月，以殿中丞王廣淵、殿中丞李立之編排中書諸房文字?？梢哉f，編修中書條例的工作自仁宗便已有之，而實際效果似乎不盡人意。治平四年六月，侍御史張紀言“：政府不當侵有司之職，有司不當溷政府之嚴。若溝洫當決諸水監，漕運當決之三司，其禮樂征伐、號令損益，自系朝廷議論，有司得以奉行?！t令中書、樞密院應細務合歸有司者，逐旋條陳取旨?！保?4］治平四年神宗即位之初，再次下詔整頓中書細務。熙寧元年，因置辦舒國、祁國公主下嫁禮物及宰執選任知州事，更是表明神宗清理中書細務的立場。

需要指出的是，熙寧清理中書細務并非與財政體制變革無關，其意義在于清理阻礙決策機構發揮作用的細務，進行局部職能調整，從體制上理順中書政務運行機制，使之更加適應新法的需求，保障新法有序運行。

中書檢正官得以設置，關鍵在于“清中書細務”過程中進行必要的人才儲備，在此過程中引進大批支持新法的中下級官員，使中書成為推行新法的政務中心。這批人員作為熙寧新法的有效儲備，在三司條例司罷歸中書之后，大部分入中書，擔任中書檢正官，成為主導新法制定與執行的重要力量。熙寧三年二月，制置三司條例司罷歸中書，中書屬員成分在短期內發生變化，其中王安石任參知政事主持新法事務，富弼已辭相位，參知政事唐介發病而卒，趙出知杭州，曾公亮雖居相位但緘默無為，尋罷。熙寧二年升任宰相的陳升之后因母喪丁憂。新拜參知政事韓絳支持變法。至此，中書主持變法已無大礙，亟需充實中書屬員以作變法考慮，熙寧三年九月戊子，中書檢正官應運而生。據《文獻通考》載“：宋熙寧時，詔中書五房各置檢正二員（在堂后官之上），都檢正一員（在五房提點之上，皆士人為）?！保?5］設中書五房檢正公事一人，統轄孔目房、吏房、戶房、禮房、刑房各兩人。其后具體元額亦有增減，但基本事目編制保持不變。隨著中書事務的擴展，增設學習公事、權檢正等類目。中書檢正官在三司條例司罷歸中書，熙寧新法由中書直接主領之后，承擔其起推行新法事務的責任，分別派駐重要的新法執行部門，包括司農寺、提舉市易司或以宰屬身份派駐地方考察新法執行情況。其權力一度膨脹，熙寧四年二月御史中丞楊繪論及中書檢正官職權時說：

聞諸房檢正官每有定奪文字，未申上聞，并只獨就宰臣王安石一處商量稟覆，即便徑作文字申上，其馮京等只是據已做成申上者文字簽押施行。臣竊謂國家并建輔弼，不惟凡事欲集長以詳處其當，亦欲防權柄專歸于一門也。今檢正官等皆朝廷選用之人，不識體如此，是致外議嘩然，咸謂雖涂注亦有只是宰臣王安石與都檢正官曾布商議，而參知政事馮京、王圭或有不先預聞者［16］。

指出中書檢正官議事無視其他宰執，于中書只王安石一人商議，便形成決議，上奏取旨，此舉有違常制。容易導致權力過分集中，阻礙政事運行。熙寧八年（1075）隨著王安石罷相，限制中書檢正官的權力取得實質進展，熙寧九年十月二十五日，詔“：今后中書檢正官所發貼子下諸處會審，并先執政處呈訖，方得發出。仍置簿抄上，每五日一次赴廳呈押?！保?7］規定檢正官政務處理意見需申報所有宰執，方能行下。熙寧九年十一月二日，詔罷檢正官所兼差遣。熙寧十年“，詔檢正中書五房公事自今不得仿中書行札子。故事，惟中書執政官用札子，以出政令。時檢正中書五房公事輒札送門，門以為言，故降是詔?！保?8］王安石以中書檢正官作為變法的主要力量，或派駐中央重要新法執行機構，或作為宰屬巡查地方新法執行，中書檢正官也為新法的推行做了必要的人才儲備，其中一部分人亦成為日后決定財政政策和國家命運的關鍵人物。對于中書財政事權的增強和擴展發揮了巨大作用。

北宋中期，隨著財政事務的增多及財政收支狀況的不斷惡化，三司體制的弊端日益顯現，臣僚中不斷出現罷三司理財體制恢復三省六部制的呼聲。但總體說來，宋初至熙寧前，三司作為中央計司統領全國財政的地位沒有改變，利權合一是這個時期三司理財體制的主要特征［19］。熙寧年間，以“富國強兵”思想為指導，由三司條例司的設立，中書開始對三司及諸司庫務的整頓，參與財政事務的決策，并通過推行新法聚集了大量的朝廷錢物，熙寧二年九月，中書條例司的設立嘗試清理中書細務，拓寬了變法的路徑，中書檢正官的選任，為變法提供必要的人才資源［20］。在一系列變革中，中書及三司在財政事務方面權力關系發生變化，中書開始成為整個財政管理體制的重心。司農寺的崛起，正是這一重心轉移的突出體現。通過熙寧變法，中書將三司置于控制之下。

［1］李華瑞.王安石變法研究史［M］.北京：人民出版社，2004：125-128.

［2］續資治通鑒長編：卷一三五慶歷二年四月戊寅條［M］.北京：中華書局，1979：3233.

［3］續資治通鑒長編：卷一三六慶歷二年六月丙申條［M］.北京：中華書局，1979：3280.

［4］宋會要輯稿·食貨：四九之二［M］.北京：中華書局，1957：142.

［5］續資治通鑒長編拾補：卷四熙寧二年二月甲子條［M］.上海：上海古籍出版社，2006：155.

［6］宋會要輯稿·職官：五之一至二［M］.北京：中華書局，1957：353-354.

［7］龜山集［M］//呂公.上神宗乞罷制置三司條例司.臺北：臺灣商務印書館，1986：1192.

［8］司馬光.溫國文正司馬公文集：卷六○［M］//與王介甫書.上海：商務印書館，1912：87.

［9］續資治通鑒長編拾補：卷六熙寧二年十一月乙丑條［M］.上海：上海古籍出版社，2006：253-254.

［10］宋會要輯稿·職官：一之一八［M］.北京：中華書局，1957：124.

［11］宋會要輯稿·職官：一之七四至七五［M］.北京：中華書局，1957：270-271.

［12］宋會要輯稿·職官：五之九［M］.北京：中華書局，1957：670.

［13］續資治通鑒長編：卷一一六景二年二月壬午條［M］.北京：中華書局，1979：2723-2724.

［14］宋會要輯稿·職官：一之一七至一八［M］.北京：中華書局，1957：107-108.

［15］文獻通考：卷四九［M］.北京：中華書局，1986：5.

［16］續資治通鑒長編：卷二二○熙寧四年二月甲子條［M］.北京：中華書局，1979：5346.

［17］宋會要輯稿·職官：三之四六［M］.北京：中華書局，1957：430.

［18］續資治通鑒長編：卷二八五熙寧十年十月庚辰條［M］.北京：中華書局，1979：6972.

［19］陳揚“.實踐中的唐宋思想、禮儀與制度”國際學術研討會綜述［J］.中國史研究動態，2011（1）：45-47.

［20］陳揚.北宋帳籍與會計錄制度淺析［J］.甘肅理論學刊，2012（1）：151-155.

A Research on the Central Financial Management System in Xining years of Northern Song in China

Guo Jingbo
（Institute of History of Chinese Qing Dynasty，Renmin University of China，Beijing100872）

Xining Reform is the most representative reform in ancient Chinese revolutions，which is very impressive in Song Dynasty.The emperor Shenzong Song and his ministers wanted to make their country rich and strong，so they conducted a reform movement on politics，economy，culture and military defense.The Three-ministers System in Song dynasty became the major composition of central political management system which was known as“secretariat governs people；privy minister governs army；three ministers govern finance”.In Xining years of Northern Song，the Three-ministers System was affected by the prime minister who was the leader of the financial system.The Ministry was reassigned to be the central financial management department.It has resulted in the separation and decentralization of benefits and rights in the Ministry.From the aspects of authority power and scope，the Ministry of Revenue was not in the same ballpark with the three secretaries.

Xining Reform；financial system；Three-ministers System；secretariat

K242

A

1674-5450（2016）01-0142-04

【責任編輯 李菁】

2015-11-08

郭晶波，女，內蒙古豐鎮人，中國人民大學專門史博士研究生，主要從事古代專門史研究。