中國農業貿易開放新觀察

倪洪興 于孔燕 呂向東/農業部農業貿易促進中心

中國農業貿易開放新觀察

倪洪興 于孔燕 呂向東/農業部農業貿易促進中心

隨著我國農產品市場高度開放，近年來農業貿易快速發展，在增加有效供給的同時，給國內農業產業發展帶來了越來越大的挑戰，需要采取有效對策，切實加強兩個市場統籌。

一、農業貿易開放現狀及國際比較

（一）從政策層面看，我國是世界上農產品市場最開放的國家。由資源稟賦和農業特性決定，各國間農業規模和基礎競爭力存在比工業更加難以克服的差距，對農業實行高保護是各國普遍做法。目前世界農產品平均關稅水平為60%，而且大量采用較為復雜的關稅形式。美國、歐盟、日本和韓國等成員可以使用以進口數量和價格自動觸發為特征的特殊保障機制，食糖、牛肉、乳制品等重要產品的關稅水平都非常高，還保留了大量的“黃箱”國內支持政策和出口補貼政策空間。此外，各國越來越注重使用技術性和檢疫性措施實施對農業的有效保護。這些措施種類越來越多，標準越來越高，程序越來越復雜，費用也不斷增加。在自貿區建設中，各國普遍對其重要農產品保留了高關稅保護。

我國農業在入世過程中做出了重大承諾，取消了數量配額、許可證等所有非關稅措施；關稅和關稅配額制度成為調控農產品貿易的唯一手段；農產品平均關稅水平僅15.2%，只有世界平均水平的1/4；關稅形式單一，實施稅率與約束稅率同一；糧棉糖配額外關稅最高也只有65%。除一些島國和個別農業規模大競爭力很強的國家外，其他國家農產品關稅水平都比我們高。我國還承諾取消所有形式的出口補貼，黃箱支持維持在8.5%的微量許可水平以內，沒有使用特殊保障措施的權利。

（二）從農產品貿易發展實際看，我國農業利用國外市場資源已達到了相當的規模和水平。首先，我國農產品貿易持續快速發展，貿易規模達到相當的水平。2001-2014年，我國農產品貿易總額由279億美元增長到1946億美元，年均增幅16%；進口額由118億美元增長到1226億美元，年均增長20%。我國已成為世界最大的農產品進口國，大宗農產品呈現全面凈進口。其次，隨著貿易的發展，我國農業對外依存度達到了相當的水平。2014年我國農產品貿易額是農業增加值的21%，其中進口占農業增加值13%。按播種面積當量計算，2014年糧棉油糖肉和奶凈進口相當于9億畝播種面積的產出，占國內作物總播種面積36%。就糧食而言，2014年我國糧食總產量達到6.1億噸，糧食凈進口1.04億噸(含玉米酒糟)，按表觀消費量計算，糧食總體自給率為85%。

二、農業貿易開放面臨的挑戰

農業貿易對于提高資源配置效率、增加農產品有效供給、減緩資源和環境壓力具有十分重要的作用。但是，我國農業是小規模生計型農業，農業基礎競爭力不足，加之農業支持保護和調控手段有限，貿易的發展給我國農業帶來了越來越大的挑戰。

（一）進口失控和進口過度問題突出，對國內產業的擠壓效應增強，適度進口戰略面臨挑戰。大豆、羊毛、大麥最早受到進口擠出和抑制效應的影響。大豆產業在需求快速增長的同時，播種面積和產量下滑，2014年大豆需求量比2001年增長了4.1倍，而播種面積和產量分別下降了28.3%和21.1%，榨油用大豆基本被進口替代。20世紀80年代和90年代曾一度被視作“軟黃金”受到重視的細羊毛產業因進口的擠壓而風光不再；大麥產業也因進口的影響失去了隨啤酒業發展而提升增長的機會。

近年來主要農產品受到的擠壓效應顯著增強，具體表現為“洋貨入市、國貨入庫”、“邊進口、邊積壓”。一是糧食過度進口加劇，庫存大量增加。糧食產品特別是飼料糧產品間存在替代關系。2012-2014年我國糧食產量分別為5.90億噸、6.02億噸、6.07億噸，消費總量為6.62億噸、6.46億噸、6.48億噸，產需缺口為7200、4400、4100萬噸；而同期糧食凈進口分別為8043、8837、10429萬噸，肉和乳制品凈進口折糧831、1367、1483萬噸。二是棉花和食糖進口連續4年超出正常產需缺口，庫存積壓嚴重。棉花和食糖年產需缺口均在200萬噸左右，但2011-2014年累計進口棉花和食糖1616萬噸和1470萬噸，超出正常產需缺口800萬噸和670萬噸。2014年棉花和食糖庫存超過1300萬噸和1000萬噸，庫存消費比高達170%和60%。此外，棉紗進口快速增長，2013和2014年棉紗進口均為210萬噸。三是植物油籽和乳制品也存在進口過度問題。近年來收儲加工的菜籽油大部分積壓在庫，對以冬閑田種植為主的油菜生產造成明顯擠壓。2014年乳制品進口折合鮮奶1000多萬噸，占國內原奶產量的1/4。進口過度擠占了國產乳品市場，導致國內原奶銷售困難，一度發生“宰牛倒奶”現象。

主要農產品庫存積壓和賣難，是在國內生產與需求存在缺口的背景之下發生的，原因是進口過度。我國調控進口的手段主要限于關稅和關稅配額管理。對于實施單一關稅的農產品進口，我國的調控手段僅限于征收有限的關稅；對于實施關稅配額管理的農產品，以配額外關稅稅率的進口則完全放開，沒有任何調控手段。隨著國內價格越來越高于國際市場價格，特別是當國內價格高于配額外進口稅后價時，我國農產品進口面臨失控的風險。如不能有效控制過度進口，當前農業面臨的受進口過度擠壓以及由此帶來的庫存積壓和農業生產下行壓力增大等問題將難以根本緩解。

（二）進口價格“天花板”效應增強，對國內價格的抑制和打壓作用顯著，國內農業產業安全面臨挑戰。我國農業進入了成本上漲時期，基于成本的國內市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆。由于缺乏必要的關稅水平，國內均衡價格也越來越高于進口稅后價格。隨著大宗農產品全面凈進口和進口量的增加，進口對國內價格的抑制和打壓越來越廣泛和顯著。

1．進口價格天花板效應使得糧食價格支持政策面臨越來越大的挑戰。

糧食最低保護價和臨時收儲價是根據國內“生產成本加合理利潤”或“生產成本加基本收益”的原則確定的，目的是為了發揮托底作用，避免谷賤傷農。近年來，我國大米、小麥、玉米國內價格已持續高于配額內進口稅后價，玉米在一些時段已高于配額外進口稅后價，預計“十三五”期末大米和小麥也將高于配額外進口稅后價。目前三大谷物進口量仍控制在關稅配額量之內，但大麥、高粱、木薯、DDGs（酒糟蛋白飼料）因關稅只有2-5%且沒有配額管理，進口增長迅猛，2014年進口2500萬噸，2015年進口超過3500萬噸。這些產品替代玉米進入國內飼料消費市場，對國內糧食價格特別是玉米價格造成越來越大的打壓作用。進口稅后價（包括替代品進口）低于國內糧食支持價格，導致邊收儲邊進口，不僅削弱了托市政策效果，而且使這一政策因成本過高而難以為繼。

2．受進口價格打壓作用影響，棉花和食糖國內市場價格已跌破成本。

2012-2014年，棉花國內成本價格比國際價格分別高2427元/噸、5053元/噸和4000元/噸。2014年棉花實行了目標價格政策；由于受進口價格的打壓，國內棉花市場銷售價格在14000元/噸左右，新疆棉區需要支付的價差補貼達5800元/噸左右，造成財政負擔巨大；黃淮海等其他地區實施補貼2000元/噸的政策，市場價格與補貼合計仍低于生產成本。

2012-2014年，食糖國際價格分別比國內成本價格低851元/噸、512元/噸和989元/噸。2014年食糖價格在進口的影響下跌至4450元/噸，低于5164元/噸的成本，糖企全面虧損。為減少企業壓力，廣西不得不一再下調甘蔗收購價，由500元/噸下調到400元/噸。2014/15榨季，廣西蔗農凈收入（與500元/噸蔗價比）減少80億元，糖蔗產量減少26.5%，制糖企業經營仍面臨很大困難，在上一榨季全行業虧損100億的基礎上再虧損20億。

3.進口價格天花板效應對畜產品國內價格的影響日趨顯著。目前國內肉類產品和乳制品價格比國際價格高出1/3至1/2。隨著自貿區建設中對畜產品關稅的減讓和取消、肉類產品和乳制品進口的增長，進口對國內價格的打壓作用將不斷增強。

進口價格天花板效應帶來的挑戰，實質上是我國基于成本之上的國內市場均衡價格高于國際市場價格，特別是高于進口稅后價格所帶來的挑戰。這是“十三五”我國農業發展需要破解的難題。

（三）國際市場波動傳導加快，保持國內市場穩定面臨挑戰。近年來，受氣候變化、生物質能源、投機資本等非傳統因素的影響，國際農產品市場呈現波動性、不確定性和風險性加劇的態勢，跨國公司和主要出口國對國際農產品市場的掌控能力進一步強化。自2008年世界糧食危機以來，國際農產品市場已經歷了3次較大的波動。隨著大宗農產品進口范圍和進口量不斷擴大，國際市場的波動性、不確定性、風險性將更加廣泛更加直接地傳導到國內市場，給國內市場和產業穩定發展帶來越來越大的挑戰。

（四）貿易與外資進入相結合削弱了部分農產品的產業控制力，給長期供給安全帶來了風險。農產品倉儲、物流和加工環節一頭連著千家萬戶小規模生產者，一頭連接千家萬戶的消費者，控制了加工流通就控制了產業制高點。隨著大豆大量進口以及外資快速、全面進入大豆加工流通領域，我國對大豆加工和植物油產業的控制力大大削弱。一方面使我們不得不為國外企業的壟斷利潤支付昂貴的代價，另一方面使我們很難對大豆和植物油產業進行有效調控。如果糧食倉儲、物流、加工也被外資掌控，將對我國糧食安全造成很大威脅。

三、提高農業開放水平的政策建議

提高農業開放水平的重點在于加強兩個市場兩種資源的統籌?；谖覈r產品市場已高度開放，農業基礎競爭力與主要出口國的差距難以改變，國際市場依然高度保護的現實，統籌的關鍵是確保國內農業產業健康發展，同時要為優勢農產品出口、農業對外投資、農業“走出去”爭取有利的國際市場準入條件。

（一）從農業產業發展階段特征、競爭力狀況和未來發展需要出發，把握主動、保持定力、發揮優勢，推動形成互利共贏、雙向對等的農業開放格局。我國對外開放進入了新的發展階段，由初期的單純強調開放轉向注重開放的內涵；由自主性的可回調的開放轉向基于多雙邊協定之上的約束性開放；由消除自身障礙、適應既有規則為主轉向促進對等開放、爭取有利外部環境和規則為主。因此，必須按照十八大精神和五中全會要求，推進互利共贏、對等雙向開放。要在多雙邊貿易談判中確保糧食等主要大宗農產品關稅不減讓、配額不擴大、國內支持空間不減損；同時要為我國優勢農產品出口和農業對外投資、農業“走出去”爭取更加有利的市場準入條件。

（二）堅持“兩反一?！睏l例的立法宗旨，充分利用WTO規則賦予的權利，建立和完善農業產業安全與產業利益保障機制。要研究建立重要農產品一般保障措施剛性啟動觸發機制，明確重要農產品基礎進口數量，明確啟動保障措施的進口增幅觸發標準；規定啟動標準觸發后即根據“兩反一?！睏l例實質啟動保障措施。要健全和完善農業貿易爭端解決與利益保障機制，在國內企業與國外發生貿易爭端和摩擦時，要保證國內企業有利益訴求和尋求解決的國內部門和渠道，有公平解決問題的法律法規依據，有及時解決爭端的有效機制。要構建農業產業損害補償機制，立足我國農業與農村經濟實際情況，盡快研究建立農產品貿易損害補償機制，對受到損害的農業產業、地區和農民提供必要補償，幫助其調整結構和提升競爭力，增強國內農業產業參與國際競爭和應對風險的能力。

（三）以降低成本、增強競爭力、穩定務農收益為目標，構建開放型農業支持政策體系。在缺乏歐盟、日本、韓國那樣的高關稅保護的情況下，加強我國財政支農力度具有更為重要的意義。要在進一步加大財政支農力度的同時，探索采取“穩定一頭、放開一端”的思路調整最低保護價收購和臨時收儲政策。在適當完善的基礎上繼續對三大主糧進行最低保護價和臨儲價收購，以保障種糧收益；引入競爭機制適度擴大收儲企業范圍，放開收儲企業收儲糧銷售，提升企業經營效率；財政對收儲企業進行價差補貼或市場價格損失保險補貼，將原來最終由財政負擔的收儲價與市場價差價費用、庫存費用、收儲企業因缺乏經營動力而造成的效率損失費用、庫存時間過長造成糧食損失費用4項費用減少到差價支付1項費用。

（四）加強支持力度，結合“一帶一路”戰略，推進農業“走出去”和市場多元化戰略的實施。要積極推進戰略性農業國際合作，結合“一帶一路”戰略，務實穩步推動農業走出去，拓展貿易渠道，推進進口市場多元化。要把農業走出去作為在適度進口范圍內提高進口調控能力的舉措，著力提升走出去企業與主要出口商的競爭力。要把推進“走出去”與推進市場多元化有機結合，提高“走出去”目標國家和區域糧食生產、貿易能力，促進建立多元穩定可靠的糧食進口渠道?！?/p>

［倪洪興，農業部農業貿易促進中心主任］