無錫市農村集體經濟改革實踐

蔣軍民 張 龍/江蘇省無錫市委農村工作辦公室

無錫市農村集體經濟改革實踐

蔣軍民 張 龍/江蘇省無錫市委農村工作辦公室

始于2002年的農村社區股份合作制改革，是無錫地區繼家庭聯產承包責任制全面落實、鄉鎮企業異軍突起和鄉鎮集體企業產權制度改革之后，又一項創新性、綜合性和深刻性的改革實踐。經過十多年的發展，目前全市三分之二的村（居）已組建社區股份合作社，符合改制條件的村（居）基本都完成了改制任務?；仡櫠嗄甑陌l展，無錫市社區股份合作制改革在從無到有實現突破，到由點及面全面鋪開的發展過程中，既取得了顯著的成效，也面臨著現實的困惑，既有成功的經驗，也有成長的煩惱。

一、社區股份合作制改革的主要成效

經過十多年的發展，目前全市已累計組建村級社區股份合作社550家，至2014年底，累計得到股份分紅的社員達到108萬人，累計個人股分紅總額到達20.8億元。農村社區股份合作社已成為無錫市覆蓋成員最多、經濟總量最大、帶動增收功能最穩定的合作經濟體，有專家學者稱之為“新蘇南”模式的重要特征。集體產權股份合作制改革對無錫市農村生產關系的完善和生產力的提升主要體現在以下方面：

（一）明晰了農村集體產權關系

長期以來，農村集體經濟存在的最大缺陷就是產權虛置和少數人控制，造成了集體產權中存在的人人有份但人人無權的“玻璃門”現象。改革通過清產核資摸清了家底、界定了資格，并賦予了成員對集體資產的占有、使用和收益權，明晰了農村集體產權關系。目前全市65%的村完成了股份合作制改造，量化集體經營性凈資產96.98億元，70%的農民享有了集體經濟股權。

（二）激活了農村各類生產要素

通過量化農村集體存量資產，建立社區股份合作社，實現了集體資產剩余索取權與控制權由村委會向村集體成員的合理讓渡，加速了集體資源資產化、資產資本化、資本股份化進程；改革的實施在鞏固并完善農村基本經營制度、強化集體經濟統合層面的基礎上，由合作社統一開展房屋出租、物業管理、市場投資等活動，極大調動了群眾生產投資積極性，激活了農村經濟活動中人力資源與物質資源要素利用效率的雙重提升。以惠山區長安街道后村股份合作社為例，合作社成立后依托惠山經濟開發區良好的區位優勢和政策優勢，大力發展物業經濟，并于2005年出資1200萬元投資建設了占地1萬平米的“無錫市長寧商城”，積極開展農貿市場、百貨超市、餐飲酒樓等服務經營，并廣泛吸納村內人員進入商城創業就業，整合農村各類資源的同時，村級經濟得到發展壯大。

（三）壯大了集體經濟組織實力

改革明晰了產權歸屬，防止了集體資產被平調、侵占、私分，保障了集體資產的完整性；通過建立集體資產與成員間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益聯結機制，強化了集體資產的規范管理；通過穩定資產所有權、放活經營權，由合作社統一開展市場投資經營，促進了集體資產保值增值，發展壯大了集體經濟。截止2014年底，全市550家社區股份合作社資產總額313.7億元，比改制前增長36%，凈資產總額216.7億元，社均達到3860萬元，增長56%。

（四）增加了農民財產性收入

集體資產經量化組建社區股份合作社，通過發展物業經濟、實施資本經營等，推進了農村集體資源資產的股份化與市場化運作，全體社員按量化股份獲取股金分紅，股金收入已成為農民增收的重要來源之一。以江陰市長江村集體經濟股份合作社為例，近年來分紅水平連續提高，2014年達到人均分紅2.7萬元，成為全市、全省乃至全國農村社區股份合作社發展的先進典型，為此，十八大期間中央電視臺新聞頻道對該社促進農民增收的典型事跡進行了專題報道。2014年，全市農村社區股份合作社實現可分配收入11.4億元，社均207萬元。全市70%的合作社實現了按股分紅，當年成員股金分紅總額4.43億元，有96萬人享受到了個人股分配，人均分紅461元。

（五）維護了農村社會和諧穩定

改革的開展，充分體現并發揚了基層的民主與自治，集體經濟組織成員擁有了民主管理、決策和監督的權利，改變了以往集體資產產權不清、管理不善的現狀，為農村社會的和諧穩定奠定了基礎。江陰市澄江街道通運村，改制前因村民對村集體經濟收益分配及社務決策等方面的疑問，多次出現村民到鎮市乃至省里上訪的事件。該村經社區股份合作制改制后，村級管理民主化及集體事務透明化程度不斷提升，村民與村干部之間的誤解越來越少，如今上訪現象已不再出現，村域社會實現了和諧發展。

（六）加速了城市化發展進程

城市化能否順利推進，不僅取決于城鎮的社會管理體制如何安排，還取決于農村人口在農村的財產如何妥善處理。近幾年是無錫城市化進程最快的階段，累計有近百萬的傳統農戶撤村建居、拆遷安置。農村集體產權制度改革，通過對集體資產進行股份量化到成員個人，明確了農民的集體資產份額，讓農民持股進城，為農民成員放心融入城市提供了有效組織保障和持續穩定的財產性收入來源，消除了農民進城的后顧之憂，為加快農民市民化、農村城市化進程奠定了堅實的基礎。

二、社區股份合作制發展中存在的問題

（一）法人地位缺失

盡管江蘇省于2010年和2011年分別出臺了《江蘇省農民專業合作社條例》及《關于明確農民專業合作組織有關稅收政策的通知》，將農村社區股份合作社納入專業合作社范疇，明確其為合作社法人，并明確了社區股份合作社稅收優惠政策，但基層反映政策難以落實到位的情況還相當普遍，加上工商登記后帶來的沉重規費負擔、資產由原村（居）向社區股份合作社移交時的巨額過戶費等，擠壓了合作社帶動成員增收空間。為規避包括資產過戶費在內的各項規費，絕大多數社區股份合作社選擇了回避工商登記，普遍面臨著法人地位缺失的現狀。另外，基層干部對合作社開展工商登記后將脫離村（居）委管理以及村（居）委對集體組織經濟事務發言權下降的擔心，也是造成目前社區股份合作社工商登記率不高的重要原因。

（二）經營面臨困境

由于絕大多數社區股份合作社尚未進行工商登記，導致其參與市場經濟活動受到種種限制。合作社不能獨立從事市場活動，而只能以入股、承包、租賃等方式參與經營活動。概括地說，社區股份合作社面臨的是“登記需多交稅，不登記發展受限制”的兩難局面。另外，在當前城鎮化發展中，許多村社區原有經營性物業設施不斷拆遷減少、村級經濟增收渠道逐漸縮小，資金、土地、信息等資源的不足導致合作社發展項目單純、發展空間日益狹窄，難以形成持續穩定的收入來源。數據表明，2011年以來全市村級社區股份合作社社均收入分別為506、548、557和562萬元，增長率分別為8%、1.6%及0.9%，合作社收入增長速度呈現逐年下降趨勢。

（三）運行管理尚不規范

無錫市的農村社區股份合作制改革的肇始，是基層民眾自發性與地方政府推動型相結合的產物，帶有明顯的“政府助推”制度變遷特色。政府參與對制度安排起重要影響的同時，在實踐中也存在著另一個問題：過多的依靠行政手段加以推進，改革存在自上而下形式化改革的弊端，出現了“頂層設計”與“基層實際”不能有效對接，與各地實際情況存在差距。與此問題相對應，社區股份合作社雖然普遍設立了股東代表大會、董事會與監事會等組織機構，但民主決策、民主監督、民主管理仍顯薄弱，缺乏實際工作制度與實施細則。當前，無錫市不少完成集體產權股份合作制改革的地方，村黨支部、村委會與村社區股份合作社管理成員任職交叉化、管理模式行政化及激勵機制空白化，不少地方“幾塊牌子、一套人馬”，村（居）負責人同時兼任合作社理事長，且工資待遇與股份合作社經營效益不掛鉤，干好干壞一個樣。這一方面反映了當前發展中的“政社不分”現象，同時也反映出合作社在運行方面對經營人才、管理技術的重視不夠，個人貢獻與利益回報相關性差，不利于調動能者的積極性，這對合作社經營效率的提升產生了負面影響。

宜興市徐舍鎮 張聽仙/攝

（四）公共事業負擔過重

改革后的農村社區股份合作社仍然承擔著大量的公共事業和社會服務職能。無錫市社區股份合作社都留有相當比例的集體股，一般不低于40%，合作社的收益有一大塊將用于保證公共開支。粗略估算，社區股份合作社須繳納的營業稅、城建稅、房產稅、所得稅、印花稅和分紅紅利稅等各項稅收占到了合作社總收入的約21%，在當前集體經濟普遍增收難的情況下，已經造成合作社運行成本上升、農民股權收益下降。同時，調研發現，在部分原農村人口與城市社區人口混居的地方，社區居住成員與集體經濟組織成員身份及利益區分不明，社區股份合作社的收益有相當部分用于整個社區的運轉維護，成了變相的農村補貼城鎮，影響了合作社成員的增收幅度，也為今后矛盾的發生埋下了隱患。

（五）股權設置不夠合理

無錫市在開展集體經濟股份合作制改革中，為了解決農村公共支出負擔，出于減少改革阻力、迅速推進改革的考慮，各地普遍保留了約40%的集體股。大量的集體股是否需要設立，設立是否公平合理，是否需要二次改制等等，已成為合作社社員十分關注的問題。另外在股權管理上，無錫市各地普遍采取的是靜態管理，這也是目前全國大部分完成產權制度改革的集體經濟組織采用的模式。采用絕對的靜態固化模式，集體經濟組織新增成員將無法獲取相應股份，這部分人群自身的利益訴求長時間無法滿足，同時也不利于合作社的市場化改造，從而影響發展活力。農村社區股份合作社，作為當前無錫地區農村集體經濟組織的一種重要組織形式，對農村社會和諧、經濟發展、管理創新方面的作用毋庸置疑，但在推動農村發展的同時，一些發展中的問題，像市場法人主體地位的缺失、管理的效率低下、各項沉重的負擔以及權益受到侵犯等等，已越來越突出。這里既有原有村社管理模式的舊的烙印，又有合作社發展模式的自身局限，更有宏觀的政策體制約束，體現了改革發展的“路徑依賴”性。因此，在農村社區股份合作制改革中，需要按照“分類指導、維護權益、民主合作”的原則，積極穩妥開展探索，在制度設計方面做出及時的調整，逐步淡化和擺脫原來舊的約束，統籌推進各項改革工作，實現農村社區股份合作社更大的發展，促成集體經濟的“二次飛躍”。

三、深化農村社區股份合作社改革的對策建議

（一）分類推進未改制村居及改制不徹底合作社的改革深化完善工作

目前無錫市有1/3的村（居）尚未開展社區股份合作制改革。在調研中，我們發現未改制村未開展改革的原因主要有以下幾類：一是村級收入較低?；鶎痈扇赫J為即使組建了社區股份合作社，也難以實現盈余分紅，基層客觀上推進改制的動力不足。這部分村（居）占了未改制村數的大部分。二是混合村居內部原合并村之間貧富差距較大。如果進行股份合作改制，在人員界定及股權享受方面來自原不同村的村民意見存在分歧，矛盾較大。三是村集體資產認定有疑問。有些村已征地，而征地補償款不到位現象較為普遍，在各類補償款沒有清理前，資產量化工作將難以有效落實。四是基層干部的畏難情緒。少數村存在種種人員、資產及歷史遺留問題，基層干部擔心集體經濟股份合作制改革的開展將引起一系列不穩定因素連鎖反應，改制的主客觀條件還不完全具備。對于這些尚未改制村（居），在工作中應充分遵循基層意愿和各地實際，努力避免依靠行政力量推動改制，針對不同條件采取差別化發展策略。對于其中即使村級收入較低，但只要干群關系良好，矛盾較少且改制意愿較強的村（居），可以先按股份合作制改革的要求先完成“三定”工作，即核定資產總量、界定組織成員和確定享有股額，待條件成熟之后再按照規范程序組建合作社，以防止集體資產流失和保護組織成員權益。而對那些資產處理復雜、矛盾糾紛較多的地區則應暫緩推進改革。對于那些改革不全面、不徹底的，即當時僅完成成員享受資格和資產總量界定工作，成員占股份額及股權證等都尚未明確及發放的任務式改革，視發展的實際，待條件成熟后進行完善深化，賦予成員明確的股份及權證。

（二）健全完善社區股份合作社的規范化管理制度

在明晰產權的基礎上，建立和完善股東（代表）大會、董事會和監事會之間的明確權責關系，形成民主決策、有效監督體制機制。主要是形成和固化以下幾項制度：首先是建立健全成員基礎資料檔案。建立和完善成員名冊、股權證書、成員資產權益、公益金、收益分配等檔案資料；其次是成員（代表）會議制度，做到每年至少召開一次，討論表決合作社投資發展、財務預決算和年終分配方案等方面的重大事項，同時做好會議記錄，形成會議檔案；第三是社務公開制度。社務公開主要內容包括年度投資計劃、各項合同簽訂狀況、各項收入支出情況及合作社財務報表等，定期在村務公示欄向全體成員公示；最后是建立報表報送制度，每年度由合作社向鎮（街）農經主管部門定期報送財務狀況、發展情況等相關報表。

（三）穩步推進農村基層組織的政社分離

在發展中，無錫市部分地區在開展農村基層組織“政社分離”方面已經進行了積極的探索，如濱湖區早在2010年就出臺了《關于社區居委會和股份經濟合作社社經分設的意見（試行）》，但總體來講農村基層組織“三位一體”的現狀并沒有根本改變，交叉任職、政社不分、社區成員與集體經濟組織成員身份界限模糊的現象還普遍存在。為推進“政社分離”，需要重點在以下方面做好工作。一是選民身份區分。自治組織與社區股份合作社分開選舉，自治組織領導由社區成員選舉，合作社負責人由社員（代表）選舉，通過選民身份區分明確社區成員與集體經濟組織成員身份界限。二是干部任職分離。對黨組織、自治組織、合作社干部任職、考評、薪酬等方面分離管理，相互不交叉任職。三是管理職能分設。黨組織職責主要是黨務建設，自治組織職責主要是社區建設，合作社主要職責是集體經濟發展。四是賬目資產分開。分別開設自治組織行政賬戶和集體經濟組織賬戶，實行兩者資產、賬戶和核算的分離。目前，錫山區已通過“政府行文、質監頒證、銀行開戶”等環節，采取“不設立法人主體并單獨開設合作社銀行基本戶”，推進了14家社區股份合作社的“政社分離”工作。

（四）大力開展社區股份合作社的市場化改造

農業部《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》（農經發【2007】22號）明確提出“產權制度改革后，村集體經濟組織可以選擇合適的市場主體形式，成立實體參與市場競爭。要以市場的思維、市場的方式參與市場競爭，管理集體資產，提高運營效率，增加農民收入，發展集體經濟”。從當前發展現狀來講，無錫真正成立市場實體、開展資本化運作的社區股份合作社尚不多見，而一些先進的發達村集體由于自身已具備較強的實力和較高的市場參與度，因此在這些地區開展試點，探索社區股份合作社經營的市場化改造，逐步實現向現代企業制度的轉變具有重要的意義和現實的可能。開展社區股份合作社的市場化改造，鼓勵合作社外聘職業經理人、實行經營班子年薪制、收入與經營效益掛鉤制，有條件的可以成立全資子公司獨立開展市場經營，實現所有權與經營權的分離，并建立精簡高效的組織機構，經理人負責投資經營，實現效益；董事會負責對經營活動決策把關；監事會負責對日常經濟管理活動進行監督審核。上海市七寶鎮九星社區股份合作社成立于2009年，總股本20.3億元，成立后通過控股注資（占59%的股份）的方式聯合其他法人主體，共同組建上海九星控股（集團）有限公司，合作社資產由公司經營管理，并每年按照投資比例從公司經營利潤中獲取收益，向全體成員按股分紅，2010年即實現分紅6000多萬元。

（五）加快社區股份合作社轉型提升步伐

面對當前不少地區存在的資源資金瓶頸、發展空間緊縮的現狀，需要進一步順應城鄉轉型新形勢，在有條件的地區，積極推廣社區股份合作社之間通過參股聯營的方式，以聯合體形態統一對外開展經營活動的發展模式，突破村域界限，整合鎮村資源，發揮資源的規模效應，在更大范圍內更高平臺上推進合作社的轉型提升。對于缺乏發展空間、且有大量貨幣資產的合作社，可通過外購廠房、商鋪、土地使用權等物業設施，尋求異地發展的新路子。土地較多、山水資源豐富的地區，大力引導其三次產業融合發展，積極發展特色農業、精深加工、觀光休閑等產業。北京豐臺區南苑鄉實施鄉村聯合發展路徑，轄區內15個村集體經濟組織通過聯合鄉屬鑫苑大紅門投資管理公司，共同出資成立中苑盛世投資管理有限公司，廣泛開展房地產開發、投資客運服務等，并聯合社會資本興建海南玉蟾宮旅游項目，實現了集體經濟組織的抱團發展、多樣發展與提升發展。

（六）切實加大社區股份合作社的政策扶持力度

社區股份合作社獲取法人地位的主要前提在于，農村集體經濟組織的稅收和財政扶持政策的有效落實，特別是省《關于明確農民專業合作組織有關稅收政策的通知》第四條“農民個人實際出資入股的農民合作組織，其建造的打工樓，按照綜合稅率5%征收相關稅收”及第五條“集體經濟組織向社區股份合作社移交資產，按國家有關規定免收相關稅收”的落實。從當前面臨實際問題看，農業部門、稅務部門、財政部門需要在各自職權范圍內提供相應的政策供給，促使已有制度和政策落到實處，消除社區股份合作社承擔的各類稅費壓力。同時本著維護農民權益、促進農民增收的宗旨，按照“多予少取”的原則，在財政、稅收、金融方面對農村社區股份合作社予以傾斜，在發展規劃中優先出讓社區農貿市場、店面樓宇、生活配套設施等優質資產及項目給社區股份合作社經營，并在手續審批上開辟綠色通道，為合作社拓展增收空間?！?/p>