流動人口參與居住地選舉的困境及其實現路徑

王小軍

[摘 要]為了促使流動人口更好地進行政治參與活動，國家出臺了系列政策用以保障流動人口參與居住地的選舉活動，但是通過對村（居）委會選舉的調研發現，目前流動人口參與居住地的選舉還存在著多重困境。造成這種困境既有居住地戶籍人口與基層組織排斥的因素，也有選舉操作程序不足的因素，更有流動人口自身顧慮的因素。要有效保障流動人口在居住地的選舉權，不僅要在宏觀上完成戶籍改革等頂層設計和推進村（居）集體經濟改造，而且要在微觀上完善選舉操作程序，積極促進社會群體融合。

[關鍵詞]流動人口；居住地；選舉

[中圖分類號] D621.5

[文獻標識碼] A

[文章編號]1007-8487（2016）04-0075-06

一、問題的提出

隨著我國改革開放的持續深入，社會經濟獲得了快速發展，由此引起的人口流動也日益加劇。根據國家統計局的統計，截止到2014年底，我國的流動人口已經達到253億，成為我國人口結構中的一個極為重要的群體[1]。在我國現有的流動人口中，多數為成年公民，他們的日常政治參與和政治訴求已然無法回避，因此，作為公民政治參與的基本活動，對流動人口的選舉問題必須予以高度重視。然而，現實的情況卻是，雖然我國的基層人民代表大會選舉制度和基層民主制度都對流動人口的選舉問題作出了明確規定，即只要符合條件，流動人口既可以選擇在戶籍地參加選舉，也可以選擇在居住地參加選舉，但在實際操作中，我國流動人口的選舉參與工作卻進行得并不好，參與戶籍地的選舉鞭長莫及，參與居住地的選舉卻咫尺天涯，使得流動人口的選舉權和被選舉權在實踐中出現了嚴重的虛置現象。黨的十八大報告在提到完善基層民主制度時明確強調要“拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利”[2]。如何改善和加強流動人口的選舉參與問題已經成為我國基層政治建設中的一個重要任務，也是學術界必須給予關注的一個重大課題。其實，對于流動人口參與戶籍地選舉這一問題，在已有的村民自治研究中有些初步討論，如徐勇、賀雪峰、肖唐鏢等人的研究對這一問題都有所涉及。對于流動人口參加居住地選舉這一問題，雖然媒體有所關注，但學術研究依然不足，近年來只有少數研究成果呈現①。為了進一步豐富流動人口參與居住地選舉的研究，同時為政府推動流動人口參與居住地選舉提供一些智力支持，筆者結合近些年的一些社會調研，選取了流動人口參與居住地村（居）委會選舉活動這一視角，探討流動人口參與居住地選舉的現實困境及其原因，以期提出一些完善流動人口參與居住地選舉的現實路徑。

二、流動人口參與居住地村（居）委會選舉陷入困境的表現

選舉是政治參與的最普遍形式。為了加強流動人口在居住地的政治參與，在當前階段，無論是村委會選舉還是社區居委會選舉，流動人口都可以參與居住地組織的選舉。然而，在選舉的實施過程中，流動人口要參與居住地的村（居）委會選舉還是遭遇到了各種問題。

（一）有政策保障但實施效果不盡如人意

為了讓流動人口有效地參與居住地村（居）委會選舉，從中央到地方都制定了系列的政策予以保障。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”為選民。1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖然沒有明確流動人口可以參加居住地的選舉，但該法目前正在積極修訂中，修訂版將會明確規定流動人口可以參加居住地社區居委會選舉。民政部在此前出臺的《關于促進農民工融入城市社區的意見》中明確規定：在本社區有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《中華人民共和國城市居民委員會組織法》選民資格條件的農民工，由本人提出申請，經社區選舉委員會同意，可以參加本社區居民委員會的選舉。

根據國家法規和中央有關機構的意見，地方上在制定村（居）委會選舉實施細則中都明確了流動人口可以參與居住地選舉這一原則。如廣東省在2010年12月修訂的《廣東省村民委員會選舉辦法》就規定了村民選舉委員會應將年滿18周歲且“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參與選舉，并經村民會議或者村民代表會議同意參與選舉的公民”，列入參與選舉的村民名單。而在《廣東省社區居民委員會戶代表、居民代表選舉規程》中也有相應規定：“在本社區居住滿一定年限的非戶籍常住人口，本人要求參與居住地社區選舉的，可以申請登記?！逼鋵?，不僅是廣東，其他各個省份在當時出臺的村（居）委會選舉細則中都有同樣的規定，使得流動人口參與居住地的村（居）委會選舉有了制度保障。

雖然有了制度保障，并且在隨之進行的村（居）委會選舉活動中也有不少流動人口參與其中，但是從整體上來看，流動人口參與居住地村（居）委會選舉的成效還是不明顯。如廣東省在2011年進行的村（居）委會選舉中，登記選舉的流動人口有221834人，占全部選民的13%，從絕對數字方面來說，22萬多似乎不少，但廣東省在2011年已登記的流動人口為2811萬人，也就是說，在2011年廣東省的村（居）委會選舉中，流動人口參與居住地選舉的比例不到1%。這個比例在廣州市同樣得到印證。在2011年結束的廣州市村（居）委會選舉過程中，共有5萬多流動人口參與選舉，而當年廣州市已登記的流動人口有800多萬，即流動人口參與廣州市村（居）委會選舉的比例同樣不到1%②。透過廣東省的數據可以發現，對于流動人口參與居住村（居）委會選舉問題，雖然已經有了政策的保障，但是其實施效果遠沒有達到政策制定的初衷，處在一個不盡如人意的狀態。

（二）流動人口參選意愿強但參與行動弱

選舉意愿是衡量選舉質量的一項重要指標，作為選舉行為的先導，選舉意愿直接表明選民是否愿意參加選舉。因此，要考察流動人口參與居住地村（居）委會選舉的具體事宜，其選舉意愿就成了一個重點指標。在筆者近幾年的調研過程中，發現在流動人口集聚地，無論是選舉指導機構還是地方基層干部，他們都認為流動人口參與居住地選舉的意愿低，認為流動人口在當地的最大意愿是賺錢，選舉是可有可無的事情，然而筆者的調查卻證實這是一種想當然的說法。筆者調研發現，流動人口不僅不排斥在居住地參與選舉，甚至是非?？释?。如筆者于2012年在廣東省增城市的荔城街辦和東莞市的羅沙社區的調查中都發現，流動人口都表達出了非常愿意參加當地選舉的愿望，有流動人口甚至表示“哪怕只有選舉權沒有被選舉權都行”。這種結果與有關研究者的研究是一致的。如國務院發展研究中心在2010年的調研中發現，在占流動人口絕大多數的農民工群體中，有672%的人沒有回老家參加過村委會選舉，但有675%的人認為應該參與所在居住社區的選舉活動[3]（P133）。

然而，在這種高意愿的背后卻是很低的流動人口實際參選率。如前文所述，無論是廣東省還是廣州市，流動人口參與當地村（居）委會選舉的比例都不到1%，也就是說，絕大多數愿意甚至是非常愿意參加當地選舉的流動人口在政策允許的情況下卻沒有參與當地村（居）委會的換屆選舉。于是，一種非常矛盾的現象出現了，即選舉意愿和選舉行為之間存在著張力：一方面是流動人口非常愿意參加當地的社區選舉，另一方面卻是流動人口沒有參加當地的社區選舉。

三、制約流動人口參與居住地選舉的因素探析

雖然有了政策保障，但目前階段我國流動人口參與居住地村（居）委會的選舉還是遭遇到了困境，是什么原因導致這樣的局面呢？通過分析，我們可以發現制約流動人口參與居住地選舉的主要因素有以下幾個方面。

（一）居民的排斥

在流動人口的服務和管理過程中，流動人口和居民的關系協調至關重要。在目前階段，無論是在發達地區還是在欠發達地區，無論是在城市還是在鄉村，居民與外來流動人口兩個群體之間仍然存在一定的隔閡，尤其是居民對外來流動人口仍然存在著認同障礙，從而導致排斥，這種排斥直接影響到了流動人口參與居住地村（居）委會選舉。對于選舉來說，居民的排斥主要體現在心理隔閡和利益沖突兩個層面。

盡管已有相關政策旨在保障流動人口參與居住地社區選舉的權利，但事實上，由于居民對流動人口的心理排斥，不少社區會自設各種限制性條件，阻礙流動人口參與社區選舉。這些居民往往只看到流動人口帶來的消極的一面，而忽視了其積極的一面，從而導致他們對于流動人口存在潛意識的排斥心理，這種心理使得他們難以認同流動人口參與當地選舉活動。

除了心理認同障礙以外，利益沖突也是影響外來流動人口參與居住地村（居）委會選舉的重要因素。筆者在調研中發現，流動人口參與居住地選舉的主體在城市社區，農村社區非常少，其原因就在于經濟利益問題。由于社區居委會與集體經濟組織基本分開，流動人口參與社區選舉一般不會對居民的經濟利益構成威脅，因而受到的阻礙相對小些；而農村社區則因為村集體有著一定的集體經濟，村民擔心流動人口參選將會涉及集體經濟的生產經營、收益分配等事務管理中，不利于保護自身的利益，因而反對流動人口參與社區選舉。在流動人口較為集中的社區，這種擔憂和抵制情緒表現得尤為強烈。于是，在選舉過程中，不少社區會消極對待保障流動人口參與選舉的政策并設置各種限制性條件阻礙流動人口參與居住地的村（居）委會選舉。因為在他們眼中，流動人口參與選舉有著這樣一個邏輯：爭權就是爭身份，爭身份就是爭利。

（二）基層組織和干部的消極應對

盡管各級政府希望能盡快全面實現流動人口參與居住地村（居）委會選舉的目標，但在實施過程中該政策卻遭遇基層組織的阻力，尤其是社區的阻力。從基層干部層面來看，組織動員流動人口參選，其工作量十分龐大，由于流動人口的信息無法全面掌握，這給選舉工作帶來了不少麻煩，不少社區干部為了省事，對于組織動員流動人口參選這項工作通常并不熱心。同時，一些基層干部尤其是社區干部還存有私心，他們擔心一旦放開讓流動人口參選，勢必會有能人出來與自己競爭，很可能威脅到自己的地位，為此，一些社區干部對組織流動人口參與居住地選舉這項工作就帶有消極甚至抵制心態。從基層組織層面來看，村（居）委會對于組織流動人口參與選舉也不是很熱衷，主要原因還是流動人口參加選舉會增加很多工作量，經費也受到限制，因為這些基層組織的工作量和經費基本上都是按照戶籍人口來配備的。另外，鄉鎮政府（街辦）等機構對流動人口參加居住地選舉也有點排斥，因為這些地方現有的基層管理組織已經建立了一套便利的溝通體系，他們不愿意因為流動人口的介入而重新構建。

（三 ）選舉操作層面的障礙

對于流動人口參與居住地村（居）委會選舉這種高意愿低行動的現象，還有一個直接因素，那就是選舉操作層面的障礙。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可以認定為選民。根據這一政策，各個省在本省的實施細則中也明確貫徹了這一原則。但這條看似很好操作的選舉辦法，在現實中卻非常麻煩，因為流動人口參與選舉大致要經過四個步驟，首先要出具居住證，即流動人口在居住地生活的主要憑證，其次需要向居住地的選舉委員會提出書面申請，再次要出具沒有在戶籍地參加選舉的證明，最后還要經過村民會議或村民代表會議討論是否接納。對于這四個步驟來說，前兩個相對簡單，第三個就非常麻煩了，因為流動人口無論采取何種辦法在戶籍地開具沒有參加選舉的證明都會讓他們感覺參與居住地選舉的成本過高，從而自動放棄參與居住地的村（居）委會選舉，筆者在調研過程中就聽到不少流動人口直接表示“既然要跑回去開證明，那不如回家參加選舉得了”；而第四步也是阻礙流動人口參與居住地選舉的重要因素，因為根據選舉辦法，當流動人口完成前三個步驟后并不一定能夠獲得選舉資格，當地的村民代表還能否決流動人口的參選請求，而一旦流動人口的參選請求被否決后就有可能面臨兩地都無法參加選舉的窘境。由此可見，現有的流動人口參與居住地的選舉操作程序也在一定程度上阻礙了流動人口的參選熱情。

（四）流動人口自身的顧慮

流動人口參與居住地選舉陷入困境還有一個原因，就是他們對于參與居住地選舉本身也有顧慮，他們擔心參與了居住地的選舉后會對自己的利益構成損害。在這方面表現突出的是進城農民工，因為在目前階段，農民身份的背后有著一定的利益關聯，即農民在戶籍地都有耕地和宅基地，他們擔心如果參與了居住地的選舉，自己在戶籍地的這些土地資源就會被剝奪，而一旦這種情況發生，那參與居住地的選舉就得不償失了。在筆者走訪的流動人口中，很多人表示如果要回戶籍地出具證明才能參加選舉的話，那寧愿不參加，免得老家以此為借口收回自己的田地和宅基地。筆者在廣東增城調研發現，不要說給流動人口選舉權，就是給他們戶籍，都有大批的流動人口明確表示不要，究其原因還是擔心戶籍地的耕地和宅基地會被取消，用他們的話說就是“在老家有田有地，在這里什么都沒有”。而國務院發展研究中心的調研也證明了這一點：農民工多不愿以置換的方式（土地換戶口）來獲取城鎮居民身份。調查顯示，80%以上的農民工希望保留承包地，836%進城定居的農民工希望保留老家承包地，只有26%的人表示給城鎮戶口可以無償放棄承包地，同時有667%愿意進城定居的農民工希望保留農村的宅基地和房產[3]（P37）。顯然，有著這種心態的流動人口，對于讓戶籍地出具證明來參與居住地選舉這樣一種操作是抱有警惕心理的，這也是流動人口參選意愿高而參選行動弱的一個重要原因。

然而，在這種高意愿的背后卻是很低的流動人口實際參選率。如前文所述，無論是廣東省還是廣州市，流動人口參與當地村（居）委會選舉的比例都不到1%，也就是說，絕大多數愿意甚至是非常愿意參加當地選舉的流動人口在政策允許的情況下卻沒有參與當地村（居）委會的換屆選舉。于是，一種非常矛盾的現象出現了，即選舉意愿和選舉行為之間存在著張力：一方面是流動人口非常愿意參加當地的社區選舉，另一方面卻是流動人口沒有參加當地的社區選舉。

三、制約流動人口參與居住地選舉的因素探析

雖然有了政策保障，但目前階段我國流動人口參與居住地村（居）委會的選舉還是遭遇到了困境，是什么原因導致這樣的局面呢？通過分析，我們可以發現制約流動人口參與居住地選舉的主要因素有以下幾個方面。

（一）居民的排斥

在流動人口的服務和管理過程中，流動人口和居民的關系協調至關重要。在目前階段，無論是在發達地區還是在欠發達地區，無論是在城市還是在鄉村，居民與外來流動人口兩個群體之間仍然存在一定的隔閡，尤其是居民對外來流動人口仍然存在著認同障礙，從而導致排斥，這種排斥直接影響到了流動人口參與居住地村（居）委會選舉。對于選舉來說，居民的排斥主要體現在心理隔閡和利益沖突兩個層面。

盡管已有相關政策旨在保障流動人口參與居住地社區選舉的權利，但事實上，由于居民對流動人口的心理排斥，不少社區會自設各種限制性條件，阻礙流動人口參與社區選舉。這些居民往往只看到流動人口帶來的消極的一面，而忽視了其積極的一面，從而導致他們對于流動人口存在潛意識的排斥心理，這種心理使得他們難以認同流動人口參與當地選舉活動。

除了心理認同障礙以外，利益沖突也是影響外來流動人口參與居住地村（居）委會選舉的重要因素。筆者在調研中發現，流動人口參與居住地選舉的主體在城市社區，農村社區非常少，其原因就在于經濟利益問題。由于社區居委會與集體經濟組織基本分開，流動人口參與社區選舉一般不會對居民的經濟利益構成威脅，因而受到的阻礙相對小些；而農村社區則因為村集體有著一定的集體經濟，村民擔心流動人口參選將會涉及集體經濟的生產經營、收益分配等事務管理中，不利于保護自身的利益，因而反對流動人口參與社區選舉。在流動人口較為集中的社區，這種擔憂和抵制情緒表現得尤為強烈。于是，在選舉過程中，不少社區會消極對待保障流動人口參與選舉的政策并設置各種限制性條件阻礙流動人口參與居住地的村（居）委會選舉。因為在他們眼中，流動人口參與選舉有著這樣一個邏輯：爭權就是爭身份，爭身份就是爭利。

（二）基層組織和干部的消極應對

盡管各級政府希望能盡快全面實現流動人口參與居住地村（居）委會選舉的目標，但在實施過程中該政策卻遭遇基層組織的阻力，尤其是社區的阻力。從基層干部層面來看，組織動員流動人口參選，其工作量十分龐大，由于流動人口的信息無法全面掌握，這給選舉工作帶來了不少麻煩，不少社區干部為了省事，對于組織動員流動人口參選這項工作通常并不熱心。同時，一些基層干部尤其是社區干部還存有私心，他們擔心一旦放開讓流動人口參選，勢必會有能人出來與自己競爭，很可能威脅到自己的地位，為此，一些社區干部對組織流動人口參與居住地選舉這項工作就帶有消極甚至抵制心態。從基層組織層面來看，村（居）委會對于組織流動人口參與選舉也不是很熱衷，主要原因還是流動人口參加選舉會增加很多工作量，經費也受到限制，因為這些基層組織的工作量和經費基本上都是按照戶籍人口來配備的。另外，鄉鎮政府（街辦）等機構對流動人口參加居住地選舉也有點排斥，因為這些地方現有的基層管理組織已經建立了一套便利的溝通體系，他們不愿意因為流動人口的介入而重新構建。

（三 ）選舉操作層面的障礙

對于流動人口參與居住地村（居）委會選舉這種高意愿低行動的現象，還有一個直接因素，那就是選舉操作層面的障礙。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可以認定為選民。根據這一政策，各個省在本省的實施細則中也明確貫徹了這一原則。但這條看似很好操作的選舉辦法，在現實中卻非常麻煩，因為流動人口參與選舉大致要經過四個步驟，首先要出具居住證，即流動人口在居住地生活的主要憑證，其次需要向居住地的選舉委員會提出書面申請，再次要出具沒有在戶籍地參加選舉的證明，最后還要經過村民會議或村民代表會議討論是否接納。對于這四個步驟來說，前兩個相對簡單，第三個就非常麻煩了，因為流動人口無論采取何種辦法在戶籍地開具沒有參加選舉的證明都會讓他們感覺參與居住地選舉的成本過高，從而自動放棄參與居住地的村（居）委會選舉，筆者在調研過程中就聽到不少流動人口直接表示“既然要跑回去開證明，那不如回家參加選舉得了”；而第四步也是阻礙流動人口參與居住地選舉的重要因素，因為根據選舉辦法，當流動人口完成前三個步驟后并不一定能夠獲得選舉資格，當地的村民代表還能否決流動人口的參選請求，而一旦流動人口的參選請求被否決后就有可能面臨兩地都無法參加選舉的窘境。由此可見，現有的流動人口參與居住地的選舉操作程序也在一定程度上阻礙了流動人口的參選熱情。

（四）流動人口自身的顧慮

流動人口參與居住地選舉陷入困境還有一個原因，就是他們對于參與居住地選舉本身也有顧慮，他們擔心參與了居住地的選舉后會對自己的利益構成損害。在這方面表現突出的是進城農民工，因為在目前階段，農民身份的背后有著一定的利益關聯，即農民在戶籍地都有耕地和宅基地，他們擔心如果參與了居住地的選舉，自己在戶籍地的這些土地資源就會被剝奪，而一旦這種情況發生，那參與居住地的選舉就得不償失了。在筆者走訪的流動人口中，很多人表示如果要回戶籍地出具證明才能參加選舉的話，那寧愿不參加，免得老家以此為借口收回自己的田地和宅基地。筆者在廣東增城調研發現，不要說給流動人口選舉權，就是給他們戶籍，都有大批的流動人口明確表示不要，究其原因還是擔心戶籍地的耕地和宅基地會被取消，用他們的話說就是“在老家有田有地，在這里什么都沒有”。而國務院發展研究中心的調研也證明了這一點：農民工多不愿以置換的方式（土地換戶口）來獲取城鎮居民身份。調查顯示，80%以上的農民工希望保留承包地，836%進城定居的農民工希望保留老家承包地，只有26%的人表示給城鎮戶口可以無償放棄承包地，同時有667%愿意進城定居的農民工希望保留農村的宅基地和房產[3]（P37）。顯然，有著這種心態的流動人口，對于讓戶籍地出具證明來參與居住地選舉這樣一種操作是抱有警惕心理的，這也是流動人口參選意愿高而參選行動弱的一個重要原因。