上海市女性社會組織發展特征、問題及對策研究

上海市委黨校四分校第22期中青班社會組織建設課題組

上海是全國改革開放的前沿，經濟社會發展走在全國前列。上海市社會組織的發育發展也較其他地方更為成熟，截至2014年底，全市經民政部門核準登記的社會組織共12363家，上海每萬人（戶籍人口）擁有社會組織約為8.6家，遠高于全國平均水平。在上海市社會組織蓬勃發展的背景下，具有“雙主體”獨特屬性的女性社會組織呈現怎樣的發展特征？在社會建設和城市治理中發揮著怎樣的功能？又存在哪些發展困境？促進女性社會組織發展可以有哪些舉措？帶著這些問題，我們課題組先后走訪了排舞協會、市婦聯（巾幗園、婦女發展部、權益部、女性社會組織發展中心）、秧歌協會、木蘭拳協會，參加“共同探討社會組織政策背后的問題”沙龍1次，召開調研座談會6場次，調閱近幾年部分女性社會組織工作檔案，并經課題組成員交流、討論后形成本調研報告。

一、當前上海市女性社會組織的發展類型

（一）依據登記狀況劃分

依據在民政部門正式登記與否，可以分為三類：一是以婦聯為主管單位、在民政部門正式登記的女性社會組織，含女性社會團體、民非企業、基金會；二是未登記但在街鎮一級進行備案的女性社區群眾活動團隊；三是未登記的女性網絡社團或女性網絡自組織。就第一類而言，據不完全統計，上海全市目前有登記注冊的社會組織已超過1.2萬個，參與成員中70%～80%為女性。依據2015年最新統計數據，由市婦聯主管的登記類女性社會組織28個，以項目方式聯系的女性社會組織946個。備案類女性社區群眾活動團隊尚無準確統計數據，但這類組織數量非常多，僅排舞協會掌握的女性社區團隊就多達7000～8000個。至于未登記的女性網絡社團或女性網絡自組織，隨著網絡的普及，特別是移動媒體的迅速發展，我們判斷最近10年應該呈現幾何級數增長的態勢。

（二）依據功能定位劃分

根據功能定位，我市女性社會組織可分為行業型、學會型、服務型和聯誼型等。一是行業型女性社會組織。主要是行業體系內的女性聯合，有明顯的職業劃分，是自上而下的發展模式，官辦痕跡比較明顯。市婦聯早在20世紀80年代就成立了第一個市級女性團體——上海市女工程師協會，開始了女性社會組織工作的探索，此后又成立了女工程師、女醫師、女律師、女科學家、女法官、女檢察官、女企業家、女記者、女編輯、女設計師等聯誼會（協會）。二是學會型女性社會組織。致力于與婦女工作相關或與社會上有關婦女兒童家庭熱點問題研究的組織，如上海市婦女學學會，上海市婚姻家庭研究會，復旦、交大、同濟等高?？蒲性核膵D女研究中心等。三是服務型女性社會組織?；谏鐣枨螅ɡ缃∩?、維權等）而應運產生的社會組織，如應美鳳的木蘭拳協會、海派旗袍協會、排舞協會、秧歌協會、“老舅媽”工作站、白玉蘭開心家園家庭服務社等。四是聯誼型女性社會組織。通過自由組織，使分屬于不同單位的個人，重新按照相同愛好聚集起來，開展以滿足成員需求為目的的文體活動，如靜安區百合花女性聯誼會、麗人俱樂部等。五是樞紐型女性社會組織。主要承擔管理和促進的樞紐作用，為打造女性社會組織提供聯系、指導和服務。在市級層面上，上海市婦女聯合會主管的“女性社會組織發展中心”，以“打造女性社會組織的新家園”為使命，孕育女性社會組織，聯系和服務女性社會組織，依托市婦聯系統向社會力量購買服務。

（三）依據參與領域劃分

從上海市女性社會組織的主要社會參與領域來看有以下幾種：一是文體活動類。遍布全市各區縣、街鎮、居村委的群眾性文體團隊，通過自由組織、自發參與，以興趣愛好為紐帶而成立，具有形成自發化、管理自主化、分布廣泛化、活動分散化的特點。這類組織通過組織婦女參與社區文體活動，強身健體，思想交融，陶冶情操，促進家庭和美、鄰里和睦、社區和諧。二是公益服務類。充分利用自身行業特點或優勢，整合各方資源，開展各類服務婦女兒童家庭的公益服務。包括：婦女維權、法律援助、心理咨詢、養老服務、親子教育、家庭保健、環境保護、基層自治等，如上海市女醫師協會每年開展三八婦女節為民義診服務；白玉蘭開心家園家庭服務社承接的“知心媽媽”項目，做好女性老信訪戶的心理調試工作，將信訪代理、法律援助、人民調解、心理咨詢“四位一體”維權服務有效融合；徐匯區凌云街道梅隴三村的“綠主婦”組織通過引導居民家庭種菜等模式，倡導環保理念應深入家庭，從治理環境入手繼而治理小區，加強基層自治建設。三是學術研究類。通過調查研究、學術研討、組織各類專題報告會及對科研成果評比獎勵等形式，對婦女兒童及家庭發展過程中的重點、難點和熱點問題開展相關研究與分析，加強婦女兒童家庭工作宣傳，既填補了這方面的研究空白，也從源頭上促進了婦女兒童和家庭工作的立法與決策。

二、制約上海市女性社會組織發展的問題

（一）女性社會組織發展呈現一定程度的結構性失衡問題

從登記與否的三種類型來看，登記類女性社會組織增速緩慢，而這類組織的增長也主要體現在婦女社會團體方面，專門促進婦女發展的基金會依然鮮見。僅就女性社會團體而言，也存在管理部門重疊和參與對象重疊的問題，前者如女性社會組織發展中心的上級主管部門有市民政局、市社團局、市婦聯。管理機構繁冗重疊、登記備案年檢程序復雜也在一定程度上抑制了女性社會組織的積極發展，后者如市三八紅旗手協會中的會員來自各行各業的優秀女性，同女工程師協會、女企業家協會、女律師聯誼會等組織中的對象有交叉重疊，會員在參與活動時在時間上會有一定的沖突。與登記類組織不同，女性社區群眾團隊和網絡自組織發展迅速，乃至呈現幾何級數增長，但目前尚不能獲得這些組織的基礎數據，盡管這些社會組織的數據監管和更新存在客觀難度，但處于管理和服務的盲區，既不利于組織本身的發展，也難以有效發揮這些組織在社會建設中的積極作為。再從其他類型來看，文體活動類、公益服務類女性社會組織數量眾多，而國際交流類、服務于青年婦女類的女性社會組織相對不足。

（二）女性社會組織的可持續性發展問題凸顯

專業人才資源缺乏是影響眾多女性社會組織成長的重要因素。女性社會組織的人員主要來自于創辦人、管理人員和其他雇員。很多女性社會組織缺乏具有領導力、影響力的領軍人物和專職從事社會管理的專業人才、專業知識、工作方法。許多基層女性社會組織規模小，專業化程度不高，以兼職人員居多，并不擁有組織活動的社會資源，特別是項目管理或組織內部管理方面的專業知識尤為缺乏，通常只能滿足于開展一般的交流聯誼活動，在參與政府創投項目時顯得力不從心。一些女性社會組織領袖因為年齡原因，亟需引進或培養新的組織領袖。其次，資金短缺是影響女性社會組織發展的主要因素。絕大多數女性社會組織的經費來源靠自籌，以會員會費或企業、社會捐贈為主，這些微薄的收入完全不足以讓一個組織正常、定期地開展活動，使得很多女性社會組織的負責人不得不自掏腰包往里面貼錢，而且真正能拿到政府購買項目的女性社會組織數量極少，這都是限制女性社會組織發展的最大難題。人、財、物等資源的嚴重短缺，阻礙了女性社會組織提供公共服務的能力，可持續發展問題，在非登記類女性社會組織中表現得尤為突出。

（三）女性社會組織的自治和參與能力制約了組織公信力

女性社會組織對家庭、社區和社會建設以及女性發展具有多重功能，但是它們的社會功能實現卻主要取決于組織本身的內部治理能力和社會參與能力，這兩種能力直接制約了女性社會組織的公信力。公信力反映了一個組織在社會中的影響力、形象、號召力及其權威性，這是社會組織發揮社會功能的基礎和前提，甚至可以說，公信力是社會組織的生命線。課題組研判認為，上海市女性社會組織特別是登記類社團的公信力總體是良好的，但也有一些社會組織亟待提升。調研中了解到，一些女性社會組織，甚至在具體服務工作中自身都缺乏社會性別意識，對婦女、兒童和家庭的需求把握能力不足，運用和運作黨政部門、群團組織資源的能力仍很欠缺，女性健身團隊因社會體育指導員水平問題而難以穩定發展，甚至“散伙”的現象并非個案，諸如木蘭拳協會這樣的有專業組織領袖和管理團隊，有組織章程，甚至在檔案管理和專業研究方面都做得很規范的社會組織依然少見。

（四）女性社會組織的行政約束和行政依賴程度相對過高

社會組織具有天然的“社會性”，雖然女性社會組織的發展離不開政府、婦聯等行政力量的大力支持，但是當前女性社會組織的“行政性”仍然濃厚，表現為：一方面，政府部門的空間讓渡不夠，使得女性社會組織參與公共服務的渠道遇到一定程度的阻塞，這方面除了目前社團登記注冊標準和手續制約外，也表現在女性社會組織的培育孵化政策和購買服務力度上；另一方面，女性社會組織對政府行政力量的依賴較強。這又表現在兩點上：一是組織的發起和創建較大程度依賴于政府系統或婦聯組織，如此次調研的上海市排舞協會、上海市秧歌協會均由上海市體育總會發起設立，其會長均由上海市體育局在職或退休公務員擔（兼）任，上海女性社會組織發展中心也由上海市婦聯創建。二是，在外部資源的獲取上主要來源還是政府系統，如上海市體育局每年會通過政府購買服務形式推出市民大聯賽等一系列賽事，供木蘭拳協會、排舞協會、秧歌協會等相關女性社會組織競標，以辦賽經費的形式對上述協會予以支持。又如，秧歌協會依托陸家嘴街道的支持，每兩年舉辦一次區域秧歌比賽，獲取較大經費支持。盡管政府已經加大了對女性社會組織的支持力度，但是由于社會組織數量多，每個項目支持的金額平均下來不到10萬元。本次調研中的女性社會組織負責人也普遍感到經費緊張，而且項目經費只能用于項目運作，而日常的行政經費和人員缺少問題，則不少是需要熱心人的志愿精神，義務服務，否則難以為繼。

（五）女性社會組織的發展生態仍待進一步優化

任何個人和組織都是在一定生態系統中存在和發展的。當前，女性社會組織迎來了政策支持和制度支撐的黃金期。但是，課題組在調研過程中，也感受到女性社會組織發展的環境生態仍存在若干不良點，歸納起來主要有以下幾個問題：一是從垂直行政層級來看，市級和區級政府支持度高，基層居委和村委的支持度高，而街鎮一級的認可度和信任度有待提升；二是從橫向同級行政來看，各個委辦局或科室資源分散，在扶持和促進女性社會組織的發展上存在“鴻溝”，資源整合力度不夠；三是從更大的社會生態系統來看，整個社會缺乏性別意識，所謂廣場舞擾民、女性回歸菜市場和廚房等聲音不時出現。

三、促進上海市女性社會組織發展的對策和建議

（一）推動確立積極婦女發展理念

課題組認為，在堅持實行男女平等基本國策前提下，上海市可以在全國率先提出“積極婦女發展理念”（Positive Woman Development Perspective， PWD）。PWD強調婦女自身所具備的健康發展的潛力，強調應把婦女作為一種資源去培育，強調應看到女性發展的“優勢”（strengths）觀。實際上，上海社會組織中女性成員占了更高比例，女性更喜歡“扎堆”活動的交往心理及婦女平均期望壽命、群眾健身運動中老年婦女比例更高所折射的婦女生活方式更加健康等等，均是女性優勢觀和積極發展的體現。在婦女工作和女性社會組織發展的實踐領域，為遵循積極婦女發展理念，課題組建議：

1.應將“積極婦女發展理念”寫入《上海婦女“十三五”發展規劃》中，作為上海市婦女發展和婦女工作的基本理念。婦女是“半邊天”，是推動經濟社會發展的重要力量，在實現科學發展、促進社會和諧中發揮著重要作用。我們要高度重視做好婦女工作，積極發展婦女事業，充分發揮婦聯等群眾組織在和諧社會建設中的重要作用，動員和組織廣大婦女群眾積極投身改革開放和現代化建設。我們此次調研的上海市婦女活動的各個組織是新形勢下做好群眾工作的有效形式，是維護婦女權益的重要載體，應總結經驗，積極推廣，取得更大的成效。希望婦聯對上海市的婦女工作給予更多的關心支持和幫助，推動婦女事業不斷發展。

2.政府應該為婦女發展提供積極的發展資源，即應該在繼續鞏固“托底性”資源的基礎上加大前置性資源配置，而更大力度地支持女性社會組織發展和婦女參與社會建設，即是資源配置的前置體現。調研組此次調研的上海市婦女各種類型組織作為婦聯參與和諧社會建設的有效載體，已經形成了在服務中引導、在引導中提高、在提高中發展的良性循環，是新形勢下婦女工作載體的創新發展，是服務婦女群眾的重要抓手，也是婦聯組織參與社會管理和公共服務的重要探索。希望進一步解放思想，創新理念，堅持以改革開放為動力，深入研究和積極探索新形勢下婦女工作的特點和規律，激發婦女群眾創新創造創業的積極性和主動性，圍繞中心，服務大局，引領廣大婦女在建設小康社會的進程中建功立業。

3.進一步增強社會性別意識，積極推動馬克思主義婦女觀的宣傳與學習，優化女性社會組織的發展生態。目前，導致男女平等基本國策遠沒有像計劃生育、環境保護、對外開放等基本國策那樣深入人心的原因固然很多，但政策宣傳缺位、倡導力度不夠是其重要原因。社會性別平等是繼階級平等、民族平等、種族平等之后的又一個政治性話題。社會和諧當然包括兩性平等及和諧發展。因此，社會性別平等是建設和諧社會、落實科學發展觀的重要內容，同時也要學習《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，各級婦女組織要充分認識《意見》的重大意義，認真分析面臨的新情況新問題，結合實際制定實施方案，充分發揮婦聯組織的橋梁紐帶作用，把組織動員婦女、教育引導婦女、聯系服務婦女、維護婦女合法權益的工作做深、做細、做實，在主動推進自身改革創新、增強婦聯組織活力上下功夫，進一步創新婦聯組織思維方式、工作方式、活動方式、組織方式，擴大覆蓋面，增強吸引力凝聚力，提高干部能力素質，在服務大局、服務婦女群眾中更好地彰顯婦聯組織的獨特優勢和作用。

（二）加強女性社會組織發展規劃

1.在民政部門、信息宣傳部門和街鎮行政系統的支持下，由市婦聯牽頭建立女性社會組織發展指標，據此排摸全市女性社會組織，建立基礎數據庫。2010年，市婦聯建立了“上海女性社會組織發展中心”，為全市的女性社會組織提供注冊、年檢、培訓、交流等多種服務。這樣的組織構架既保證了婦聯能在黨和政府研究制定法規政策時發出婦女的聲音，比如我們在每年的市人大會議上，由女代表領銜提出建議，又保證了婦聯能夠扎根基層社區，參與到最基層的社區治理中。最近幾年間，婦聯還在全市各個街道（鄉鎮）創建了“社區家庭文明建設指導服務中心”216個，在全市各個居（村）和部分高校、商務樓宇、工業園區創建了“婦女之家”5904個，成為婦聯直接聽取婦女需求，聯合女性社會組織為婦女兒童和家庭提供服務的陣地。

2.爭取在《上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，特別是《上海市社會組織建設“十三五”發展規劃》中提出女性社會組織建設的相關指標。自1996年開始，上海編制婦女發展五年規劃，并納入上海經濟社會發展整體規劃。正在實施的《上海婦女發展“十三五”規劃》確定的各項發展指標，不僅包含經濟領域，而且也注重社會領域。比如，不僅有女性就業指標，更有女性參政指標；不僅有女性生理、心理健康指標，更有女性權益是否能得到表達、受到保障的指標，從源頭上保證了婦女與男性協調發展、與社會同步發展。

3.應依據排摸結果和實際發展情況，對不同類型的女性社會組織實施分類扶持舉措，重點培育與上海經濟社會發展相適應的婦女兒童與家庭所急需的女性社會組織。各級婦聯組織要十分注重有意識地培育和扶持女性社會組織，引導她們參與婦女兒童和家庭的服務，成為婦聯的重要合作伙伴。要引導女性社會組織從互益走向公益、從服務會員走向服務社會。比如，市女企業家、女科學家等協會，可以分別開展優秀女企業家進校園、優秀女科技工作者進農村、優秀女文體工作者進社區活動，為女大學生提供職業指導，與女農民結對，組織越劇、芭蕾等文藝明星對社區文體團隊負責人培訓，帶動社區婦女提高文體活動水準。再比如，女法官、女律師協會可以參與婦聯開展的法律咨詢、法律援助工作；女醫師協會舉行百名醫師大會診，等等。

（三）提升女性社會組織發展能力

1.建立完善組織規章制度。建立和完善以章程為核心的內部管理制度，有效地發揮女性社會組織內部設立的權力機構、執行機構和監督機構的職能作用，健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督運行機制，真正做到有章可循、有法可依。增強女性社會組織的獨立性和自主性，讓女性社會組織的自我管理在整個社會組織管理環節中發揮更大的作用。

2.增強組織管理人員能力。抓好人才建設是女性社會組織發展的關鍵。要努力把女性專家、學者、工程技術人員等吸收到女性社會組織中來，同時要盡可能地提高其待遇水平，形成一支高層次的專業人才隊伍。與此同時，要積極培育女性社會組織的領軍人物。女性社會組織需要職業化、專業化的復合型人才去統領，這種復合型人才要具備從宏觀角度觀察思考問題的能力、從經濟角度感知市場的能力和用社會活動家的技巧開展工作的組織能力。

3.提高參與公共治理的意識和能力。要不斷增強女性社會組織的公共責任感，不斷提升組織成員參與社會管理的主體意識，增加自身的公共決策能力、社會動員能力以及價值引導能力，為參與公共治理奠定良好的基礎。

4.對女性社會組織進行科學、動態的評估。在通過上述路徑提高自身能力的基礎上，由婦聯牽頭引入獨立第三方力量對女性社會組織進行科學、動態的評估，以此提升女性社會組織的公信力，從而樹立良好的組織形象并對婦女產生吸引力，發揮積極的組織功能并獲取更多的發展資源（見圖1）。

（四）完善女性社會組織培育制度

雖然上海市女性社會組織發展迅速，參與積極，但從總體上看依然面臨數量較少、行政依賴性強、人財物資源不足、運作方式不規范等問題，其在現階段仍然需要政府部門給予一定的政策扶持，促進女性社會組織的發展壯大和可持續發展。課題組建議：

1.完善政府孵化培育制度。以往政府把關注和扶持社會組織的重心放在已經成立的社會組織上，對于那些想要成立和剛剛成立的社會組織則缺乏關注和扶持，這就導致了目前上海市民間婦女組織數量較少，志愿者隊伍缺乏，力量弱小，社會公信力不足的狀況。為了改變這一現狀，應加強辦公場地、設備、注冊備案和組織培訓等資源支持，扶助這些民間組織逐漸成長。在培育扶持民間組織方面，上海市也在進行了大量開創性的探索，并構建了整體性政策扶持體系，實現了從行政培育到社會培育的制度創新。上海對民間組織的培育力度以及措施的豐富性居于全國領先地位。概括來說，整體性政策扶持體系包括四個方面政策措施的內容：一是政府對民間組織的直接資助和補貼；二是民間組織孵化基地的形成；三是建立政府購買服務公益項目招投標和公益創投機制；四是優化民間組織發展環境。上海民間組織改革的特點主要有兩個：一是把民間組織發展納入整體發展布局；二是已經初步形成政府與社會攜手合作的綜合培育支持模式，構建了一套整體性政策扶持體系，孕育了一套貼近本土需求的社會組織支持系統的運作模式。

2.完善政府購買公共服務制度。上海市在《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》中已經明確提出“要加大政府職能轉變力度，建立購買服務機制”，為此建議各級政府進一步加強購買女性社會組織公共服務的力度。在制度設計上，把向社會組織購買服務納入創新社會管理和公共服務的總體布局之中，要起步早、標準高、規劃細、覆蓋廣，逐步建立跨部門的工作協調機制，探索多樣化的購買服務方式，拓寬購買服務資金渠道，擴大政府購買服務范圍，加強資金監管績效評估，不斷創新社會管理和社區治理模式，滿足公眾多樣化的公共服務需求，降低政府行政成本，推動社會組織能力提升。

（五）發揮婦聯組織的樞紐型作用

婦聯在女性社會組織發展中占據特殊地位，政治上能發揮橋梁紐帶作用，業務上可發揮龍頭帶動作用，日常管理和服務上能發揮平臺作用，在此基礎上構建樞紐型婦聯組織是當前形勢下推動女性社會組織發展、提升其參與社會公共治理能力的有效方法。課題組建議：

1.充分發揮婦聯的統領和聚合作用。探索建立樞紐型社會組織管理的新途徑，建立市—區（縣）—街道（鄉鎮）三級女性社會組織信息化管理系統，進行分類指導和服務。婦聯要主動在女性社會組織中開展黨建工作，通過黨的工作進一步加強不同領域、不同社會組織女性的凝聚力和向心力。

2.充分發揮婦聯的培育和扶持作用。積極探索樞紐型女性社會組織的模式，積極扶持社區婦女社會組織。對相關社會組織的帶頭人進行領導力、性別意識、項目設計、承接服務、黨組織建設等方面的培訓，提高她們的生存和活動能力，促進各社會組織的互動、交流、合作。積極爭取承接政府轉移出來的有關服務婦女兒童和家庭的示范性項目，引領各女性社會組織參與社會管理和服務。

3.充分發揮婦聯的管理和指導作用。主動為相關社會組織的成立登記提供幫助和指導，并協助建立和完善內部管理機制。對相關女性社會組織進行換屆工作指導和年度工作指導，每年評選優秀女性社會組織，并給予獎勵。開展女性社會組織政策研究，為社會組織治理模式變革與管理服務創新提供新的思路和借鑒。

4.充分發揮婦聯的平臺和服務作用。利用婦聯的工作平臺，組織各種項目合作，讓社會組織參與。開展“百萬婦女健身行”等大型公益服務項目，為社會組織承接政府購買服務項目提供指導和服務，提升社會組織服務社會的能力。

（課題組成員：陳寧 張燕華 李麗樺 徐志剛

萬金城 刀劍 金晶 指導老師：項建春 盧鋒）