公共服務績效評價體系構建與應用研究

王曉東　王旭冉　張路瑤　李國紅

【摘 要】 “十二五”規劃綱要強調，要加強社會建設，建立健全基本公共服務體系；“十三五”規劃綱要中，公共服務重點和財政保障機制研究再次被提出；構建完善的公共服務績效評價體系成為迫切需求。文章從公共服務績效評價指標的選取、權重的確定及評價方法三方面來構建公共服務績效評價體系，并采集了河北省11個市2012—2014年的樣本數據，采用熵值法對其現有公共服務體系進行了綜合評價。

【關鍵詞】 公共服務； 績效評價； 熵值法； 河北省

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）08-0067-05

公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。黨的“十八大”提出要完善公共服務體系建設，提高公共服務效能，在未來十年內公共服務體系基本建成。而政府提供公共服務的效率如何，質量高低，公眾是否滿意，就需要由公共服務績效評估來分析與判斷。構建科學、規范、合理的公共服務績效評估體系，對于深化公共服務績效評估的理論研究和推動績效評估實踐發展具有重要的現實意義和應用價值。

一、相關研究進展

公共服務績效評價體系建設是政府績效評價中的一項重要內容，不同學者從不同角度做了大量研究。Ani Matei and Lucica Matei[1]從跨學科的角度提出最適當的公共服務體系評價及監管模型應該帶有概率和統計性質，并強調有效的公共服務體系應具備開放性和動態性。Cláudia Carvalho et al.[2]從理論上提出了評估公共服務質量的概念模型，強調在評估過程中應探索公民、公共組織以及社會對公共服務發展的影響，并充分調查公民對公共服務的滿意度，關注公共管理在公共服務中的重要性，進而找出公共服務質量的決定因素。李劍[3]將基本公共服務的評價指標分為投入類、能力類和效果類，選取基礎教育、公共衛生和基礎醫療、基本社會保障和就業、公共安全、公益性基礎設施、環境保護六個一級指標，并在其下選取具體的二級指標進行績效評價體系的構建。唐曉英[4]運用規范性研究方法，提出公共服務績效應從公共服務供給、覆蓋面、體系完善程度以及建設的規范性四個方面進行評估。王永堅[5]通過構建評價指標體系，采用因子分析法對我國2010年31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）公共服務績效作出綜合評價，驗證了運用因子分析法評價公共服務績效的可行性。Mehmet Zahid Sobaci et al.[6]指出，在土耳其某些城市，政府使用微博提供透明度、參與度雙高且面向公民的公共服務，以提高公共服務質量，但其中帶有自我推銷和政治目的。諸大建和王歡明[7]采用文獻研究法，對國內外現有公共服務績效評價相關研究成果進行簡要梳理，得出公共績效評價指標逐步向多元化發展，評價方法以主觀感知和客觀評價相結合為主，并且公眾滿意度是未來公共服務績效評價的價值取向。曾莉和李佳源[8]采用問卷調查法與多元回歸分析，分別從整體層面和具體維度上對某市公共服務績效評價主客觀契合度進行研究，得出在整體層面上主觀感知與客觀評價契合度較高，在具體層面兩者之間存在偏差。舒銀燕和范亞舟[9]以相關性、效率、效果和可持續發展為準則設計公共服務績效評價指標體系，以推動公共服務績效評價的規范性、全面性和長期性。胡稅根和陳雪梅[10]提出對于公共服務，政府應加強理論研究，爭取政治支持，健全公共服務標準的監督機制，培育并鼓勵社會各方共同參與公共服務建設。

縱觀不同學者的研究成果，主要基于職能和價值兩個標準，從效率和結果兩方面來對公共服務評價。從理論上構建公共服務體系以及建立績效評價體系居多，操作性不強；且評價指標設計仍以公共服務效率、投入產出比為主，而公共服務績效評價的價值取向已經向建設結果轉變，以往指標設計缺乏對公共服務建設結果的反映；有些學者從實證分析角度出發構建公共服務績效評價體系，但由于在評價過程中缺乏層次性，且確定指標權重時主觀性較強，在某種程度上使評價結果脫離實際，使評價模型失效。

二、公共服務績效評價體系的構建

（一）公共服務績效評價體系的構建原則

1.科學全面原則

公共服務體系是一個復雜的有機的網絡系統，設計的要素指標種類繁多，而且各個要素之間相互作用、相互影響。公共服務質量就是由這些要素指標所體現出來的功能質量的一種綜合反映。在設計績效評價體系時，既要考慮科學性，又要考慮全面性?？茖W性就是必須以相關學科的理論闡述為依據，保證指標的涵義、指標的計算符合科學的要求。全面性是指公共服務體系的覆蓋面要廣，要合理權衡公共服務體系的不同層級和類別，找出共性指標，剔除個性指標，以便于提高指標的可比性，使評價指標體系科學合理、可操作性強。

2.公平效率原則

在公共服務績效評價中往往用“效率”來衡量公共服務質量。效率指公共服務的投入產出比，強調在既定的投入水平下使產出水平最大化。效率更多的強調經濟性，而公共服務是為了滿足社會和公眾的需求，具有較強的外部性，單純用效率指標來對公共服務質量進行評價顯然有失公允。公共服務績效既要追求經濟上的效率性，又要講究政治上的公平性[7]。所謂公平，就是要求政府在為社會各利益集團提供公共服務時嚴格履行其所承擔的責任和義務，做到公正、合理。公平摒棄了經濟上的功利主義，推動更多的社會福利向弱勢群體轉移，以保證社會成員的基本需要。公共服務體系建設應兼顧公平與效率，經濟效率只有與社會公平相結合才能充分發揮公共服務的作用。

3.成本效益原則

從經濟學的角度來看，成本效益原則是指經濟信息供給與需求不平衡的狀況下，經濟信息供給花費的成本和由此而產生需求之間要保持適當的比例，成本絕對數并非越低越好，關鍵看一項成本的發生其產生的效益是否大于該項成本支出。當選擇某個成本動因所帶來的經濟效益大于因選擇該成本動因而增加的計量成本時，即應選擇該成本動因；反之，則應放棄。在評估公共服務績效時，應把公共利益最大化作為最終標準，在選擇公共服務評價指標時，就必須要考慮指標的選擇成本與公共服務績效評價產生的效益之間的關系。當對某項公共服務績效評價產生的效益大于其指標的選擇成本時應選擇；反之，則放棄。

4.以人為本原則

黨的十七大報告提出了以人為本的科學發展觀。以人為本強調對人性的理解和尊重，把人置于體系中最重要的地位。公共服務績效評價時要牢牢把握以人為本的核心，應當以人的需求為基本點，公共服務的質量應更多地取決于社會公眾的認同，使人民滿意。政府及公共部門在對所提供的公共服務進行績效評價時不僅要考慮經濟性，更應考慮社會性，應更多地站在人的角度來考慮問題，以不斷提高公共服務的水平和效益。

（二）公共服務績效評價體系的設計

1.公共服務績效評價指標的選取

由于公共服務的定義、范圍及其評價指標都沒有統一的標準，公共服務項目繁多，沒有辦法對所有的公共服務項目一一進行績效評價，本文選取代表性強、關注度高的重要項目建立評價指標體系。按照城市基本公共服務滿意度來劃分，評價指標體系共涉及九大基本要素，分別是：公共交通、公共安全、公共住房、社保就業、醫療衛生、基礎教育、環境保護、文化體育與公職服務（中國社會科學院公共服務藍皮書課題組，2015）。本著堅持科學全面、公平效率、成本效益、以人為本的原則及便于研究的目的，將九大基本要素重新歸類，劃分為以下7個一級指標：醫療衛生類指標、公共設施類指標、社會保障類指標、公共就業類指標、科教文體類、環境保護類和公共安全類指標，并在一級指標下面選取具體的二級指標。

在醫療衛生類指標中，選取醫生數和衛生技術人員數量或者每千人口醫生人員數和每千人口衛生技術人員數來反映醫護水平，選取衛生機構床位數或者每千人口衛生機構床位數來反映醫療設施供給情況；在公共設施類指標中，選取年末實有城市道路面積和全年公共汽（電）車客運總量來反映城市交通與出行服務，選取建成區綠化覆蓋面積和供水綜合生產能力來反映民眾生活環境狀況；在社會保障類指標中，選取基本養老保險覆蓋率、醫療保險覆蓋率和失業保險覆蓋率來反映提供社會保險情況；在公共就業類指標中，選取登記失業率、在崗職工人數和在崗職工平均工資來反映民眾就業狀況和生活水平；在科教文體類指標中，選取專利申請受理量來反映科技發展現狀，選取普通中學生師比來反映基本教育投入，選取公共圖書館圖書藏量來反映各市文化儲備，選取文化體育娛樂業建設項目投資來反映各市對文化體育業的重視程度與資金投入力度。環境保護類指標中，選取人均環境保護支出和環境保護支出占財政支出的比例來反映環境保護的投入水平。在公共安全類指標中，選取人均公共安全支出和公共安全支出占財政支出比例反映公共安全的投入水平。

2.公共服務績效評價指標權重的確定

熵值源于信息論，是對不確定因素的一種度量，通過各因素值的特點來確定其各自的影響程度，且信息量越大，不確定性越小，而信息量越小，則不確定性就越大，熵也越大。熵值法通過計算熵值來判斷一個事件的隨機性及無序程度，也可以用熵值來判斷某個指標的離散程度，指標的離散程度越大，該指標對綜合評價的影響越大。熵值法得出的權重完全基于數據，避免人為因素的干擾，相對于其他權重確定方法而言具有較強的客觀性，因此，本文采用熵值法來確定各指標的影響程度。

本文首先運用熵值法對各類二級指標分別進行處理，得出各類二級指標的權重，并求得各一級指標的綜合值；然后，繼續采用熵值法對各一級指標進行處理，得出各一級指標的權重，并求得各市的綜合值；最后，根據各權重判定各指標的影響程度，根據綜合值分析各城市的詳細情況。

綜上所述，本文確定的公共服務績效評價體系如表1所示。

三、公共服務績效評價體系的應用

（一）樣本選擇與數據來源

本部分以河北省11個市為研究對象，原始數據來自2013—2015年《河北省經濟統計年鑒》和2012—2014年河北省各市國民經濟與社會發展統計公報。由于各方面原因，在查找環境保護類和公共安全類指標時，各城市公布的具體指標各異，部分城市不同年度數據缺失，所以舍棄了環境保護類指標和公共安全類指標，著重對醫療衛生類指標、公共設施類指標、社會保障類指標、公共就業類指標、科教文體類5個一級指標17個二級指標進行評價。

（二）數據處理及結果分析

首先，以各個二級指標值為對象，運用熵值法，得出各個二級指標在其一級指標下的權重，并以此為依據，得出每個一級指標的綜合得分。然后，以第一次熵值法處理得到的各個一級指標綜合得分為對象，再次運用熵值法得出各個一級指標的權重，并以此為依據求得各個城市公共服務情況的綜合得分。數據處理結果見表2和表3。

由表2可知，根據第一次熵值法處理結果，醫療衛生類指標中，相對于衛生機構床位數來說，醫生和衛生技術人員數量更能代表各市的醫療衛生情況；公共設施類指標中，各二級指標所占比重相差不大，可以共同反映各市的公共設施建設情況；社會保障類指標中，失業保險覆蓋率所占比重最大，其次是基本養老保險覆蓋率和醫療保險覆蓋率；公共就業類指標中，在崗職工人數所占比重最高，說明在崗職工人數能較好地反映各市公共就業情況；科教文體類指標中，公共圖書館總藏量和專利申請受理量可以更好地說明各市科教文體服務現狀。

根據第二次熵值法處理結果，醫療衛生類指標和科教文體類指標的權重分別為為25.7%和24.2%，所占比重最大，公共就業類指標和公共設施類指標的權重分別為19.0%和17.2%，所占比重相對較少，最后是社會保障類指標，其在公共服務中的比重僅為13.9%。

由表3可知，從河北省各市公共服務建設總體情況來看，河北省省會石家莊市的公共服務水平最高，唐山市、保定市和邯鄲市緊隨其后，但總體得分相差甚遠；其次是秦皇島市、邢臺市和張家口市，廊坊市和滄州市總體得分一樣；最后是承德市和衡水市。

從公共服務各方面建設情況來看，醫療衛生類中，石家莊市的醫療情況最好，其次是唐山市和保定市，承德市相對最差；科教文體類中，石家莊市仍居首位，保定市和唐山市次之，衡水市相對最差；社會保障類中，唐山市情況最好，其次是秦皇島市和石家莊市，衡水市相對最差；公共設施類中，石家莊市最樂觀，唐山市緊隨其后，廊坊市和衡水市相對最差；公共就業類中，唐山市最理想，石家莊市次之，衡水市相對最差。

（三）對策建議

通過對2012—2014年河北省各市公共服務情況的數據分析，各市公共服務的發展情況更加明晰，建設中存在的不足也更加清楚，如何采取措施來改善其公共服務情況的問題便迎刃而解。

首先，河北省經濟發展水平相對于我國其他經濟發達省份來說稍稍落后，而公共服務的建設與經濟發展水平相輔相成、緊密相連，因此在注重發展經濟的同時，絕不可忽視公共服務的建設。其次，公共服務由醫療衛生、社會保障等多方面綜合體現，以各級指標權重為方向，著重采取改善措施才能達到應有的效果。由于醫療衛生類、科教文體類更能反映公共服務情況，因此可以通過增加醫生及衛生技術人員數量等來改善醫療衛生情況，增加公共藏書和專利受理量等來改善科教文體情況，還可通過促進就業，改善公共設施并增加失業與養老保險等來補充提高河北省公共服務的整體情況。最后，河北省各市公共服務發展情況不均勻，結合各市公共服務的發展特點并采取針對性措施，才能保證公共服務水平的有效提高。具體來說，河北省省會石家莊市雖然公共服務水平最高，但還需通過提高各類社會保險并促進就業來保持與經濟同樣的發展水平；唐山市公共服務總體水平僅次于石家莊，但醫療衛生、科教文體落后石家莊市較多，醫療衛生方面需要加大對醫療衛生技術人員的培養及衛生醫療設備的投入，科教文體方面則需加大對圖書、專利、文體等項目的投入；保定市、邯鄲市的社會保障情況最差，增加市民的社會保險勢在必行；秦皇島市社會保障情況相對較好，但醫療衛生等其他方面都需加大力度改善；邢臺市、張家口市等其他6個城市的公共服務建設情況都較差，需要整合資源、統籌安排來全面提高其公共服務水平。

四、結語

我們致力于建設的現代化政府是服務型政府，公共服務建設情況是衡量政府職能履行程度的重要指標和尺度。制定一套操作性強且科學客觀的公共服務績效評估體系對政府提供公共服務不僅具有監督作用，更具有指導意義。

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