黨政領導干部經濟責任同步審計的探索和實踐

吳昊洋

【摘 要】 以《黨政主要領導干部和國有企業領導人經濟責任審計規定》及其實施細則為著力點，重點闡述了黨政領導干部經濟責任同步審計產生的理論和制度基礎以及客觀必然性，對近年來吉林省開展黨政領導干部經濟責任同步審計的實踐進行深入思考和分析，發現目前開展此項工作存在的困難和問題，為加強黨政領導干部經濟責任同步審計工作提出了建議和對策。

【關鍵詞】 黨政領導干部； 經濟責任同步審計； 吉林省

中圖分類號：F239.47 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）08-0105-04

國家審計署審計長劉家義在2014年審計工作會議中透露，2015年全國審計機關將全面推行黨政官員經濟責任同步審計。經濟責任同步審計，是指審計機關同時對同一地區同一部門（單位）的黨委和政府主要領導干部在相同任職期間內所做的經濟責任審計[1]。在我國，地方各級領導工作都是由黨委和政府領導干部共同協作，兩位管理者既有分工又有合作，因此，適宜實行“一審二人”的同步審計策略。同步審計在關注“經濟”和“責任”的同時主要強調的是“同步”，也就是同時對黨、政兩位主要責任人的經濟責任進行分別審計，在明確界定黨委和政府職責范圍的基礎上，實現客觀的審計評價，從而形成更為準確、公正的審計結論。

一、黨政領導干部經濟責任同步審計的理論和制度基礎

（一）黨政領導干部經濟責任同步審計的理論基礎

在現行社會主義市場經濟體制框架內，國家最高權力（立法）機構和最高行政機構中央（政府）共同掌管著國家政治經濟權力。我國中央人民政府所掌握的管理國家經濟工作的權力，是全國人民代表大會授予的，而中央人民政府實施對全國經濟工作的管理也必須通過中央政府各部門和各級地方政府分權得以實現。以中央政府為核心，形成了一種自上而下的授權、分權機制，通過國家最高權力機關的授權，中央人民政府擁有了管理全國經濟活動的權力，同時相應地也承擔了維護國家經濟秩序，保證國民經濟穩定發展的全國受托經濟責任，從而建立起中央政府和國家之間的受托經濟責任關系。中央政府又通過分權形式授予了各部門和各地方政府管理各行業、各地方經濟工作的權力，各政府部門和各地方政府也相應地承擔了行業和地方經濟管理的受托經濟責任，從而建立了中央政府部門、省級地方政府與中央政府的受托經濟責任關系，也建立起了各級地方政府部門與本級政府、下級政府與上級政府的受托經濟責任關系。黨政領導干部是各部門和各地方政府的直接管理者，代表各部門和各地方政府行使相應的權力，共同成為公共受托經濟責任的代理人。各級黨政領導干部在運用公共經濟權力的同時也必須共同承擔相應的受托經濟責任。根據委托代理理論，對各級黨委和政府領導干部共同履行公共受托經濟責任的情況實施同步審計監督，是黨政領導干部同步經濟責任審計的理論基礎。

（二）黨政領導干部經濟責任同步審計的制度基礎

根據我國的政治體制安排，各級黨政領導干部均是國家公共受托經濟責任的代理人，需要為其履行經濟責任的后果承擔責任和義務。在這種制度安排下，黨委和政府領導干部的權力和責任往往密切相關。雖然黨委的工作側重于決策，包括制定中長期地區經濟發展規劃、重大經濟項目決策、人事決策，類似于“董事會”；政府的主要工作是貫徹黨委決策，認真執行，類似于“總經理”。但是許多工作決策后，黨委往往直接組織執行，黨委工作行政化的情況較為常見。此外，一些地方政府的行政“一把手”也同時兼任黨委副書記或黨委常委等職務，各級地方政府黨政組織一體化的情況也屢見不鮮，這種地方黨政權力的交織和重疊是我國政治體制的一大特點。黨政職能分工的原則和實踐為我國開展黨政領導干部經濟責任同步審計提供了制度基礎，審計機關對黨委和政府領導干部實施同步審計，能夠更為全面和綜合地評價二者的經濟責任履行情況，發現黨政領導干部工作中存在的問題，發揮更好的審計效果。

二、黨政領導干部經濟責任同步審計產生的客觀必然性

同步審計不僅在經濟領域監督了領導干部的經濟行為，符合我國特有的經濟發展形勢，同時也有助于在政治領域加強對權力的制約和監督，符合我國國情。

（一）同步審計是建立權責對等的監督機制的需要

從黨委和政府的職能和運行機制來看，各級黨委始終處于領導核心地位，重大經濟決策通常都是由黨委領導作出，政府領導雖然也處于決策層，但往往難以參與其中，只是充當著執行者和管理者的角色。而在以往的經濟責任審計中，大多數審計機關常常更加注重對政府領導的審計，政府領導成為了完全責任人，忽視了對黨政領導經濟責任的劃分，造成政府承擔了一些不應承擔的經濟責任，也使得經濟責任審計結果不夠全面、客觀和公平，由此也容易產生一系列的問題。

《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《實施細則》）對兩辦的《黨政主要領導干部和國有企業領導人經濟責任審計規定》（以下簡稱《規定》）做了必要的補充，分別明確了對地方各級黨委主要領導干部和政府主要領導干部的審計內容[2]。同步審計建立了權責對等的監督機制，并在審計過程中對二人權力運行的各環節進行綜合評判，有助于及時發現和解決問題，同時能夠分清各自承擔的責任，全面客觀地進行審計評價。建立權責對等的監督機制，有利于領導干部認清自己的“權”“責”范圍，做到不濫用職權，不推卸責任，同時促使領導干部增強遵紀守法、協作配合及履職盡責意識，明確工作重點，實現地方發展目標。

（二）同步審計是加大反腐倡廉力度、推進黨風廉政建設的需要

2014年，“反腐”無疑成為年度熱詞，近年來，黨中央反腐決心之堅、反腐效率之高令人矚目，問責力度之大前所未有，反腐風暴深刻改變了黨風政風。在百姓拍手稱快的同時，如何繼續推進黨風廉政建設、促進經濟發展，使廣大黨政領導干部成為讓人民放心滿意的好官，需要審計機關加大監督力度，認真貫徹落實《實施細則》的各項內容。同步審計有助于加強對權力運行的制約和監督，能夠更加全面和徹底地發現黨政領導干部經濟責任履行過程中存在的問題，更加科學有效地進行經濟責任評價，并與紀檢監察部門攜手共進，實現法制反腐、制度反腐，做到預防腐敗，把權力關進制度的“籠子”里。實施同步審計并堅持權責對等原則有助于形成不能腐的防范機制；合理運用審計結果并形成正確的用人導向有助于形成不敢腐的懲戒機制；實現任中與離任審計相結合并建立輪審制度有助于形成不易腐的保障機制。

（三）同步審計是提高審計效率、完善審計職能的需要

地方同級黨委和政府主要領導的分工雖然有所不同，但他們的工作目標是完全一致的，職責在一定程度上也有所重合，接受經濟責任審計的客體是共同的。實施同步審計，審計機關可以在一次取證的情況下同時獲取與兩人經濟責任相關聯的全過程資料，實現全方位的調查了解，減少分別審計時重復取證和重疊評價的現象，在極大地節約審計資源的同時提高了審計效率。此外，這種做法也有利于積極引入效益審計和管理審計的理念和方法，拓寬思想，創新方法，有效地發揮審計作用、完善審計職能。

三、吉林省黨政領導干部經濟責任同步審計的探索和實踐

（一）同步審計的內容框架

黨委和政府領導干部的工作既有分工又有合作，權、責也不盡相同，因此在審計內容上應突出重點，各有側重。

1.重大經濟事項決策的制定和執行情況

通過審計重大經濟事項的決策是否科學、審慎和民主，執行是否合法、及時和有力的判定，評價黨政領導干部的決策水平和調控能力。對于黨委領導干部的經濟責任審計應側重重大經濟決策制定的合法性和合規性，是否正確貫徹了國家和上級黨委的相關經濟政策，是否有效履行了對政府和其他相關部門的監督，以及在重大經濟決策過程是否科學和合理[3]。而對于政府和部門領導干部的經濟責任審計則應側重是否嚴格貫徹和落實了上級和本級黨委制定的相關政策和法規，是否嚴格執行國家的相關經濟政策，是否建立和制定了合法、有效的政府財政財務管理制度。

2.經濟責任目標完成情況

通過對地區經濟發展戰略的制定和完成情況進行審計，結合所在地域的特點進行客觀的綜合分析考量，評價黨政主要領導的工作水平和領導能力[4]。對于黨委領導干部的經濟責任審計應側重任期內各年度國民經濟與社會發展指標的完成情況，所在地區的工商企業發展情況，本級政府財政的一般預算收入增加額和增長率。而對于政府和部門領導干部的經濟責任審計則應側重任期內年均地方財政收入增長情況和人均可用財力，各項基礎設施和社會事業的投入情況以及投入效果，政府債務的規模、結構和使用效益情況，財政和財務收支的合法性、效率性和有效性，社會保障事業的發展情況以及上繳利稅情況等。

3.國有資產管理情況

通過比較領導干部任職期間國有資產的增減變化和質量好壞，評價領導干部的經濟管理水平及掌控能力。對于黨委領導干部的經濟責任審計應側重審查國有資產的重大變更，是否符合國家相關法律和政策的規定，是否通過領導班子民主決策，相關手續是否完備和合法，有無弄虛作假，造成國有資產流失和以權謀私等問題。而對于政府和部門領導干部的經濟責任審計則應側重國有資產的管理制度是否健全有效，國有資產的處置是否合規，國有資產的管理部門是否及時、足額上繳國有資產收益，有無擠占、挪用，甚至截留資產收益等情況存在。

4.審計個人廉政建設情況

2014年吉林省出臺《強化“兩個責任”落實黨風廉政建設責任制情況檢查考核工作方案》，要求全省貫徹落實。對于黨委領導干部的經濟責任審計應側重本級政府和相關部門黨風建設的開展和落實情況，廉政教育工作的進度，各級黨委書記廉潔自律的情況。而對于政府和部門領導干部的經濟責任審計則應側重審查領導干部的財政審批、資金使用、經濟決策和管理等各個環節，在權力運行軌跡上有無瀆職、以權謀私和濫用職權的問題，能否盡到一崗雙責，有無侵占國有資產、行賄受賄等違反國家法律和紀檢人事機關要求的行為[5]。

（二）同步審計的方式和方法

1.采取以“計劃”為主，“臨時”為輔的管理方式

吉林省黨政領導干部經濟責任同步審計的管理方式主要有兩種：一是計劃管理。每年年底前，由省委組織部將省管干部名單和擬被審計人的有關情況以書面形式委托給審計機關。審計部門將綜合考慮黨政主要領導的任職年限、輪審時限和離任期限等客觀因素，根據具體情況制定相應計劃，有序組織實施審計。二是臨時受托。由于各種特殊原因，如接到群眾舉報或發現違紀線索時，審計部門也會接受省委組織部的臨時委托，即使委托的被審計人只有地方黨政領導干部其中一人，另一人也會被審計機關實施同步審計。以計劃為主、臨時為輔的管理方式有利于審計機關合理安排審計計劃，配置審計資源，既兼顧了日常審計工作，又能對突發事件給予及時應對，有效提高了經濟責任審計的效果。

2.實行“四個統一”的組織方式

吉林省審計廳采取“四個統一”的組織方式開展同步審計?！八膫€統一”即對同步審計的通知下達、人員組織、方案制定和計劃安排均實現統一?！敖y一下達審計通知”是指審計機關對被審計的兩位人員及其所在單位只擬定一個審計通知書，同時下達通知；“統一組織人員”是指吉林省審計廳與地方審計局的有關部門聯合組成審計小組并選出組長；“統一制定方案”是指審計組在審計準備階段針對審計的目標制定一套完整的審計方案，并有步驟地實施；“統一安排”是指在與組織部門協調溝通后，綜合考慮各地區黨政領導干部任職年限，根據具體情況采取統一計劃安排審計的辦法?！八膫€統一”的組織方式為同步審計的順利開展提供了指導，也為提高同步審計效率、節省審計資源作出了重要貢獻。

3.采取“1+N”的多維審計組合方式

“1+N”是指在一個同步審計項目中，承載多項的審計內容，形成多種審計策略，得到多種審計成果，最終同時滿足多方審計需求。同步審計在橫向上與地方政府性債務審計、專項審計、經濟效益審計和財經法紀審計等結合起來，運用科學適用的評價指標體系，嚴密部署、統籌規劃、同步實施，有效提高了政府審計的效率和效果?？v向上深化財政審計內容，全面關注重大財政資金安排使用的決策、實施和效果，對審計中發現的重要問題追根溯源，更加深入地挖掘問題和發現問題，使審計結果更能夠說明和反映真實情況，為領導干部的任用和管理部提供更為有效的參考任用依據。

4.創新獨特的審計方法

吉林省審計廳在實施同步審計過程中，實現了以下審計方法的創新：找準“一個點”，從各項會議紀錄、紀要及領導簽批的文件、報告入手，找準切入點。明確“兩個責任”，強化責任意識，落實黨風廉政建設中的黨委主體責任和紀委監督責任。進行“三方聽取”，先聽取被審計的黨政領導干部個人述職，了解個人的想法，再聽取監管部門對黨政領導干部的情況介紹，最后聽取同級和下級相關人員所反映的情況和意見。全面掌握材料，深入調查研究，做到求真務實，為以后客觀地定性評價做好充分準備。實現“四個結合”，運用查賬結合座談、內查結合外調、獨審結合協作和由點及面相結合等創新方法，提高審計效率。吉林省同步審計方法的創新在提升審計質量的同時，也提高了審計效率，對其他地區順利開展同步審計工作具有借鑒意義。

四、改進黨政領導干部經濟責任同步審計的建議

（一）經濟責任劃分是同步審計中的重點和難點

同步審計的主體對象是各級黨委和政府主要領導，也就是黨政的“一把手”，兩位領導有著相近的職務級別，他們肩負本地區經濟發展的責任是一致的，因而在各項重大經濟事項中必然共同參與決策。同步審計中“一審二人”的經濟責任界定便成為重點和難點，這也是同步審計區別于其他審計的重要特征和關鍵所在。一些單位和部門黨政領導干部職責的規定和劃分比較籠統，當審計出問題時，常常以集體討論、共同研究決定作為理由，難以認定個人責任。由于各級黨政領導干部經濟職責沒有一個明確的標準，不同級別、不同地區的劃分方式不一致，造成責任界限不清，查出問題時易出現相互推委的情況。交融性的職責特點，使得領導干部經濟責任難以合理準確地區分，因此審計結果的全面性和客觀性也難以得到保證[6]。

七部委聯合簽發的《實施細則》在《規定》的基礎上進行了完善和補充，分別對地方各級黨委和政府主要領導干部經濟責任審計的內容進行了較為詳細的劃分，其中針對黨委領導干部的有十二項，針對政府領導干部的有十五項，為審計機關提供了更加充分的審計依據，因此，各級主管部門應抓住這一有利契機，強化并落實權責對等原則。明確黨政領導的職責分工，在同步審計中為審計機關準確客觀界定責任、順利完成審計工作打下了基礎[7]。

（二）建立健全協調機制，強化聯席會議制度

同步審計工作責任大、要求高，審計機關往往難以獨立完成。從審計對象、審計內容和審計結果運用來看，黨政領導干部經濟責任同步審計的順利開展需要審計機關與各級組織、紀檢監察等部門溝通協作，同時也離不開人社部及國資委等相關部門的相互配合。建立聯席會議制度，進一步拓展了同步審計作為的空間，強化了審計機關對于經濟責任審計的執行力度。但是，目前許多地區的黨政領導干部經濟責任同步審計，還只是由審計機關獨立完成，一些地方聯席會議制度的指導和協調作用未能得到充分發揮。

由于聯席會議常常由多個同級單位或部門共同參加，因此，明確各部門職責，建立操作規程，實現信息共享尤為重要。職責不明會導致各單位或部門被動應付、互相推諉，聯席會議制度最終將流于形式，變得有名無實，無法實現其應有的功能。審計機關要積極為聯席會議制度設計科學有效的工作方案、明確各單位或部門的職責，協調解決實際問題，推動行之有效的工作機制的建立。組織部門作為干部管理的職能部門應更好地與審計機關密切配合，使審計機關在同步審計中無后顧之憂，有所作為。各成員單位或部門按照聯席會議制度集體商量意見，針對出現的問題，加強各成員單位或部門的協調和配合，優勢互補，形成一種合力，及時掌握新情況、發現新問題、化解新矛盾，從而實現審計程序暢通、審計評價客觀公正、審計結果運用得當的目標。

（三）完善審計內容，規范評價體系

同步審計的內容應涵蓋與經濟相關的全部政府性資金，并關注財政的可持續性，高度重視和防范經濟結構調整過程中可能出現的風險和問題。政府性債務風險是同步審計應積極防范的重要風險，《實施細則》明確將地方政府性債務的舉借、用途、管理、使用、償還和風險管控等納入到經濟責任審計的內容中。同步審計應跟蹤存量債務的潛在風險，監督新增債務的使用情況，并防范民間借貸可能造成的社會不穩定因素等。同時，應增加對生態環境、自然資源資產保護以及改善民生的措施和執行效果等內容的審計，滿足當前形勢下我國經濟發展和社會進步的需要。

受時間、能力和外部環境等因素的影響，同步審計的評價指標體系還沒有建立。各地審計機關往往根據以往的經驗設計評價指標，這給同步審計的評價帶來了很大的風險[8]。審計機關應積極探索，建立科學規范的同步審計評價體系。定性評價與定量評價相結合，關注黨政領導干部各自應承擔的直接責任和間接責任，全方位、多角度、客觀地設置評價指標，堅持“以權力定職責，權責對等一致，以責任定評價，結果真實可靠”的評價原則，實現同步審計評價的公正、有效[9]。

（四）強化審計結果的運用，完善追責機制

同步審計是政府審計極為重要的工作內容之一，其結果不僅體現了各級審計機關的工作成效，更重要的是還起到了“監管黨政干部、制約權力運行、端正黨風政風、促進經濟發展”的作用。審計結果是否能得到有效運用，體現了審計的監督評價職能是否得以有效的發揮。而在現實工作中，對審計結果置若罔聞的情況還時有發生，有些地方的黨政領導干部未接受審計或在被審計過程中就已經被提拔或調動了[10]。問責和追責不及時在嚴重制約審計作用發揮的同時，無法起到警示的效果，也容易產生更多的問題干部，造成嚴重的后果。

干部任用和監管部門應重視同步審計的結果，將其作為干部提拔任用的重要參考依據。組織人事部門和紀檢監察部門應依據審計機關提供的審計結果報告建立（存入）領導干部任職考核檔案和廉政檔案，對發現問題的人員及時作出相應的處理和公示。強化同步審計結果的運用，不但能夠促使黨政領導干部增強責任意識，做到有權不任性，依法履職盡責，還能對后備干部起到警示和鞭策作用。

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