“航行自由計劃”引發中美矛盾——兩國分歧及成因論析

牛佳璐

【摘要】1979年卡特政府為維護美國的海洋霸權地位，首次提出“航行自由計劃”，并通過外交抗議、雙邊協商和軍事行動形成了一套“航行自由計劃”的行動機制。該計劃對諸多國家的海洋權利主張提出了挑戰，而中國作為美國“航行自由計劃”針對的重點對象，必然會與美國就該計劃產生一定的分歧和摩擦。中美兩國圍繞“航行自由計劃”中的“過度海洋主張”和“軍事測量活動”的合法性就產生了截然不同的立場和觀點。本文旨在分析中美兩國針對“航行自由計劃”的分歧和矛盾，進而闡釋其原因。

【關鍵詞】“航行自由計劃”；中美；分歧；原因

基金項目：解放軍外國語學院2015年度學院科研基金項目。

一、何為“航行自由計劃”

“航行自由計劃”是美國在拒絕加入《聯合國海洋法公約》的情況下制定的一項維護其海洋霸權地位及國家利益的海洋戰略。該計劃由卡特政府于1979年提出，后來成為美國軍事行動的重要指導方針。這一計劃旨在維護美國主張的海洋航行自由原則，防止沿海國家的“過度海洋主張”對美國海洋霸權地位造成威脅，保證美國軍事力量的全球機動暢通。該計劃主要表現為通過武裝力量如海軍、空軍等的行動，宣誓其有關“航行自由”的主張。若遇有沿海國家對航行自由的解釋有分歧，或以國家安全理由限制美國軍艦等船舶的活動范圍時，美國則針鋒相對地以其?？哲姷膶嶋H行動表明不接受其他國家的限制?？ㄌ刂蟮拿绹鴼v屆政府都延續了這一計劃。20世紀90年代以來，中美兩國在中國沿海發生的一系列海上沖突或事件，都與美國實施的“航行自由計劃”有著密切關系。

二、美國對中國實施“航行自由計劃”的具體表現

中國是美國“航行自由計劃”針對和關照的重點對象?；仡櫄v史就可發現，中美兩國在南海地區圍繞“航行自由”時常產生摩擦，而美國針對中國已形成了一套以外交抗議、雙邊協商、軍事行動為中心的被稱為“FON計劃”的行動機制。

1.外交抗議

截至2011年，美國針對中國的“過度海洋主張”分別于在1992年和1996年發起兩次外交抗議。

2012年3月15日，駐日美軍司令菲爾德在東京召開記者會，要求“不斷在南海擴大影響力的中國尊重航行自由，采取負責行動?！?月7日，美國國務院公開發表聲明，“譴責”中國加劇南海緊張局勢，并宣布美國將“堅決維護南海的航海自由即根據國際法和平解決爭議。

2015年5月20日，美國常務副國務卿布林肯在印尼雅加達出席會議時稱，中國在南海填海造地等行為將引發地區局勢緊張、不穩定甚至沖突。

2015年5月30日，美國國防部長阿什頓·卡特在第14屆香格里拉對話會上發表題為《美國與亞太安全面臨的挑戰》的演講，指責中方填海造地規模和速度史無前例，超過其他聲索國總和。他同時表示，中國在南海的行動與國際準則不“合拍”，使美方對南海島礁軍事化前景及可能帶來的誤判和沖突風險深感憂慮，呼吁中國立即停止“填海造地”。

2.雙邊協商

為避免不測事件的發生，1998年1月，中美簽署了《關于建立加強海上軍事安全磋商機制的協定》，建立了“穩定的磋商渠道”，以推動雙方就“各自?？哲姴扇〉姆蠂H法，包括《聯合國海洋法公約》規定的原則和制度在內的行動，達成共同諒解?！敝忻篮Ｉ洗枭虣C制雖已建立，但美國太平洋艦隊仍然繼續在中國專屬經濟區多次進行軍事測量和情報搜集活動。

3.軍事行動

1994年，美國航母“小鷹號”在黃海實施“FON計劃”軍事宣示行動。2015年5月20日，美國P-8A偵察機飛越中國正在建設的南海島礁上空。對此，美國助理國務卿拉塞爾5月21日表示，美軍的偵察行動“完全恰當”，并將繼續在南海行使航行自由的權利。2015年7月9日，“沃思堡”號瀕海戰斗艦和“拉森”號導彈驅逐艦荷槍實彈地進入南海，對南海爭議水域進行了聯合巡航。7月18日，美軍太平洋艦隊司令斯威夫特上將借訪問菲律賓之機登上“P-8A海神”偵察機，參加了飛越南海上空的“例行監測”。5月，美官員甚至稱國防部長卡特考慮派遣軍艦和軍機進入中國填海造地的南海島礁12海里以內水域，以“在世界貿易的重要海域確保航行自由”。

三、中美兩國針對“航行自由計劃”的不同主張

1.中美關于中國“過度海洋主張”的分歧

（一）美方觀點

根據美國國防部2011年度報告，美國認為中國的“過度海洋主張”包括以下情況：對專屬經濟區上空的管轄；把專屬經濟區內外國實體從事的測量活動定為犯罪的國內立法；過度的直線基線；外國軍事船舶無害通過領海需要事先允許的要求。美國表示，中國在上述問題上的主張與國際社會對《聯合國海洋法公約》的解釋不一致，因而有悖于國際法。由于中美兩國在軍事和外交方面都有貫徹本國海洋法立場的意志和能力，從而大大增強了中美海上沖突事件發生的可能性。

（二）中方觀點

中國政府不斷重申中方從未妨礙南海航行自由。2015年8月，外交部部長王毅在訪問新加坡時強調了中方在南海問題上奉行的“五個堅持”，其中就包括“堅持維護南海的航行和飛越自由”。

首先，中國力促“南海航行自由”問題具體化。中方認為，美國所鼓噪的“南海航行自由”是有意將其概念模糊化，渲染中國違背國際公認的法律原則，故意制造一些偽命題拋給國際社會。實際上，中國從未以任何方式違背國際社會所公認的航行自由原則，也不懼怕與美國及國際社會探討“南海航行自由”問題。對中國而言，未來對待航行自由問題最佳的政策選項或許正如外交部發言人華春瑩的近期表態，“中方一向主張南海航行自由，但航行自由絕不等于外國軍艦、軍機可以隨意進入一國領海、領空?！边@意味著中國將統籌考慮領土主權安全、軍事安全與經濟安全，力圖使對“南海航行自由”問題的探討具體化。

其次，在中國看來，公海自由原則、南海航行自由乃至世界范圍內的國際航道安全暢通，符合中國的根本利益。從歷史上看，海洋航行自由的內涵和外延越寬廣，越有利于海洋強國和貿易大國。中國處在建設海洋強國的歷史進程中，必將愈發需要航行自由的國際法律制度保障。在中國近期提出的“一帶一路”宏大構想中，“貿易暢通”既是該戰略的目標，也是該戰略實現的基礎和保證，因此，陸路和海路貿易通道的安全與便捷至關重要。而南海作為中國海路貿易的重要通道，對中國當前及未來的安全、繁榮和穩定又具有決定性的意義。此外，全球范圍內航行自由的充分保障也有利于中國建設和發展海軍實力，向海洋強國邁進。

2.中美兩國在“專屬經濟區內的軍事測量活動”問題上的分歧

中美兩國關于“航行自由”問題另一個重要分歧在于專屬經濟區內的軍事測量活動是否屬于《聯合國公約》規定的航行自由范疇?！豆s》中指出“所有國家在沿海國的專屬經濟區內都享有航行和飛越自由”，但《公約》并未說明一國在別國專屬經濟區內的軍事測量活動是否屬于航行自由。同時，《公約》也規定了沿海國對他國在其專屬經濟區內的科學研究活動享有管轄權，但并未明確指出“科學研究活動”是否包括軍事測量等軍事活動。于是，中美兩國便對“專屬經濟區內的軍事測量活動是否屬于航行自由”問題產生了分歧。

（一）美方觀點

美國對其軍事測量行動的合法性做如下解釋。

首先，《公約》中明確規定“外國船舶在沿海國專屬經濟區內航行時使用公海的航行自由制度”，而專屬經濟區屬于公海范疇，因此，美軍在中國的專屬經濟區內享有完全的航行自由而無需得到中國政府的批準。

其次，軍事測量和偵查活動是《公約》未加禁止的行為，因此，根據不禁止即許可的國際法原則，美國理應享有飛行和航行自由，不受沿海國的限制。

最后，若從概念上區分“測量”與“研究”，則“軍事測量”與一般的科學研究不同，它主要服務于軍事目的，因此不屬于《公約》有關專屬經濟區內科學研究的范疇，進而也就不在沿海國的管轄權之列。

（二）中方觀點

為維護領海主權和海上利益，駁斥美國在“專屬經濟區內的軍事測量活動”問題上的一面之詞，中方也對《公約》進行了相應的闡釋。

首先，盡管《公約》規定外國在沿海國家專屬經濟區內享有航行和飛越自由，但行使航行自由的權利必須向沿海國家通告并征得其同意，不能損害沿海國的專屬權利和管轄權。同時，根據《公約》規定，各個國家也必須遵循諸多規范，例如，以和平為目的禁止武力威脅或使用武力、禁止濫用權力、適當顧及原則和剩余權利規則等。這些規范是判斷此種權利是否合法的標準，也是沿海國軍事測量活動的主要依據。因此，中國對外國在其專屬經濟區內從事軍事測量等情報收集活動行使管轄權是合理合法的。

其次，《公約》賦予了沿海國家在其專屬經濟區內享有一定的管轄權?！豆s》第56條明確規定了沿海國家在其專屬經濟區內對海洋科學研究、海洋環境保護和保全享有管轄權。此外，《公約》中第58條第3款明確規定：“各國在專屬經濟區內根據本公約行使其義務時，應當適當顧及沿海國的權利和義務，并應遵循沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規章?！毖睾摹肮茌牂唷币约巴鈬斑m當顧及原則”都為中國管轄美國在自己專屬經濟區內的行動提供了國際法依據。

再次，根據1998年頒布的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第9條規定，“任何國際組織、外國的組織和個人在中華人民共和國的專屬經濟區和大陸架界進行海洋科學研究，必須經過中華人民共和國主管部門批準，并遵守中華人民共和國的法律、法規?！倍袊J為隨著先進的海洋科技設備不斷應用于軍事測量活動當中，軍事測量等情報搜集活動和海洋科學研究日益趨同，因此“軍事測量”應歸于“科學研究”范疇，故應置于沿海國的管轄之下。至于美國所說的“軍事測量”與“科學研究”的目的不同，實為強詞奪理。

最后，《公約》的根本宗旨是維護國際海洋和平與安全，這就決定了它不鼓勵基于非和平目的而展開的軍事活動。因此，沿海國在其專屬經濟區內對軍事測量等活動行使管轄權并不違背《公約》的有關規定，而且與《公約》的根本宗旨相一致。

四、中美兩國針對“航行自由計劃”產生分歧的原因

1.美國方面

（一）擴展海洋利益，維持海上霸權

“航行自由”關乎美國在南海的利益。南海是連接太平洋和印度洋的海上通道，對于美國來說，不僅具有十分重要的商業價值，也具有十分重要的軍事戰略價值。

按照美國的霸權思維，只要不進入他國12海里領海范圍內，美國軍艦就能夠在世界其他所有海域隨意航行，美國戰機和軍艦就可以任意妄為。美智庫“卡內基國際和平基金會”指出中國海軍艦船不僅“限制”了美國船舶在南海大部分范圍的航行自由，而且使美國的情報搜集工作受到限制。一旦中國有朝一日收復了全部主權島嶼，美國的戰機和軍艦便不能進入中國12海里以內的領海地區，也不可能在200海里內的專屬經濟區從事軍事活動，美國的霸權戰略將受到極大的限制。在美國看來，世界上所有海洋國家都應該在受到美國的控制，所有的重要海峽和海域也應該受到美國的控制，并在軍事部署層面納入美國的戰略體系之中。

（二）遏制中國崛起，積極重返亞太

隨著中國的和平崛起，美國對中國產生巨大的疑懼心理，這使得美軍對中國的情報收集活動與日俱增，而這些情報搜查活動往往以海上及其上空的抵近偵察活動的形式進行。因此，對美軍來說，妨礙其軍艦和軍機在所謂“國際水域”及上空自由通行，就等于阻其耳目、斷其手足。美國認為“采取政策措施行使公約確立的權利，抵制已經發生且比預期中越來越多的沿海國家的‘過度海洋主張，是必要且正當的?！闭缈ㄌ乜偨y在宣布實施“FON計劃”時所說：“鑒于美國在世界事務中的顯著地位，它感到不得不采取主動去保衛其權利免受沿海國家的非法侵蝕?！崩喜际舱畷r期出臺的“國家安全指針49號”文件中也指出：“美國的安全和商貿有賴于海洋航行和飛越自由的國際承認?！边@些言論都闡明了“航行自由計劃”出臺的最直接的現實原因。

為此，美國近年來在南海地區掀起“積極干涉主義”的思潮，美國主張積極干涉南海事務。美國在南海問題上大肆鼓吹“航行自由”，打著維護“航行自由”的旗號，故意在中國周邊制造麻煩和危機，變本加厲地介入南海安全事務，對中國進行戰略遏制。自奧巴馬上臺以來，美國政府實施“亞太新戰略”，披著維護“航行自由”的外衣，宣傳“中國威脅論”，放大熱點危機，鼓吹南海航行自由受到壓制和威脅，離間中國與東南亞國家間的關系，給南海周邊國家造成一種南海安全形勢堪憂的假象，不斷給中國的和平崛起制造障礙，加大對中國戰略圍堵的力度。通過不斷擴大本國軍艦在南海海域的活動范圍，壓制中國海軍和海監船只的活動范圍，開展軍事宣示行動，遏制中國海洋實力的崛起。

（三）歪曲國際規則，主導國際話語

美國“航行自由計劃”實際上是美國為實現其海上霸權地位的一種手段，也是歪曲國際規則，妄圖主導國際話語權的一種體現。它的主要目的是宣示它所推崇的包括國際法在內的相關國際規范和規則，并迫使中國遵循這些規范和規則。國際海域通行權是國際法中的基本準則，保證了國際海域的正常運行，而美國的“航行自由計劃”作為一種排他性行為，顯然是對這一國際通行規則的破壞。美國鼓吹“航行自由”，是希望自己的軍艦能和商船一樣享有“無害通過權”，以便肆意開展軍事行動，破壞相關國家領海主權，使其海上霸權得以合法化。

2.中國方面

（一）領海主權受到侵犯

近年來，美國在我國南海專屬經濟區進行頻繁的活動，增加各種考察船、艦艇、飛機的數量，逐步提高其等級，并不斷對中國所謂的“過度海洋主張”進行大肆批判，有意混淆專屬經濟區和公海的概念，并利用《國際海洋法公約》中對專屬經濟區的軍事用途尚不明晰的解釋，達成自己對中國專屬經濟區實施軍事測量、軍事偵探的目的。實際上，我國對此的態度是十分明確、清晰的，我國決不允許別國大批艦機在我國領海和專屬經濟區開展危害我國國家安全和利益的軍事測量、水文地質調查等軍事活動。中國在南海地區一些海域的領海和專屬經濟區權益的維護遭到美國航行自由行動的大肆破壞，行使自己的國家主權的阻力增大。美國在南海地區肆意進行軍事勘探活動和裝置監聽設備，使中國的軍事動態掌握在美國手中，這更便于美國加強對南海地區進行軍事控制并對應對未來可能發生的軍事沖突做準備。

（二）海上經貿受到干預

最近幾年，中國與東盟自由貿易區合作的新進展使中國與東盟的關系日益密切，自2010年1月1日中國—東盟自貿區建成以來，雙方貿易量更是加速增長，東盟超過日本成為中國第三大貿易合作伙伴。因此，美國為了進一步遏制中國的和平崛起，不斷強調美國商船的航行自由權力，進而遏制其經濟的發展。由于美國不斷拉近同東盟的關系，企圖維持并發展其在東南亞的存在，使中國同東南亞國家的關系有所疏離，雙方經貿往來受到影響。此外，美國通過加強同東南亞國家的關系，控制馬六甲海峽、南海等地區的海洋通道，使美國的軍艦、商船在東亞、東南亞和印度洋海域自由便利地調動與航行，使中國的海上經貿安全受到威脅。由此可見，美國對中國的和平崛起產生了深刻的疑慮和戒心，使其不惜一切代價拉攏東南亞國家，抑制中國經濟的發展，暗中對抗中國的崛起。

（三）和平發展環境被破壞

2010年以來，美國與亞太其他國家在我國周邊海域頻繁上演聯合軍事演習，意在對華實施戰略威懾。在黃海方向，美韓聯合軍演的密度和強度不斷增強；在東海方向，美、日兩國每年舉行多次軍演。2011年11月，美日兩國公開以中國為假想敵，在沖繩東南海域舉行“日本周邊遭遇不測”，防衛西南諸島的大規模奪島軍演。2012年8月中日釣魚島爭端愈演愈烈之時，美日舉行劍指釣魚島的奪島軍演，其針對中國意圖不言而喻。在南海海域，美國每年與東南亞國家舉行“肩并肩”、“卡拉特”、“金色眼鏡蛇”等例行演習，每兩年進行一次“環太平洋”聯合軍演。2011年中國與菲律賓、越南發生海上摩擦之后，美國趁勢而入，與菲律賓舉行多次演習，與越南舉行海上聯合訓練?？梢哉f，美國這一系列的軍事動作，其演習區域抵近中國周邊海域，在中國進出太平洋的關節點構筑起一道堅固的鎖鏈，對中國和平發展的環境造成威脅。

【參考文獻】

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