論河北省直管縣改革與政府間關系重構

摘 要 已經持續了10余年的省直管縣改革對河北省政府間關系產生了深遠的影響，使省縣關系日趨密切、市縣關系趨于緊張。省縣關系及市縣關系中的一些不和諧因素，在一定程度上削弱了省直管縣改革的效果。為推進河北省直管縣改革順利進行，本文認為有必要重構政府間關系，通過政府角色的重構、政府間職能重新劃分和政府間互動機制重構，實現政府間協同治理。

關鍵詞 省直管縣 政府 省縣關系 市縣關系

基金項目：河北省軟科學項目“城市空間結構變遷視角下河北省行政區劃體制創新研究”（14456105D）。

作者簡介：楊文彬，燕山大學文法學院行政管理學系講師，燕山大學中國地方政府改革與發展研究中心研究人員，博士，研究方向：地方政府管理。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-169-02

從2005年算起，河北省探索省直管縣改革已經有10多年時間了。省直管縣改革對河北省政治、經濟、社會發展產生了巨大的影響，其中對政府間關系的影響是其中一個重要方面，而政府間關系的一些新變化又反過來影響了省直管縣改革效果。本文著重分析省直管縣改革對河北省政府間關系的影響，并設計了省直管縣背景下未來河北省政府間關系重構的方案。

一、核心概念的界定

（一）省直管縣

省直管縣體制，或者稱“省管縣體制”，主要是作為區別于市管縣體制的一種體制。實行完全意義上的省直管縣體制，意味著取消地區級行政區，?。ㄗ灾螀^）政府在政治、經濟、社會、文化等方面直接管理到市轄區之外的縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗等縣級行政區（為方便起見，下文將市轄區之外的縣級行政區統稱“縣”，地級市簡稱“市”）。然而從總體上來看，中國目前主要還是實行市管縣體制。除北京等4個直轄市以及港澳臺地區外，實施完全意義省直管縣的省級行政區僅有海南省1個，其他?。ㄗ灾螀^）一般僅是在極少數試點縣實行完全意義的省直管縣，其他納入省直管縣改革的試點縣仍是“過渡性省直管縣”，即在經濟、社會等部分領域實行有限的省直管縣改革。具體到河北省而言，2005年河北省啟動省直管縣改革。目前河北省在辛集和定州兩個縣級市實現了完全意義的省直管縣，其他地方仍是過渡性省直管縣。

（二）政府間關系

簡言之，政府間關系（Intergovernmental Relations，IGR）是指不同層級、不同區域政府之間的關系。從“政府”的外延來看，本文主要使用“狹義政府”概念，主要研究行政機關。從政府間關系存在的維度來看，政府間關系包括政府間縱向關系、橫向關系和斜向關系（不同層級同時不存在直接隸屬關系的政府間關系）等方面。本文主要關注省縣關系和市縣關系兩個領域。

二、省直管縣改革對河北省政府間關系的影響

已經進行了10余年的省直管縣改革，對河北省政府間關系產生了深遠的影響，其中最突出的影響體現在對省縣關系和市縣關系的影響。而政府間關系的一些新變化，反過來又對省直管縣改革造成一定影響。

（一）省縣關系日趨密切

盡管省縣關系的歷史較為悠久，但在實行省直管縣改革之前，省縣關系是相對疏遠的。以省管縣改革啟動前的市管縣體制為例，地級市政府是縣政府的直接上級領導，省政府的決策一般通過市政府領導縣政府貫徹，省政府一般不與縣政府直接發生聯系。而省直管縣改革的啟動，改變了原來省縣關系相對疏遠的狀態，省縣關系日趨密切。在實行過渡性省直管縣的地區，一般實現了財政領域的省直管縣，基本實現了省政府與縣政府直接對接。在經濟與社會管理的很多領域，也實現了省政府與縣政府直接對接。在實行完全意義省直管縣的地方，則實現了縣（縣級市）與地級市完全意義上的脫鉤，省政府在人事、財政、事權等領域對縣實施全面管轄。隨著省縣關系的密切，使得省政府能夠更加直接、準確地了解基層情況，提高了決策的科學性。而縣政府能夠直接獲得省政府的財政、政策等方面的支持，為縣的發展提供了更多機會。然而，省縣關系密切后，卻明顯增大了省政府的管理幅度。對于管轄縣數量較多的省，此問題尤其突出。以河北省為例，河北省管轄地級市11個，而縣（縣級市、自治縣）的總數有130多個，數量僅次于四川省，居全國第二位。自河北省推行省直管縣改革以來，各類試點縣數量逐漸增加，目前已經達到90多個，一些省政府職能部門感到管理幅度過大。以財政系統為例，盡管省財政廳適當增加了機構和人員編制（增加了一個市縣財政處，12個編制），但仍覺力不從心。

（二）市縣關系趨于緊張

如果說省直管縣改革對于省縣關系的影響是喜憂參半的話，對市縣關系的影響在短時間內卻是不樂觀的，直接造成了市縣關系緊張。在原來市管縣體制下，由于利益驅動、觀念誤區等原因，出現了“市卡縣”、“縣頂市”等問題，市縣關系出現了一定不和諧。由于河北省相當數量的地級市經濟實力有限，這種市縣矛盾尤其突出。但是，市政府憑借自身的領導地位，總體上能夠有效地控制和引導縣政府。當省直管縣改革以后，市縣關系更加微妙。在過渡性省直管縣狀態下，相當數量的地級市官員認為省直管縣改革給地級市利益造成一定損失，因而對實施省直管縣改革態度不積極，甚至或明或暗地抵制。具體體現在：第一，通過人事、事權等方面的領導地位牽制試點縣政府。第二，減少區域性公共物品和服務提供。面對試點縣與所屬地級市漸行漸遠的狀態，地級市提供向試點縣提供區域性公共物品和服務的積極性有所下降，減少了區域性公共物品和服務的供給。第三，加強對非試點縣和市轄區的控制。地級市的另一項策略是加強對非試點縣和市轄區的控制，保證自身的發展空間。此項策略的另一種體現是將臨近中心城區的、實力較強的縣（縣級市）改為市轄區，以此增強自身實力。近幾年來，河北省的石家莊、唐山、保定、秦皇島、張家口等市先后實現市區擴容，而其他幾個地級市也在謀劃此類想法。由于整體上隸屬關系未變，面對地級市政府的這些策略，試點縣并無有效應對措施，從而削弱了省直管縣改革的效果。而在完全意義省直管縣狀態下，地級市與省直轄縣（縣級市）的矛盾更加明顯。一些試點縣（縣級市）實行完全意義省直管縣后，盡管行政級別仍低于地級市，但在人事、財政、事權等方面均直轄于省政府，與原來所屬地級市實現了脫鉤。簡單來講，地級市與此類縣（縣級市）地位和權限是幾乎平等的。面對此類縣（縣級市），地級市政府一方面有與之開展合作的動力，另一方面也有與之競爭的動力。而從目前的情況來看，競爭的動力大于合作的動力。由于多數完全意義省直管縣實力有限，往往在與地級市的競爭中處于不利地位。這種市縣無序競爭的狀態，也削弱了省直管縣改革的效果。

三、省直管縣改革背景下河北省政府間關系的重構

面對省直管縣改革中出現的問題，我們應正確認識，認真設計對策。若要推進省直管縣改革順利進行，政府間關系的重構是一項必要的配套改革。

（一）總體目標：實現政府間協同治理

河北省政府間關系重構的總體目標是實現政府間協同治理。所為治理，可以理解為在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。所謂政府間協同治理，就是要突破單純關注政府間關系某個組成部分（縱向關系、橫向關系、斜向關系等）的思維，摒棄“頭疼醫頭、腳疼醫腳”式的單一改革思路，謀求政府間關系的整體改善。未來的政府間協同治理，將超越現有縱向間關系主要呈現等級控制、橫向間關系主要呈現合作乏力與無序競爭的狀態，實現各級、各地域政府積極合作，進行有效協商和對話。在協同治理模式下，上級政府對下級政府的領導并不會改變，但上下級政府間將增加協商與對話機制，上級政府的決策將是在充分聽取下級政府意見、尊重下級政府的合理要求的基礎上作出的。上級政府不僅是對下級政府實現直線式的領導，還將協調下級政府間橫向關系和不同層級、不同地域政府間斜向關系，引導政府間合作和有序競爭。

（二）具體路徑

在省直管縣背景下實現河北省政府間協同治理，需要從以下幾方面著手：

1.政府角色的重鉤：由于省直管縣改革的深入，要求省政府對自身角色重新定位。省政府不應只是管下級政府的政府，而是應充分考慮民眾需要、提供省內公共物品和服務的政府。省政府不僅要行使對下級政府的管理和指導，還要擔負起協調下級政府間橫向關系和斜向關系的職能，引導各級、各地域政府有效合作、有序競爭。對于多數地級市政府而言，將來對縣（縣級市）的管轄將進一步減少。為了發展縣域經濟、實現城鄉協同發展，地級市政府應轉變觀念，積極參與和推動省直管改革。盡管地級市對縣的管轄將減少乃至消失，但地級市政府仍然要擔負起帶動區域發展、提供區域性公共物品和服務的重任。當地級市與縣（縣級市）不再存在行政隸屬關系的情況下，地級市政府仍可通過簽訂政府間合作協議、政府購買服務等方式提供區域性公共物品和服務。對于縣（縣級市）政府而言，應抓住省直管縣改革這一大好時機，努力發展縣域經濟，提供好基本公共物品和服務，提高人民生活水平。同時，應通過各種機制與省政府和地級市政府協商對話，積極參與政府間合作，努力實現政府間有序競爭。

2.政府間職能重新劃分：很多學者關注過中國政府的“職責同構”現象。有學者甚至認為，“職責同構”是阻礙省直管縣改革進程的最重要因素之一。省直管縣改革不應只是行政隸屬關系的改革，應在理論推導和國際比較基礎上設計各級政府“應該”承擔的職能，然后根據各級政府職能劃分，設計與其相匹配的財力劃分方案，實現省內政府間職能合理劃分。

3.政府間互動機制重構：當前各級、各地域政府間的互動，有很大的“人格化”色彩。即政府間互動主要是通過政府主要領導人或部門負責人的協商、談判等來實現。這種互動模式規范性較低，不確定性較大。未來的政府間互動應更多地通過制度化的互動機制來完成。對于存在行政隸屬關系的政府間縱向互動，應更多地引入人民代表大會這一平臺，將涉及政府間利益、權力、職能劃分等方面問題以人大會議這一平臺進行討論，將正式決策通過人大決議的方式作出，力求提高決策的民主化和科學化。對于不存在行政隸屬關系的政府間橫向和斜向互動，可以通過政府間協調會議等方式進行。在這個過程中省政府要擔負起協調政府間關系、引導政府間有效合作與有序競爭、化解政府間爭端的重任。

總之，通過構建政府間協同治理模式，實現政府間關系重構，能夠有效解決河北省直管縣改革中暴露出的一些問題，實現城鄉協調發展，努力將河北省打造成京津冀協同發展中的“第三極”。

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