社會救助暫行辦法實施以來的問題及完善研究

馬春玲

摘 要：社會救助暫行辦法實施以來，我國社會救助體系不斷完善，社會救助建設快速推進，然而，在社會救助暫行辦法實施過程中存在著社會救助管理部門碎片化、城鄉救助標準差距逐年增大、信息化建設不全面等方面問題。做好社會救助暫行辦法的培訓與宣傳，整合制度，實現城鄉救助一體化，完善配套法規，盡快出臺社會救助法，做實家計調查工作，選用專業社會救助工作者從事社會救助工作，是保證社會救助暫行辦法實施需要重點關注的問題。

關鍵詞：社會救助暫行辦法；社會救助；救助對象；救助范圍

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）04-0081-02

2014年2月21日《社會救助暫行辦法》（以下簡稱辦法）的出臺標志著我國社會救助法制建設取得突破性發展。這是我國第一次以行政法規形式確立了八項社會救助制度，為我國社會救助事業發展提供了明確的法律依據。當下社會救助法律建設的戰略重點是如何真正落實該法律依據，《辦法》能否得到全面、有效的實施，不僅關系著公民的基本生活保障，促進社會公平，還關系著維護社會和諧穩定，推進依法治國和全面建成小康社會的實現。

一、《辦法》實施后我國社會救助的發展

《辦法》出臺后，與社會救助相關的制度建設全面推進，各地加快配套法規政策的制定步伐。2014年9月23日，國務院軍委發布《關于進一步加強軍人軍屬法律援助的通知》，2014年10月24日，國務院發布《關于全面建立臨時救助制度的通知》，進一步發揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉困難群眾突發性、急迫性、臨時性生活困難。2014年12月18日，為進一步加強和改進慈善工作，統籌慈善和社會救助兩方面資源，更好地保障和改善困難群眾民生，國務院發布《促進慈善事業健康發展的指導意見》。浙江率先在全國出臺《社會救助條例》，山東、河南、貴州以省政府令的形式出臺《社會救助辦法》貫徹實施意見，黑龍江、內蒙古等地制定了《辦法》重點任務分工方案。

目前，我國社會救助制度建設取得突破性進展。截至2014年底，全國共有城市低保對象1 026.1萬戶、1 877.0萬人。2014年全國城市低保平均標準411元/人月，比上年增長10.1%；全國城市低保月人均補助水平286元，比上年增長8.3%。2014年救濟城市“三無”7.6萬人；全國有農村低保對象2 943.6萬戶、5 207.2萬人。2014年全國農村低保平均標準2 777元/人年，比上年提高343元，增長14.1%；全國農村低保月人均補助水平129元，比上年增長11.4%；全國有農村五保供養對象529.1萬人，比上年下降1.5%。2014年全國實施醫療救助9 119萬人次，支出醫療救助資金252.6億元，其中住院救助180.2億元，門診救助24億元，資助參保參合48.4億元，住院救助、門診救助、資助參保參合水平分別達到人次均1 628元、186元、72元；全年累計醫療補助優撫對象474.6萬人次，人均補助水平661.8元，各級財政共支出優撫醫療補助資金31.4億元。2014年臨時救助650.7萬戶次，全年支出臨時救助資金57.6億元[1]。

二、困擾社會救助暫行辦法實施的主要問題

雖然《辦法》為我國社會救助事業提供了明確的法律依據，進一步完善了我國社會救助體系，但在我國社會轉型的關鍵時期，受經濟發展水平、社會結構等諸多因素的影響，《辦法》在實施中還存在著許多問題。

1.制度分割，管理部門仍然碎片化?！掇k法》第1章總則第3條：“國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設。國務院民政、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障部門，按照各自職責負責相應的社會救助管理工作?？h級以上人民政府民政、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障部門，按照各自職責負責本行政區域內相應的社會救助管理工作。前兩款所列行政部門統稱社會救助管理部門?！币陨弦幎ㄖ械闹T多行政部門組成的社會救助管理部門，缺乏統籌與協調，與各專項救助的建立完善難以協作，各項救助政策不能有效銜接。例如，雖然民政部歸管低保、醫療救助、受災人員救助，但在其內部又分管于不同機構，其他的教育救助、住房救助、法律援助也是不同部門分割?！掇k法》實施主要目的之一在于整合資源，明確受理部門，提高救助效率，而這種分割局面不僅造成救助政策交叉重疊，存在救助漏洞，而且造成救助資源浪費。

2.城鄉救助差距逐年增大。據統計，2012年、2013年、2014年近三年，全國城市低保平均標準分別為330.1元/人月、373.3元/人月、411元/人月；全國農村低保平均標準分別為172.9元/人月、202.75元/人月、231元/人月[2-3]。雖然從總體來看，全國低保水平平均標準逐年增大，但是也可以看出近三年城鄉低保標準從2012年的57.2元/人月增大到2014年180元/人月，進一步拉大了城鄉差距，不利于維護社會的和諧穩定，也與社會救助促進社會公平的理念相違背。

3.專項救助中救助范圍界定模糊。在《辦法》規定中，醫療救助的對象為低保成員、特困供養人員、縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員。救助內容為對救助對象所規定范圍內醫療費用的補助。在臨時救助中，有一項為對家庭成員突發重大疾病等原因導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭給予臨時救助，這時臨時救助的內容轉向醫療救助，而辦法中對這兩項救助中有可能重疊部分并沒有明確規定?！掇k法》第60條中雖規定了難以確定救助管理部門的，可先向社會救助經辦機構或者縣級人民政府求助，然后及時辦理或轉交其他社會救助管理部門辦理。但是對于“其他管理部門”并沒有做出詳細說明，這導致救助者在求助過程中的盲目性，以及增大各救助部門之間管理的隨意性，引起互相扯皮，降低救助效率，影響救助效果。

4.信息化建設不完善。社會救助制度是一項比較復雜的社會系統工程，尤其隨著各項救助制度的不斷整合，其實施工作具有業務信息量大、范圍廣等特點?！掇k法》第6條規定：“縣級以上人民政府應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統，實現社會救助信息互聯互通、資源共享?！边@也是金保工程的要求，而目前我國社會救助信息化建設現狀與實際工作需求有一定距離，同時部分縣級以上政府門戶網站技術管理落后，信息更新滯后，不能及時為社會提供社會救助信息服務。

貝弗利其強調：“無論如何，社會救助工作都需要由經特殊培訓的專門人員來做?！睆漠斍皝砜?，我國從事社會救助工作的人員大多數為非專業人員，在選拔救助工作人才時也沒有專業限制，造成在救助過程中很難有效核查申請人和受益人的收入水平、合理認定申請人的收益資格、加強對收益人的動態管理，從而不利于提高社會救助的社會效益和運行效益。

三、強化《辦法》實施效果的路徑

為保證《辦法》更有效的實施，充分發揮其保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩定的功能，需要從以下幾個方面強化《辦法》的實施。

1.整合制度，實現社會救助城鄉一體化。將城鄉最低生活保障作為突破口，建立專門的社會救助機構，統一社會救助管理部門，整合社會救助各項目的業務管理流程，建立城鄉救助一體化的社會救助信息平臺，實現社會救助資源共享，有計劃分階段地縮小城鄉救助水平的差距，應當消除戶籍差異對社會救助的影響，加快推進城鄉最低生活保障制度并軌，朝向更加積極的社會救助制度改革，最終實現全國統一的綜合型的社會救助體系。

2.盡快出臺《社會救助法》?！掇k法》雖然為社會救助的運行提供了一定的法律依據，但《辦法》畢竟不是一部完備的法律，在實施過程中，未能使各項救助上升到法律規范層面，導致社會救助實施的隨意性增大。2009年，主管部門就將《社會救助草案》報送國務院法制辦，但由于立法內容過于繁重，《社會救助法》的出臺一再延遲，十八屆四中全會要求依法治國，加強重點領域立法，依法保障公民權利，增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式，加快保障和改善民生，推進社會治理體制創新法律制度建設，依法加強和規范公共服務，完善社會保障、社會救助等方面的法律法規。因此，國務院應當在《辦法》基礎上根據其實施的可行性與有效性加快進行《社會救助法》的起草工作。

3.嚴格落實對社會救助對象的經濟狀況核對工作?，F代社會救助過程中，能否接受社會救助主要依靠家計調查結果的認定，如何確定真正需要受助的對象是關鍵，2015年1月13日，國務院出臺了《關于建立社會救助家庭經濟狀況核對機制的意見》對家庭經濟狀況的核查實施細則做出了規范，當下重點任務是依靠信息渠道，建立信息共享機制，依法強制性獲取申請人和受助者真實的家庭經濟狀況，家庭經濟狀況核查機構應當落實家計調查，進行摸底調查，確保結果的有效性，同時大力宣傳社會救助實施意義，轉變普遍存在的“救助即福利”的落后觀念，對于欺騙或隱瞞獲得社會救助的家庭成員采取必要的懲罰措施，情節嚴重的應當追究其法律責任。準確高效地認定社會救助對象，公平公正地實施社會救助。

4.選用專業的社會救助工作者實施救助工作。社會救助專業工作者素質的高低，直接制約著社會救助工作的實施水平，培養以及采用從事社會保障專業的專門人才是《辦法》貫徹實施的關鍵。在培養社會保障專業人才時，應當要將理論知識培養與社會保障實務訓練并重，尤其要注重基層社會救助工作者的選拔，非專業人員務必要在上崗之前進行保質的專業培訓，確保救助工作者在經辦救助業務時對業務流程以及工作技術的精準把握。同時更要提高社會救助工作者思想認識，要求在工作中做到“陽光服務”，維護求助者的人格尊嚴，切實做到為求助者及時辦理業務，提供方便，代表黨和政府真正地把政策落到實處。

參考文獻：

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