中國的生育變法與人口安全

● 趙宏瑞 孔祥鳳

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中國的生育變法與人口安全

● 趙宏瑞 孔祥鳳

內容摘要 中國的計劃生育政策實施了四十多年，中國人口動態地發展，中國少生了四億多人。當前出于人口安全的考慮，于2015年12月27日由中國十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了《人口與計劃生育法修正案》，該修正案于2016年1月1日起施行。其中明確：國家提倡一對夫妻生育兩個子女，這表明中國全面“二孩時代”的歷史時刻已經到來。國家進行的此次人口與計劃生育變法對于平衡中國的人力結構老齡化、農民工往返遷徙、轉型升級與城鎮化，對于中國的人力要素總量進行了制度修正，中國人力資源的整體要素價值必將發生深刻的結構變遷。

關鍵詞人口安全 計劃生育 人力要素

趙宏瑞，中國財政科學研究院（財政部財政科學研究所）博士后，現任哈爾濱工業大學法學院院長、教授、博導，畢業于北京大學、中國社科院。

孔祥鳳，哈爾濱工業大學法學院12級本科生。

本文受2014年度黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目課題資助，課題編號14B070。

上世紀70年代初以來，中國開始推行計劃生育政策。1980年，中國開始提倡“一對夫婦只生育一個孩子”，2001年中國出臺《人口與計劃生育法》（下稱“計生法”），確立“提倡一對夫妻生育一個子女”的生育與人口制度。經過長期努力，中國人口自然增長率從1971年的23.3‰下降到2014年的5.21‰，總和生育率從育齡婦女人均生產5.4人下降到1.4人。然而，如果一國總和生育率小于2.1，那么該國新生人口就不足以彌補育齡婦女及其伴侶數量的平衡增長，進而會導致人口結構的失衡。下圖標示了1950年以來我國的人口生育曲線（總和生育率）走勢。

一、中國人口變法的背景

中國是世界上人口最多的國家。每當各國提到經濟總量、貨幣總量的時候我們往往會為排名靠前而引以為傲，但當一算起人均值，卻總是落后于其他發達國家。30多年來人們總是習慣于將中國的各種社會問題歸結于人口數量過多的國情。2015年底中國計生法的修改，自然引起了部分人的反對，主要的理由是害怕我國多年來的控制人口的努力土崩瓦解。我國從80年的“一孩政策”到2013年啟動實施“單獨二孩”政策、再到2016年1月1日起實施“全面二孩”政策，標志我國已就人口安全問題做出了重大的制度轉向。對于中國這一橫跨35年的人口計生觀念的長周期調整，人們會擔心一旦放松對人口的控制，就會使生育率反彈，人口總量瘋長，社會矛盾更加尖銳，這種具有憂患意識的說法不無道理。但是，此次生育變法并非對計劃生育政策的全盤否定，而是一個辯證否定、革故鼎新的過程。

中國已成為人口生育率最低的國家。國家發展改革委員會在2015年7月31日發布的《人口和社會發展報告2014》中指出，我國總和生育率已下降到“更替水平”以下，人口生育水平進入了世界低生育率國家的行列。中國的總和生育率比美國人口咨詢局《2014年世界人口數據表》統計的葡萄牙、新加坡等世界最低生育率還低0.02。中國的人口這一走低趨勢不得不迫使國家改變原有的、為了應對高生育率所做的計劃生育政策，因為人口生產的低增長制約著中國發揮其應有的綜合國力。就目前而言，中國人口的現狀已由高生育率下的高增長轉變為低生育率下的“少子化”問題，從低素質人口總量過多的問題轉為人口質量和結構的優化問題。

圖1　 中國人口生育曲線

中國已成為老齡人口最多的國家。第六次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口占總人口的13.26%，80歲以上的高齡老年人口已成為增長最快的人口群體。他們無疑是社會上的脆弱群體，也是人均需占有醫療資源最多的群體。高齡老年人很多帶病生存，甚至生活不能自理，需要他人的照顧，需要精神上的更多慰藉。同樣，“空巢老人”現象也尤其引人關注。2012年10月29日全國首屆智能化養老戰略研討會指出,到2050年我國臨終無子女的老年人口將達到7900萬左右,獨居的“空巢老人”將占全部老齡人口的一半以上。中國人口結構愈發呈現出老齡化、高齡化、空巢化的發展趨勢，人口老齡化問題明顯地在侵蝕社會的家庭“細胞”，社會養老體系逐漸不堪重負，老齡化的人口結構也帶來部分行業勞動力不足的趨勢、以及性別比例的進一步失衡。

中國社會的人際關系與倫理傳統也正在受到人口結構失衡的“撕扯”。尊老敬老是中華民族的傳統美德，贍養父母也是法律賦予子女的義務。在中國這樣一個注重姻親血緣、宗室傳承的國家里，家庭完整與家族關系被看得十分重要，而“家庭養老”一直都是我國主要的養老方式。但是，伴隨著中國的人口發展進入低生育水平階段，我國出現了獨特的“421家庭”結構，即四個老人、一對夫妻、一個孩子構成了中國家庭直系血親組織的常態傳承模式。這種“倒金字塔”模式正在嚴重地“裂解”著傳統社會的家庭“細胞”。獨生子女生活在“上有老、下有小”的“倒金字塔”末端，承受著巨大的精神壓力。當前社會的激烈就業競爭、撫養孩子的高消費、昂貴的醫療和高物價，使得他們照料老人時不是不想孝順，更多是心有余而力不足。我國是在經濟尚不足夠發達時提前進入老齡化社會的。這種人口生產與生產力發展之間的差速，凸顯了中國當前社會組織的脆弱性。由此可見，中國的人口計生變法具有時代的緊迫性。

二、中國計生法修訂的解析

2001年制定的《人口與計劃生育法》，是我國人口計生領域的第一部法律。該法實施以來一直未曾做過較大的變動。經過2013年 “單獨二孩”的政策過渡，直到2015年底十二屆全國人大常委會決定修改《人口與計劃生育法》，從此，“獨生子女”政策走向了終結。對比2001年的計生法，新法在內容上做出了許多重大的調整。

1.提倡一對夫妻生育兩個子女，一孩二孩都可“延長生育假”

新法第18條一款確立了“提倡一對夫妻生育兩個子女”的制度變遷，鼓勵更多的家庭生育兩個孩子。但是不是說如果“丁克家庭”（不想生育子女的家庭）或者只想生育一個孩子的家庭就要受到懲罰呢？新法并沒有做出強制性的規定。國家從此鼓勵夫妻生育二胎，那么是否會像之前的獨生子女家庭一樣給予相應的獎勵和保障措施？新法明確：國家建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，促進計劃生育（第24條）；符合法律、法規生育子女的夫妻，可以獲得（延長生育假）的獎勵或者其他福利待遇（25條）。這意味著，無論是生育第一個孩子、還是第二個孩子，均可以獲得延長生育假。當然，此處并沒有很好地把只生育一個孩子還是生育了二胎做出區分，雖然給予了全部延長產假的福利，但對于生育第二胎的好處和配套待遇并沒有明確規定。在如今“小兒難養”的社會，有些年輕夫妻承受著巨大的生活壓力，他們對于生育二胎的意愿十分淡漠。但不能否定的是，既然國家出臺了“全面二孩”政策，畢竟發生了政策的改變和放寬，這會使人們的生育觀念隨之發生改變，會使“多生育”多出了自主選擇的權利空間。

2.三胎？符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女

對于提倡二胎以外的生育，上述第18條二款規定：“符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區、直轄市之間關于再生育子女的規定不一致的，按照有利于當事人的原則適用”。國家衛生計生委法制司司長張春生在新法出臺時介紹說，這主要是針對再婚家庭、病殘兒家庭等做出的規定，他指出：“現在我們正在根據人口與計劃生育法總體的要求，結合各地在再生育管理當中的一些相關規定，認真梳理，加強指導，希望地方在修訂地方的人口與計劃生育條例的過程中，能夠將再生育的情形作出明確規定?！毙路ò言偕木唧w細則立法權下放到地方，各地方需要對計生法做到充分貫徹和落實；既要防止在立法時做到不與上位法發生沖突，也要防止出現地方執法人員鉆法律的空缺，這些都需要各地方進一步進行制度優化和規范。

3.寬嚴相濟，超生仍須繳納“社會撫養費”的規定依然存在

既然符合條件的可以再生育子女，那么“不符合條件”還想再生育第三胎、甚至第四胎的家庭還會征收超生“社會撫養費”么？新法沒有做出規定，也就意味著將繼續實施這項措施。我們知道，“社會撫養費”的性質屬于對政府公共事業投入進行補償的行政性收費，其目的在于抑制人口過快增長，減輕人口對資源利用和環境保護的壓力，這項措施主要是在實行計劃生育時提出的。那么，在現在如此低的出生率下，繼續征收“社會撫養費”的意義又是什么呢？是否與當前新法的修訂原則相悖呢？新法的原則雖然肯定了提高生育率可以在一定程度上應對人口老齡化，但也并不是讓人們一味地多生而毫無節制。當前多生孩子的家庭一種是農村人“越窮越生”，還有的家庭是“越富越想多生”，還有夫妻希望能夠兒女雙全或者想要兒子的，于是不停地生、直到滿意為止。從這個角度來講，征收“社會撫養費”可能會控制他們的生育意愿，盡管“社會撫養費”政策是否需要相應調整還是存在爭議的。

4.提倡早婚早育，原來鼓勵晚婚晚育和一胎發生了政策轉向

每當涉及到人們福利的政策發生變更時，人們都會很敏感。此前，符合晚婚年齡的夫婦可以享受晚婚假，在北京上海等地是10天，有些地方是30天。今后，婚假就只有3天了。新法規定：晚婚晚育夫妻將不再有晚婚假、晚育假；原法規定自愿終身只生育一個子女的夫妻國家發給《獨生子女父母光榮證》，新法修改后規定自愿只生一個孩子的父母不再享受獨生子女父母的相關獎勵?，F在，大部分人的生育觀已經有所改變，結婚年齡也普遍向后推移，特別是一些高學歷的知識分子更不希望早結婚。因此，原法規定的晚婚晚育假幾乎成為了大眾都能擁有的福利?；蛟S一時之間，人們很難從心理上接受突然間少了一個長假的事實。從另一側面來講，原法規定晚婚晚育假的存在，已經與新法倡導的早婚早育的理念背道而馳。

5.增量調控、均衡保障，“失獨家庭”依然享受既有的福利

在過去的30多年間，我國已經積累了1億多個獨生子女家庭。當時的夫妻接受了計劃生育的技術、服務、指導，婦女有的上環、流產，有的甚至是采用大月份引產等方式進行節育。為了國家政策的推行，他們在一定程度上犧牲了家庭利益。這些歷史形成的群體若要想再要孩子，恐怕已經喪失了生育能力。同時，他們這些人群正走向老年階段，緊接著就面臨諸多的養老問題。既然新法已經刪除了對獨生子女家庭進行獎勵的規定，那他們這個群體該如何處理呢？特別是對于失去孩子的獨生子女家庭（“失獨家庭”）是否還有扶助呢？新法明確規定了“老人老辦法、新人新辦法”原則，規定在修法前按照規定應當享受獎勵扶助的計劃生育家庭老年人、獨生子女父母和獨生子女發生意外傷殘、死亡的父母，可繼續享受獎勵扶助，也就是說，在“全面兩孩”政策實施前只生了一個子女的家庭，即使在“全面兩孩”政策實施之后，子女發生意外傷殘死亡的，都可以按照新法繼續獲得幫助和扶助。這一規定體現出了此次變法細致全面，善待獨生子女家庭，充滿了人文關懷。

6.健康生殖，“禁止代孕”與“輔助生殖”問題暫未入法

代孕，俗稱“借腹生子”。在新法草案討論階段曾有專家提出“禁止買賣精子、卵子、受精卵和胚胎；禁止以任何形式實施代孕”的條文，但是在最終人大表決時卻刪除了這一規定。在實踐中，一些失去生育能力的家庭以及不孕不育夫婦有時十分渴望通過代孕來生一個孩子以延續香火，但是，代孕問題有時卻有嚴重的社會危害性。它使傳統的生育方式發生改變，代孕出生的嬰兒也容易發育不健全，代孕嬰兒的未來社會關系也有可能較為復雜。雖然新法中并未涉及代孕，但是國家衛計委官員表示，會繼續按照國務院關于人類輔助生殖技術和精子庫行政許可方面的規定，嚴格規范醫療機構和醫務人員實施任何形式的代孕技術。

圖2　 中國歷史4000年有人口記載以來——累積3405億“人年”文明總量

三、中國人力資源與人口安全

新法的實施將對未來我國人口數量和人口結構產生怎樣的影響?已有許多的專家和學者運用各種方法和模型對未來人口數據進行推算；但在當前放開“全面二孩”政策的規制下，中國未來的人口變化趨勢依然有待觀察。

中國人民大學社會與人口學院教授翟振武認為：新法實施后會直接帶來出生人口的增加，主要的變化會在2017年出現；全面放開“二孩”政策后第一批出生的嬰兒第一年會有100多萬，第二年、第三年會多一些，達到300到400萬。復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠認為：在“十三五”的前四年（即 2015-2018年）每年出生人口都將相對較高。美國霍普金斯大學人口學專家、生物統計學博士黃文政認為，中國“全面兩孩”的政策實施后可能在 2017 年出現生育高峰，且每年帶來的新增人口在 300 萬-800 萬之間，中值為500萬人。按照國家衛計委的推算，我國現階段符合“全面兩孩”政策條件的夫婦約有 9000萬的家庭；未來到 2050 年，我國15-59 歲的勞動年齡人口將增加 3000 萬左右。

然而，新法全面“放開二孩”政策真的會像上述預測的那樣成效十分樂觀么？育齡夫妻就真的會按照新法規定來抓緊生育二胎么?要知道2013年開始實施“單獨二孩”政策后，“政策遇冷”曾是不爭的事實。據此推斷，“全面二孩”政策會不會重蹈覆轍？現在支持“二胎”呼聲最高的主要是失去機會的“70后”，然而這些婦女已然超過了最佳生育的年齡；“80后”、 “90后”對增加生育卻表現冷淡；再加上社會普遍反應的“養不起孩子”現狀，我國人口增長的未來走向確實不好把握。

人口安全是國家最基本的安全.人口安全與國家社會經濟發展密切相關并成為國家安全其它范疇的基礎。處理好人口安全問題不僅關系到一個國家或者地區的人民生活水平、以及人口與資源環境的協調，而且深刻影響到一個國家的國家主權、外交政策、綜合國力乃至一個民族的興盛和崛起。西方的馬爾薩斯、凱恩斯、我國的馬寅初等學者都曾研究過控制人口與經濟增長的關系，但是，從歷史上看，并沒有哪個大國因為人口減少而變得更加富強。

人口要素更是社會的最寶貴資源。在中國的歷史上，商朝的時候只有300萬人口，秦朝的時候有3000萬人口，宋朝的時候達到了1億人口，到了清朝很長時間才達到了15000萬人口規模。在經歷了康熙、雍正、乾隆這三朝的清朝一百多年間，中國人口一下子從15000萬人躍升到35000萬人，沒有這個人口飛躍，中國就會維持像日本、俄羅斯甚至美國那樣的一個人口規模，如下圖。

按照國際貨幣基金組織基于2014年底的過去17年統計數據推算，在未來的第17年、在3031年，中國的GDP將等于歐盟28國、加上美國、加上日本、合計30國的總和。如果說，過去36年中國崛起是基于人口紅利，那么，中國未來30年的大國崛起，則首要地依賴于人口動力。也許，此次變法不見得能夠一次將中國的人口政策調整到位，但關注人口動力的經濟成長，必然是關注中國經濟社會發展進步的首要窗口。

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■ 責編/張新新 Tel:010-88383907 E-mail:hrdxin@126.com

China's Population Security and Fertility Legislation

Zhao Hongrui and Kong Xiangfeng
(Law School of Harbin Industrial University)

Abstract:China's one-child policy has been for more than 40 years, and the population decreased by more than 400 million.Considering current population security, on 27, December 2015, the 18th meeting of the second session of the National People's Congress of China passed the amendment of the law on population and family planning, and the amendment implemented on January 1, 2016.It is clear: the State advocates that a couple could has the right of the birth of two children, which indicates that " the Chinese comprehensive two children age " historically has come.This is important for China to rebalance the aging of the human structure, migrant workers returning migration, upgrading industries and pushing forward urbanization, and human factors total aggregates transformation by the amendments to the system, and the integral value of China human resources will occur profound structural change.

Key Words:Population Security; Family Planning; Human Factors