國外棉花補貼政策對新疆棉花生產的啟示

毛德敏

摘要：【目的】對國外棉花補貼政策進行分析，為優化新疆棉花補貼和農業保險政策提供借鑒?！痉椒ā坎捎梦墨I調查方法，對相關文獻進行梳理和對比研究，總結歸納國外棉花價格支持政策和農業保險政策?！窘Y果】高額的補貼對促進棉花生產發揮了積極作用。印度和巴西實行棉花價格支持政策，按棉花產量（或出售量）計算補貼金額，核算簡單；巴西和美國對農業保險給予保費補貼，且越發達的國家補貼水平及保障水平越高，美國立法保證農業保險的實施。相比之下，新疆棉花目標價格政策運行成本較高，補貼金額核算程序復雜，補貼項目相對較少；受制于地方經濟發展水平，地方財政對農業保險投入有限；由于缺乏相關法律法規影響了棉花補貼政策的實施效果和可持續性?！窘ㄗh】新疆應擴大棉花補貼范圍，確保棉農種棉收益；加大對棉花保險的投入和支持力度，降低棉花生產風險；盡快出臺棉花補貼和棉花保險的相關法律，提高政策實施效果。

關鍵詞： 補貼政策；農業保險；棉花生產；新疆

中圖分類號： F316.12 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1191（2016）08-1434-05

Abstract：【Objective】The cotton subsidy policies of the cotton producing countries were analyzed， in order to provide reference for optimizing Xinjangs cotton subsidy policy and agricultural insurance policy. 【Method】Based on the literatures， prices support policy and agricultural insurance policy of main cotton-production countries were summarized through combing and comparative study. 【Result】High subsidies to promote cotton production had played a positive role. India and Brazil had cotton price support policy， calculating subsidies by cotton production（or sales）， that the method was simple； Brazil and the United States gave the agricultural insurance subsidies， and the more advanced level the coutry was， the higher subsidies and security level was；The United States legislate for ensuring the implementation of the agricultural insurance. By contrast， the price target policy of Xinjiang cotton cost was higher， and subsidies amount calculation procedure was complex， relatively few subsidy program local economic development level， the local finance in agricultural insurance was limited； Because of the lack of relevant laws and regulations， it was affected that cotton subsidies policy implementation effect and sustainability. 【Suggestion】Xinjiang should expand the subsidized coverage， ensure the income of the cotton growers， increase the investment and support for cotton insurance， reduce the production risk and issue relevant laws of the cotton subsidy policy and agricultural insurance policy to improve the effects of policy implementation.

Key words： subsidy policy； agricultural insurance； cotton production； Xinjiang

0 引言

【研究意義】2014年我國棉花進口量為243.95萬t，由于印度和美國對棉花補貼力度較高，兩國出口到我國的棉花達137.36萬t，占我國棉花進口量的56%，對我國棉花銷售沖擊較大，尤其是對占據全國棉花產量“半壁江山”的新疆，其棉花第一次出現了滯銷。盡管新疆的棉花生產有良種和農機購置等補貼，但相對于不斷上漲的棉花種植成本而言，補貼金額較低，因此政策效果微乎其微。2014年起新疆開始實行棉花目標價格試點，當年籽棉收購價格比上一年下降近30%，植棉比較收益下降，嚴重影響農民植棉的積極性，對新疆未來棉花生產穩定和我國棉花安全構成威脅；而且，雖然目標價格補貼和農業保險對穩定新疆棉花生產發揮了一定作用，但是棉農對這兩項政策的滿意度并不高。新疆棉花生產不僅關系到農民增收，更關系到新疆的社會穩定和經濟發展，因此，盡快完善新疆棉花補貼相關政策，對保障棉農收入和穩定新疆棉花產業發展均具有重要的現實意義?！厩叭搜芯窟M展】目前已有的關于國外棉花補貼政策的研究多數側重于分析產棉大國棉花補貼政策，并從不同角度提出完善我國棉花補貼政策的對策。李朝暉和關建波（2013）對棉花主產國家和地區的補貼政策進行分析后發現，各國棉花補貼政策雖然有一定的差異性，但均給予棉花生產者直接或間接補貼，以實現本國棉花生產的穩定，因此提出我國棉花補貼政策應以保障棉農的生產收入為主要目標，采取多元化補貼形式。解運亮（2013）對美國2002年和2008年農業法案中的棉花補貼政策進行歸納整理后發現，美國在棉花補貼政策方面不再對棉花進行價格和收入支持，而是通過保險方式對棉花種植者進行補貼，建議我國應建立以直接補貼方式為主的棉花補貼政策。吳瓊（2014）對不同國家農業補貼政策進行對比研究后，建議我國農業補貼政策應該調整黃箱政策、拓寬綠箱政策、推動藍箱政策。龔光亞和鄭磊（2015）對世界棉花主產國棉花政策進行梳理，并從構建多層次收入保障體系、建立棉花產業基金、加大棉花信貸補貼支持等方面提出進一步完善我國棉花政策的建議。馬瓊和楊可晗（2015）從棉花補貼標準、補貼重點和補貼方式3個方面設計我國棉花補貼方案，提出棉花補貼重點對象是農戶，補貼核心是保障棉農收入。田立文等（2015）對中國、美國和巴西棉花補貼政策的目標與補貼方式、補貼對象與補貼幅度、補貼效果與滿意度進行差異性分析，從補貼政策的法律制度建設、生態環境改善、補貼對象管理等方面提出完善新疆棉花補貼政策的建議，對新疆棉花補貼政策的制定、落實與完善具有一定的參考意義?！颈狙芯壳腥朦c】在棉花目標價格試點背景下專門針對新疆棉花生產政策的研究較少。本研究以棉花目標價格政策的實施為契機，結合新疆棉花目標價格政策試點實施情況展開研究?！緮M解決的關鍵問題】通過對相關文獻進行梳理和對比研究，總結歸納，借鑒國外棉花補貼政策，提出優化目標價格政策和農業保險政策的建議，不僅有利于保障棉農收入，促進新疆棉花產業穩定發展，還有利于促進新疆的經濟發展和社會穩定。

1 研究背景

2015年7～8月在棉花目標價格試點瑪納斯縣、呼圖壁縣、沙雅縣、阿瓦提縣和尉梨縣等地進行調查，并向280戶棉農發放調查問卷（有效問卷247份），了解棉花目標價格補貼政策和農業保險政策的實施情況及棉農對該政策的評價。

1. 1 目標價格補貼政策的滿意度較低

通過調查發現，超過一半的被調查者對棉花目標價格補貼政策內容和補貼程序不了解。比起對政策的關心程度，棉農更關心年底能拿到多少補貼款，因為這關系到棉農種棉收益的高低。從表1可看出，只有24.7%的被調查者對目前的棉花目標價格補貼政策滿意，棉農對目標價格政策不滿意的原因包括補貼金額低（56.3%）、補貼發放速度慢（39.3%）、補貼發放時間太晚（38.5%）、補貼確認程序繁瑣（36.4%）和補貼方式不合理（33.2%）等（表2）；從表3可看出，62.5%的被調查者棉花補貼款為4501～7500元/ha，補貼款超過7500元/ha的僅占16.2%，補貼后的棉花價格沒有達到棉農的心理預期，相對于2013年棉花種植收益而言，棉農認為補貼金額偏低；另外，調查中了解到2014年的棉花補貼款分4次發放，2015年3月底棉農才領到最后一筆補貼款。由于補貼款發放次數多，歷時長，再加上前期對棉花補貼政策宣傳不到位，棉農對政策的理解認識有偏差，也導致棉農對補貼政策不滿意。

1. 2 農業保險保障水平較弱，棉農購買意愿不強

2007年以后，新疆棉花保險保費收入和承保面積增長較快，截至2014年，新疆農業保險承保棉花達173.2萬ha。被調查的棉農中，85.25%購買了農業保險，其中，只有不到1/3“主動購買農業保險”，其余均由村集體統一購買，并非出自自己的意愿。從表4可看出，在被調查的購買農業保險的棉農中，對農業保險的索賠過程和保險公司查勘定損及理賠信息了解的棉農分別僅占50.00%和15.33%，說明大部分棉農對農業保險理賠程序不清楚；在對農業保險的保障作用進行評價時，認為保障作用較好的被調查者僅為4.76%，而83.97%表示保險公司的賠付金額偏低。同時，在獲得過農業保險賠付的被調查者中，72.13%表示獲得的賠付金額還不到損失金額的30%，可見，農業保險保障作用較弱，這也是棉農主動購買農業保險意愿不強的原因之一。

2 國外棉花補貼政策分析

不管是發達國家還是發展中國家均對棉花生產者提供多種補貼，如價格補貼、信貸補貼、生產投入補貼、農業保險補貼等，且補貼收入占農民收入比重較高，例如美國農民收入的40%來自農業補貼，歐盟為30%左右（王勇，2014；劉文博等，2015）。高額的補貼對促進棉花生產發揮了積極作用。

2. 1 價格支持政策分析

2. 1. 1 印度棉花價格支持政策 印度是世界主要的棉花生產國之一，2013/2014年度印度棉花產量達664萬t，居世界第二。從20世紀70年代起，印度政府就制定了棉花相關支持政策，以促進棉花生產，其中最低支持價格由政府每年制定一次。當棉花市場價格低于最低支持價格時，印度棉花公司（CCI）將會按照政府制定的最低支持價格收購棉花（李朝暉和關建波，2013），以保障棉農獲得收益，提高棉農種植棉花的積極性。2013年印度棉花產量比2002年增加了1.88倍。

2. 1. 2 巴西棉花價格支持政策 巴西也是世界主要棉花生產國之一，2013/2014年度巴西棉花總產量達169.8萬t，占全球棉花總產量的6.5%。巴西棉花價格支持政策有兩種形式：一種是支持棉花收購的產品售出計劃，即政府為鼓勵棉花加工企業和棉花批發商到產棉區向棉農收購棉花，給予其兩地運費價差補貼（龔光亞和鄭磊，2015）；另一種是用于保障棉農種植收益的期權合約補貼，即當棉花生產者出售棉花的實際價格低于期權合約價格時，政府會向棉農支付相當于市場價格與期權價格的差價作為補貼。

2. 2 農業保險政策分析

2. 2. 1 巴西農業保險政策 農業保險是巴西政府為促進農業發展采取的重要政策手段。當棉花種植者因自然災害造成損失時，農業保險為其提供保險保障。巴西較早對農業保險費用進行補貼，因此棉花種植者交納的保險費較低，賠償金額以生產成本為上限。根據巴西農業保險三年計劃，2013年巴西農業部提供4億雷亞爾用于保險費用補貼，該數值在2014和2015年分別增長到4.59億和5.05億雷亞爾。

2. 2. 2 美國農業保險政策 2013/2014年度美國棉花出口量為228.6萬t，占其棉花產量的81.4%，出口量位居全球第1。美國對棉花補貼額度很高，其補貼政策主要目的是為了保護棉花種植者利益和促進棉花出口，政策依據是農業法案（簡稱Farm Bill）。美國早在1933年就制定了第一部農業法案——《農業調整法》，以后平均每五年對農業法案修訂一次，現行的農業法案是美國施行的第17個農業法案，該法案中關于棉花補貼政策的內容包括累計收入保險計劃（簡稱STAX）和棉花作物保險政策。（1）累計收入保險計劃。美國政府為購買該項保險計劃的棉花種植者提供80%保險費用補貼，棉農只需支付20%保險費，當棉農的實際收入低于預期收入的90%時，政府對棉農進行賠償，賠償限額一般可以達到預期收入的10%～30%。因此，通過該項計劃至少能夠保障棉農獲得預期收入的90%（孫東升等，2011；李朝暉和關建波，2013；解運亮，2013；龔光亞和鄭磊，2015；馬瓊和楊可晗，2015；田立文等，2015），充分保障了棉花種植者的收益。棉花種植者可以單獨購買1份STAX，也可選擇購買農業基礎險時同時購買STAX（杜艷艷，2014）。STAX于2015年度開始執行。（2）棉花作物保險政策。作物收入保障保險是美國農業保險運用最廣泛的一種。該保險承保棉農因受自然災害而導致產量下降或棉花收獲時的市場價格低于預測價格致使收入受到損失的風險。棉農可以在一定范圍內自主選擇投保產量和賠償價格，產量保障水平最高可達平均產量的85%，價格保障水平最高可達預測價格的100%。其中，平均產量是各州測算的平均單位面積產量，保障價格是由農業部公布的收入保障價格。當棉農的實際產量低于投保產量或實際收入小于保證收入時（保證收入=保證產量×保障價格），由保險公司補償其差額（夏益國和劉艷華，2014）。目前，棉花作物保險已經涵蓋了美國90%的棉田，2013年度棉花種植者得到的直接補貼達5.93億美元。

2. 3 政策對比

從價格支持政策來看，印度和巴西是按棉花產量（或出售量）計算補貼金額，核算簡單。印度價格支持政策與我國的臨時收儲政策類似，巴西則是通過運用期權合約進行補貼。而新疆的棉花目標價格補貼既按面積計算又按產量計算，即60%按種植面積補貼，40%按籽棉交售量補貼，其中棉花種植面積的核查和補貼資金的發放投入了大量的人力、物力、財力，執行成本較高且核算程序繁雜。

從農業保險政策來看，各國均對農業保險給予保費補貼，且越發達的國家補貼水平及保障水平越高，其中，現行的美國棉花補貼政策更加突出農業保險的作用。新疆也對棉花保險進行保費補貼，棉農只需承擔20%的保費，其余分別由中央財政（35%）、自治區財政（25%）和地州市、縣（市）財政（20%）補貼。但受制于地方財政資金有限，相對于巴西、美國而言，新疆對棉花保險的補貼額度較低，加上缺乏相關的法律法規，使政策執行效果和可持續性受到影響。另外，其他國家除了對棉花實行價格支持政策和農業保險政策外，還提供信貸支持政策和一般服務支持政策，而新疆的棉花補貼項目及其他支持政策則較少。

3 建議

3. 1 逐步擴大棉花補貼范圍，確保棉農收益

由于棉花良種補貼（225元/ha）、農機購置補貼（農機購置款的10%～20%）對棉花生產幾乎已沒有刺激作用，而目標價格補貼政策才實施完一輪，雖然對棉農的收益起到了一定的保障作用，但調查結果顯示有56.3%的棉農認為補貼金額偏低，棉農對目標價格補貼政策滿意度較低，導致棉農植棉意愿下降。因此，為穩定新疆棉花生產，建議在完善現有棉花補貼政策基礎上，逐步擴大棉花補貼范圍，通過多種補貼項目支付，確保棉農種棉收益。一是進一步完善棉花目標價格補貼政策，改進棉花補貼方式，簡化補貼發放流程。根據南北疆植棉成本的差異，嘗試分地區制定差異性目標價格，以充分保障棉農收益；發放補貼時建議在當年12月底前把補貼款的80%～90%一次性發放給棉農，以保證棉農來年生產資金的準備，次年3月前發放剩余補貼款；盡快建立農業補貼信息化平臺，由農業、財政、金融等多部門聯合完成棉農基本信息、棉花種植面積和產量、補貼金額發放情況等信息錄入，并能實時跟蹤查詢，實現資源共享，這樣既可降低補貼資金發放的人力成本，又可提高補貼資金發放效率。二是根據WTO《農業協定》的綠箱政策，提高棉花良種補貼、農機購置補貼標準；在完善棉花目標價格政策的基礎上，增加種棉補貼、農資綜合補貼、農業環境保護補貼等綠箱補貼項目（馬瓊和楊可晗，2015），重點加大對種棉大戶、家庭農場、棉花合作社、高產示范棉田、棉花標準化示范區建設的補貼力度，促進棉花種植向規?；?、專業化、現代化轉變，實現規模農業、經濟農業和綠色農業。三是增加對棉花種植貸款的貼息，尤其是對優質產棉區和采用節水灌溉、現代化種植技術的棉農給予貼息貸款，在提高棉花現代化生產水平的同時降低棉花生產成本。

3. 2 加大對農業保險的投入與支持力度，降低棉花生產風險

為促進農業生產發展，巴西政府對農業保險補貼金額逐年增加，美國新農業法案（2014）也加大了對農業保險的支持力度，新設立價格損失保險計劃（PLC）和農業風險保障計劃（ARO）（王月榮和張秀珍，2014）。農業保險已成為風險管理和保障農村經濟發展的重要工具（呂曉英和李先德，2014）。而新疆現行的農業保險保費分攤比例，可能會使部分財政資金緊張的縣市壓縮對棉花保險的補貼面積，影響棉花保險政策效果。被調查的棉農普遍認為棉花保險費偏高且單位賠付金額較低，如果沒有發生風險，購買農業保險反而增加了種棉成本。另外，由于農業風險發生的不確定性和棉農對農業保險政策認識不到位，相關部門缺乏對農業保險政策宣傳和對棉農防災意識的培訓，這也導致棉農主動購買農業保險的意愿較低，一旦發生風險，棉農將面臨較大損失。而農業保險是目前彌補棉農經濟損失最有效的途徑，因此建議各級政府應高度重視對農業風險的防范，加大對農業保險的投入與支持力度。一是鑒于新疆地方政府普遍財政收入水平較低，建議中央財政對地方棉花保險的補貼比例提高到與兵團相同（65%）水平，自治區財政補貼比例（25%）不變，這樣既減輕縣級財政負擔又降低棉農自籌比例，提高棉農參保意愿；二是通過給予稅收優惠政策，鼓勵開辦農業保險的公司積極建立基層農業保險服務體系，并加大對農業保險的政策宣傳和推廣服務力度，讓棉農充分了解農業保險的作用，增強投保意識；三是由中央財政牽頭盡快構建農業再保險和巨災風險保障體系，分散農業保險風險，降低農業保險承保公司的損失以鼓勵保險公司極積開展棉花保險；四是鼓勵農業保險公司積極進行農業保險險種創新，試點氣候指數保險、價格指數保險和收入保險，為棉農提供多種可供選擇的保障，降低棉花生產風險。

3. 3 盡快出臺棉花補貼政策和棉花保險政策相關法律，提高政策實施效果

美國在1933年就頒布了《農業調整法》，1938年頒布了《聯邦農作物保險法案》，2004年美國把農業補貼作為聯邦財政預算中的強制性支出（王勇，2014），這些法律有效保證了美國農業補貼政策的連貫性和執行效果。而新疆棉花補貼政策和棉花保險政策的實施主要依據政府的規定和文件，沒有制定具體的法律法規，因此在政策執行上難免受到諸多影響，各相關部門執行力度不一致，使棉花補貼政策和棉花保險政策效果很難充分發揮。為保證棉花補貼政策的長效性及實施效果，應積極探索制定棉花補貼和棉花保險的相關法律，使棉花補貼政策和保險政策有法可依，通過法律強制力來發揮棉花補貼政策和棉花保險政策應有的效力，提高政策的透明度和持續性，使棉農真正享受到補貼政策帶來的實惠。

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（責任編輯 鄧慧靈）