關于行政執法法治建設的思考

王建華

摘 要：行政執法是行政機關法律活動的總稱，其與公民、法人和其他社會組織的利益息息相關。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。行政機關是行政執法的重要主體，要依法執法，嚴格執法，要加快建設行政執法的法治體系，在高效的法治實施體系的運行中，全面推進法治中國建設。

關鍵詞：行政執法 嚴格執法 法律監督

黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完備的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。在法治政府建設中行政執法法治建設極為重要。從引起行政復議、行政訴訟的行政案件來看，幾乎所有的行政糾紛都是因為行政執法活動而產生的。在行政執法活動中，只有實現依法行政、嚴格執法、公正執法，才能實現行政管理職能和行政管理的民主化、科學化；加強行政機關組織和行政工作人員隊伍建設；保證行政權力的正確行使和防止濫用；保證公民、法人和其它組織的合法權益。改革開放以來，我國在規范和改進行政執法方面取得了很大成績。行政執法整體狀況明顯改觀，隊伍素質和執法水平明顯提高；執法作風進一步轉變；執法效率和質量明顯提高。但是，與全面推進依法治國的要求相比，行政執法的現狀仍然存在諸多問題。

一、當前我國行政執法存在的問題

堅持依法治國，建設社會主義法治國家，關鍵在于把國家的行政活動納入法制軌道，即法律的規范性、民主性、科學性來約束行政行為的隨意性、集權性、主觀性，建立依法行政的執法體制。目前我國憲法規定的行政執法體制基本框架是完善的，基本理念上體現了民主和法制原則。但是，由于各級人民代表大會立法制度與地方政府定立的行政規章權力并行，從而是執法依據時常出現偏離，使人民代表大會立法的權威性上沒有真正確立，而且缺乏配套法律以及某些傳統體制的影響等因素，憲法的法治原則在執法實踐中并未完全落實。

1.行政法律規范存在問題。行政法律規范是行政執法的源頭。如果法律出現漏洞或滯后，其直接的結果是行政執法沒有法律的依據。由于我國是一個一元多層的立法體制，立法實踐中，對于行政法規的名稱并沒有統一的界定，以至于到底什么樣的名稱屬于行政法規，什么樣的名稱屬于命令或決議都成了問題?，F行有效的行政法規，例如，《突發公共衛生事件應急條例》、《國家賠償費用管理辦法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》、《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》。以上行政法規可以看出，國務院在制定的行政法規在名稱上具有很大的隨意性，不具有規范性。有的用“辦法”，有的用“細則”，有的用“條例”，這在實踐中不容易操作，不利于法制的統一性。

2.行政執法中存在權責不明、濫用權力的現象。執法實踐中，往往出現多個機關對同一事項都有管理權的情況。這種情況導致多頭執法的問題，而多頭執法又會導致執法混亂的問題。多頭執法和混亂執法會影響到執法的效果并且會侵害到相對人的合法權益。同時，如果法律對于執法主體的規定不明確，也可能會產生執法主體之間相互扯皮、相互推諉的情況。還有就是在執法實踐中，執法主體濫用職權的問題也非常突出。行政主體濫用職權的行為背離了行政執法的法定目的，有違公共利益而且會侵害到公民、法人和其他組織的合法權益，阻礙行政管理目標的實現。濫用職權是行政執法不規范的突出問題，對行政執法規范化造成了很大障礙。

3.行政執法隊伍力量不足，執法人員的素質不夠高。法律的執行離不開合適的執法主體和一定數量的執法人員。一方面，我國行政執法力量不足。由于缺乏必要的評估，在授權予某一執法主體具體的執法權時，較少考慮被授權對象的執法力量問題。如果一個組織并不具備執法能力，那么，賦予該組織執法職責就是不合適的，也必將導致執法不作為，法律也將得不到實施。另一方面，我國行政執法人員素質不夠高，執法是一項復雜的工作，是將行政執法依據適用于具體的復雜過程，行政執法人員必須能夠準確地理解法律，并能夠根據具體事件準確地選用法律。目前，我國不少行政執法人員素質不夠高，主要是業務能力不高，特別是一些執法主體因為執法人員的編制不足，就聘用合同工、臨時工執法，而這些人絕大多數文化水平不夠高，并不具備執法人員的基本要求；而且很多執法人員并未受過相關的專業知識的訓練。

4.行政執法過程中存在逐利性執法問題。行政執法是政府管理社會的一種規范化、正當化的法律活動，就其本身來說不應以追求經濟利益為目標。但是，在我國當前的行政執法中，追求經濟利益的情況較為普遍。有些地方由于財政困難，行政執法人員工資發放困難，一些事業編制執法機構的經費、事業編制或聘用人員的工資沒有納入財政預算，導致有的地方政府財政部門不按實際開支撥付經費，而是將行政機關的罰沒收入的一定比例予以返還或者搞變花樣返還。這直接導致了很多執法主體以罰沒收入的高低作為執法成就的唯一指標，甚至將財產罰作為行政執法的唯一手段，而且在執法力度上更是追求罰款數額的最大化。

二、加強行政執法法治建設的思路

對于我國行政執法中存在的各種問題和不足，有必要按照全面深化改革、建設法治政府的要求，提出幾點建議。

1.加強行政執法隊伍建設，建設一支高素質的行政執法隊伍。行政執法法治建設，離不開一支專業化、高素質的行政執法隊伍。一要有堅定的法治信仰，堅守職業良知。一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是刻在人民的內心里。如果執法人員不從內心信仰法治，沒有堅守法治的定立，就無法抵抗社會上權勢、金錢、人情關系的誘惑和干擾，這也勢必導致執法人員不能嚴格執法、公正執法。習近平總書記強調，要信仰法治、堅守法治，做知法、懂法、守法、護法的嚴格執法者，站穩腳跟、挺直脊梁，只服從事實，只服從法律，鐵面無私，秉公執法。執法人員要有更嚴格的規則意識，法律就是規則，法治就是規則之治。在法治社會，一切行為都要以法律為準則，一切矛盾糾紛的解決也都要以法律為標準。二要切實提高行政執法隊伍業務素質水平。嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。通過行政執法人員資格制度，提高行政執法人員的法律素質、業務水平，形成專業化的行政執法隊伍。三要加強行政執法隊伍紀律作風建設。加強行政執法隊伍紀律作風建設，關鍵是要堅持常抓不放，一刻也不能放松，形成常態化管理。要把執法為民作為最重要的職業良知。要把強化職業道德教育，恪守執法底線和職業良知。要把強化法律監督、維護社會公平正義作為最重要的價值追求，堅持實體和程序并重，尊重和保障人權。

2.完善行政執法規范，做到執法規范化。法律規范與行政執法是相互聯系的，行政執法以法律為依據，因而法律規范的質量會直接決定執法的狀況。我國行政執法的不規范，在一定程度上與法律規范存在的各種不足有關。完善與行政執法相關的法律規范是實現行政執法規范化的前提。要建立行政法律規范化的通行標準。這些標準可以適用于所有的行政執法行為，具有普遍性、因而可以由政府統一制定通行的規范化標準。要完善組織立法。當前，我國組織立法方面還存在很多問題，急待解決的就是職權交叉問題和職權不（下轉第353頁）（上接第317頁）明問題。組織立法今后的方向應當是明確執法主體的地位和權限，盡量避免交叉，而且盡量將其權力范圍進行具體化。要完善執法責任制。凡是享有行政職權的主體都應當為其設定責任，有權必有責，權責統一。要加強責任的明確性和具體性，有必要對責任的種類、范圍、方式都進行明確的規定，做到執法承擔具有可操作性。完善行政程序的立法，使行政程序規范更具有可操作性，更符合現代程序法治的精神。完善和強化各種程序制度，執行回避制度、執行聽證制度和說明理由制度是正當法律程序的重要體現，但是，目前這些制度都存在不足之處，因而應當將這些制度進行完善和強化，使這些制度真正運用于執法實踐，并對規范執法起到制約作用。要進一步完善執法責任制。沒有責任，就沒有約束，就沒有人負責。執法人員樹立責任考核和責任追究意識，是認真規范行政執法行為的前提和保證。要扎扎實實做好調查研究，科學分析行政職權屬性特征，提出符合執法實際的實施操作方案，確定執法崗位，分解執法職責，嚴密執法程序細化執法標準。

3.加強對執法主體能力的保障，防止逐利性執法。執法人員、財力和設備工具是行政執法主體執法能力的重要保證，沒有這些就無法真正地實現行政執法的規范化。因而有必要為執法主體提供充足的具有相應的重要專業知識和技能的人員，同時要在財力和物力上給予足夠的支持。要完善公共財政體制，統籌安排和規范使用財政資金，為行政執法隊伍提供充足的裝備、經費，避免行政執法隊伍為經費而執法。要完善和規范行政機關工作人員工資和津貼、補貼制度，提高行政執法人員的待遇，避免行政執法人員為牟取私利而執法。這樣可以使得主體的執法能力得到保障，另一方面則可以杜絕執法主體自收自支現象，防止執法主體逐利性執法。當然，執法主體人員和財力的保障，也要控制一定的尺度。應當注意將人力、物力和財力的支持控制在合理的范圍內。因為人員過剩就會導致人浮于事，相互扯皮，財力、物力供應過多則存在貪污腐敗現象。執法人員的規模和財力支持的數量對于行政執法本身具有非常重要的影響，因而有必要對人員和財力配備的標準進行合理化評估。從行政執法的效率和國家財政的承受能力來看，只有將人員、財力和物力支持控制在適度的規模上，才能使得行政執法更具規范化。

4.強化對行政執法的監督，控制執法者的自由裁量權。在行政執法中存在一系列問題和矛盾的一個重要原因在于行政執法監督體制不夠完善，行政執法權的行使沒有得到有效監督。針對目前的情況，應從行政系統內部、行政系統外部權力機關和網絡媒體輿論監督三方面，加強對行政執法行為的監督制約，形成科學高效的行政執法監督體制。讓行政執法在陽光下，在扎緊的制度籠子里規范運行，確保行政執法高效公正，廉潔文明，盡快形成高效的法治實施體系。社會現實是復雜的，法律不可能將每一種情況都規定得非常清楚明確，因而裁量權對于執法者是必要的。然而，我國行政法律規范的問題是賦予了執法者過大的裁量權。針對當前執法中普遍存在的執法主體濫用自由裁量權的問題，有必要建立行政裁量基準制度，控制執法者的自由裁量權。裁量基準就是根據不同的事實和情節，為執法行為設定更為細化的標準，以便控制裁量權的濫用。公開裁量標準，接受社會監督。行政處罰裁量標準應向社會公開，讓公眾了解有關的量罰標準。這樣既便于得到社會的認可、當事人的認可，也有利于社會公眾、新聞媒體對行政執法的監督，使行政執法在陽光下運行，進一步保證法律面前人人平等，努力實現行政執法公開、公平、公正。

參考文獻：

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