新常態發展背景下農村土地規劃管理問題與政策芻議

摘 要：農村土地規劃是提升土地使用效率的必經途徑，在新常態背景下，農村土地規劃管理中存在著規劃思維不足、規劃水平不高、規劃協調不力、規劃監督不夠等多重問題，如何破解這些問題需要進行政策創新和路徑思考。

關鍵詞：新常態 農村土地規劃 政策創新

一、引言

做好農村土地規劃管理是實現城鄉一體化，推進城鎮化向縱深發展，不斷縮小城鄉發展差距，實現“三農”全面健康發展，保證我國糧食安全的重要手段。我國早在上個世紀90年代就開始對土地規劃進行宏觀管理了，尤其對于農村地區的土地規劃管理更加重視，整體上讓土地管理水平逐漸趨于科學化和有序化發展狀態，但隨著可持續發展和城鎮化戰略的提出和深化發展，農村土地規劃管理存在的問題逐漸顯露出來，用地短缺的形勢也更加嚴峻，而統籌規劃作為提高土地利用率的主要手段面臨著沉重的任務，這對農村土地規劃工作提出了更加苛刻的要求。在經濟社會發展的新常態下，經濟下行態勢明顯，市場波動不斷加劇，穩增長、調結構對農村規劃用地保障和調控提出了新挑戰；與此同時，生態文明建設全面推進，保耕地紅線、保生態底線的要求提升，生態文明體制改革進入頂層設計階段，農村土地規劃管理制度面臨新的改革訴求。面對復雜形勢，我們應該認真研究和貫徹十八大有關精神，主動作為，積極應對，不斷完善規劃計劃政策，創新規劃管控方式，推進規劃計劃政策調控的科學化和精準化，實現農村土地的可持續發展。因此，思考和創新農村土地規劃管理的政策和路徑勢在必行。

二、新常態下農村土地規劃工作的原則要求

1.節約土地原則。隨著我國經濟建設的不斷發展，人民的生活質量水平也有了很大提高，對于居住環境的要求也越來越高，因此房子越來越大，占地面積自然也就會增大，無形中就會增加土地壓力，我國雖然占地面積廣，但人口眾多，導致人均面積減少，因此如果房子面積占的過多，耕地面積就會減少，因此在農村土地規劃管理中應該要遵循節約土地資源的原則。

2.科學高效原則。伴隨我國經濟結構的不斷優化升級，以往舊的土地規劃模式已經不適應發展的要求。因此各級政府在對土地進行規劃的時候，必須要與國家的最高發展戰略相契合，增強對現有土地的排查力度。充分利用新常態這一發展機遇，科學制定出切實有效的長遠規劃來提高土地利用效益。同時要加強對已批土地的使用監督，嚴格遵照土地規劃執行，避免陽奉陰違的現象。

3.戰略協同原則。隨著我國經濟有高速增長方式轉變為中高速增長，各級政府必須要確保經濟可持續性發展。而土地規劃工作，在以往的經濟發展中受到各方面的忽視，在新形勢下，進行土地規劃的過程中，必須要有長遠的打算，注重土地科學性的規劃，保證其與經濟發展戰略相協同，相一致。

4.因地制宜原則。我國由于南北發展有較大差異，對于土地的規劃管理也有較大區別，在農村土地規劃管理事業中應該正視地域差異，盡量做到不同地區不同對待，將土地資源利用率發揮到最大水平，減少因為地域差異引起的規劃不合理造成的土地資源浪費，因此在土地規劃管理中要遵循因地制宜的原則。

三、新常態下農村土地規劃管理中的常見問題

1. 對農村土地規劃的重要性認知不足。一些基層政府部門領導沒有完全正確領會新常態下關于地方經濟發展的新態勢，仍然把土地出讓收入作為財政收入的主要來源甚至是唯一來源，致使土地規劃工作出現了一系列嚴重的問題。一是規劃工作隨意性很大，農村土地規劃的業務部門不經過詳細的論證，只是簡單地依照上級領導的思維來進行土地規劃構圖，但由于領導的換屆，會造成下任否認上任的情況，導致土地規劃方案不被認可。二是部分土地規劃人員，缺乏積極性，對工作比較懈怠，對于市場發展以及城市的布局缺少必要的了解，還用以往的慣思維方式，致使土地缺乏高效的使用。

2. 規劃管理缺乏創新性以及可操作性。在農村土地規劃工作中，片面強調評價，過度關注農業用地評判，忽視資源整體優化，忽略空間布局，其中在未來項目中表現得更加突出。因土地規劃缺少創新性，各部門之間銜接不到位，固步自封，觀點陳舊，大大阻礙了項目的開展，體現不出來土地規劃的合理性和現代性。另外，部分鄉鎮土地規劃缺少對當地民俗風情的考慮，導致地方特色不明顯，缺少可操作性。

3. 農村土地產權制度仍然是瓶頸障礙。一是目前還沒有明確定義農村土地所有權，相關法律依據不足?！巴恋貧w集體所有，村民不可處置土地?！痹凇锻恋毓芾矸ā分杏惺置鞔_的規定，但實際上與所有權存在矛盾。各類性質征地在城鎮化進程中不斷出現，農民在此過程中一直處于弱勢，自身合法權益無法得到充分保障。二是還沒有明確所有權主體?！锻恋毓芾矸ā芬惨幎ā按逦瘯蚣w經濟組織可對農村集體土地進行管理，鄉鎮農村集體經濟組織可進行負責管理或經營?！钡艘幎ㄔ趯嶋H中沒有相配套的監督機制，造成不具有較高道德素質、只顧自身利益的一些領導干部，借職務權利大搞權錢交易，對村民利益產生嚴重影響。

4.部門之間銜接脫位，執行監督力度不夠。國家針對農村土地規劃工作在交通運輸、生態環保以及水利資源等方面提出了具體的要求，保證有效銜接，然而在具體的規劃工作中存在較多的隨意性，待土地規劃批準通過后，一些鄉鎮重新進行鄉村規劃工作，有些甚至將基本農田作為鄉村建設目標，使得基層執法人員面臨較大的操作難度，群眾極度不滿，干部不認可。上述規劃的不協調引發了一系列矛盾，制約了規劃工作的正常開展，最終無法實現預期目標。同時，由于土地執行監督隊伍規模較小，人員不足等弊端，導致土地規劃在執行過程中易出現監督不足的狀況，使得執行方案產生偏差。并且對于一些土地違法行為，處罰力度不夠，這更加重了土地規劃監督的難度。

四、新常態下農村土地規劃管理的政策創新路徑思考

1. 落實農村土地所有權歸屬，提升土地資源配置效率。將集體土地所有權歸屬具體落到實處。明確農民集體所有究竟是哪個集體所有，是村民小組，還是村民集體，還是鄉鎮集體，核心是要有利于實現土地的有效監督、管理和使用。村民委員會既是法律上認定的一級法人，也是行政上認可的一級行政組織，同時也是《土地管理法》規定的農民集體所有中的一個組成部分，更是土地的直接利益相關者。因此，村民集體應成為土地農民集體所有的指向所在。另外，賦予村民委員會自由轉讓土地的權利，特別是要按照“權利平等”原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉，進而推動城鄉土地市場體系的完善和土地配置效率的優化。

2.盤活農地經營權和使用權，促進農業規?；洜I。盤活農用地承包經營權和集體建設用地（主要指宅基地）的使用權，顯現農民的資產價值。農用地承包經營權的承包權和經營權，二者是統一在一起的。當前農村土地產權制度改革就是要促使承包權和經營權的進一步分離，從而有利于農用地的流轉，促進農業的規?；洜I，弱化農民與土地的聯系，讓脫離了土地的農民到城鎮就業，實現人口城鎮化與土地城鎮化的同步，符合城鎮化的本質要求；農村集體建設用地中宅基地使用權的改革，要在保證當前的用地規模不再擴大的前提下，與城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治、集約節約用地和耕地占補平衡等政策組合運用，實現人口的集中居住，向中心村（社區）和城鎮集中，然后對騰出來的農村集體建設用地進行整治還田或還建。

3.運用科學方法完善農村土地利用規劃體系。在進行土地規劃的過程中，第一，要充分發揮出科學技術的優勢，改變傳統的定性分析模式，建立定性定量相結合的方法，提升土地規劃工作的周密性。第二，使用動態分法替代靜態分析法，由于土地規劃的總目標是在土地的利用與經濟的發展相協調，保證經濟利益的最大化，因此必須要使用動態的分析方法，只有這樣才可以及時的洞察土地與經濟的動態變化。

4.建立農村土地規劃的長效監管機制。在新常態發展背景下，目前我國的新型城鎮化建設進程推進較快，只有依托實際情況，不斷整改土地活動，才能確保土地規劃的正常開展。雖然，每一年國土督察局均會按照常規對土地利用情況和管理水平進行檢查，但是還應圍繞規劃實施編制完整的長效機制，主要包含政府機構主導、部門監管、人民群眾參與、及時公開內容。只有這樣，才能確保土地規劃按照正常軌道不斷實施。農村土地規劃具有繁瑣性，且十分緊迫，還要求應具有發展性。因此，規劃人員應推陳出新，認真學習理論知識，主動參與學術研討會，掌握最新技術，切實提升規劃水平，全面保障規劃質量，進而促進地方經濟增長，有效維護農民群眾的切身權益。

參考文獻：

[1]黨國英.中國土地規劃管理及其改革[J].上海國土資源，2014（3）.

[2]祁帆等.土地規劃政策進展評述[J].國土資源情報，2016（4）.

作者簡介：向麗萍（1963.01—），女，重慶市合川區國土房管局工程師，大學本科學歷，主要從事國土資源管理方面的工作。