增強責任意識　推動協調發展
——常州市金壇區切實加強承包地確權檔案工作

陸麗華　楊　靜（..常州市金壇區檔案局，江蘇常州，2330000；..常州市金壇區委農工辦，江蘇常州，2330000）

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增強責任意識推動協調發展
——常州市金壇區切實加強承包地確權檔案工作

陸麗華11楊靜22
（11..常州市金壇區檔案局，江蘇常州，21133220000；22..常州市金壇區委農工辦，江蘇常州，21133220000）

深化農村土地承包經營權確權等農村產權制度改革，是中央和省委、省政府的明確要求，是落實中央關于土地承包關系長久不變和保障農民財產權利的重大舉措。常州市金壇區1998年實行農村土地二輪承包，2004年開展“雙補”工作，2011年開始探索開展農村土地承包經營權登記試點工作。2014年5月，金壇區被確定為全省16個農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱“承包地確權”）整區推進試點單位之一，區委、區政府高度重視，認真組織，扎實推進。截至目前，全區應確權的85個行政村（含3個涉農社區）、1076個村民小組（原屬3557個村民小組）、43.48萬畝耕地已全面完成確權工作。按照金壇區委、區政府的部署和要求，區檔案局以承包地確權工作為契機，積極與業務主管部門協作配合，全力開展承包地確權檔案收集、整理工作，取得了較好的成效。

一、夯實基礎，為確權工作固本強基

農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是對原有土地二輪承包關系的完善，不是推倒重來，要保持原有土地承包關系不變、承包戶地塊相對不變、二輪土地承包合同的起止年限不變。如果二輪土地承包檔案不完善，將會給這次確權工作帶來極大的隱患。

早在1998年第二輪土地承包伊始，金壇區委農工辦、區檔案局就高度重視，跟蹤指導，要求各鎮土地管理部門與行政村要依法建立檔案工作，土地二輪承包經營權流轉當事人雙方都要簽訂書面合同，由農經站備案。做到檔案工作與土地承包工作同步進行，以備查有實據。2005年6月22日，金壇區召開了行政村檔案工作會議，確定“兩年分步走，整體跨入合格建檔村”的工作目標，各鎮周密部署，各行政村積極參與。截至2006年11月底，我區157個行政村（區劃調整前）全部完成建檔任務，在常州市率先完成了村村規范建檔的目標，1998年二輪承包以及2004年“雙補”工作中形成的約1萬余卷村級土地承包檔案也得到了妥善保管。2008年，區檔案局開始在各鎮開展機關檔案的大收集、大清理、大整理，逐步推動鎮級土地承包檔案相對集中管理模式：檔案工作由鎮黨政辦統一管理，實體檔案因地制宜，檔案目錄備份及時集中，取得了明顯成效。我區約5000余卷鎮級土地承包檔案都已規范整理，移交鎮綜合檔案室或存放農經站檔案室進行安全保管和提供利用。

這些早期二輪土地承包檔案基礎工作的開展，為這次承包地確權工作的順利進行提供了最原始的數據和最有力的保障。

二、提前介入，為確權工作保駕護航

自2011年省農委等6個部門印發《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》、金壇區開展試點工作起，區檔案局就主動與區委農工辦溝通，調研摸底，有針對性地商討“三步走”的工作方案，形成統一認識、相互協作、齊抓共管、確保成效的工作目標。2011年，選擇“一鎮一村”，開展土地承包經營權登記檔案規范建檔試點工作，并以區委農工辦為主，將試點村的檔案工作與其他工作同布置、同檢查、同考核，區檔案局明確專人跟蹤負責指導，免費為試點村提供檔案管理軟件，統一提供符合標準的檔案用品。2012年，在總結試點經驗的基礎上，區委農工辦、檔案局聯合印發了《關于加強全市農村土地承包檔案管理工作的意見》，對農村土地承包檔案管理工作的組織保障、主要內容、工作機制都進行了明確的規定和要求。2013年，為進一步規范農村土地承包檔案管理工作，區委農工辦、檔案局經過協商，舉辦了一期農村土地承包檔案管理工作專題培訓班，針對區委農工辦、鎮農經站、村委會三級土地承包管理部門分別進行了輔導。同時根據區委農工辦分批開展登記的工作部署，區檔案局也主動深入一線現場指導，做到“登記一家，規范一家”。截至2013年底，全區8個鎮（街道）所有行政村實現了土地承包經營權登記檔案規范化建設全覆蓋。根據農業部《農村土地承包經營權登記試點工作規程》的要求，承包地確權采取前期準備、入戶調查、測量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫“六步走”操作流程，對近年來已經規范開展完善二輪延包關系的地方，可以在認真整理好原有資料的基礎上，直接進行測量制圖和公示審核。2011—2013年，區檔案局提前介入、針對試點工作開展了一系列檔案工作，為這次承包地確權工作迅速推進、節省時間、保質保量完成打下了堅實的基礎。

三、同步跟進，為確權工作催生動力

2014年，省農委印發了《關于推進全省農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作的通知》，金壇區被確定為全省整區推進試點單位，標志著試點工作已由點上探索階段進入整區推開、擴面試點的新階段。與此同時，檔案工作也與承包地確權工作同布置、同要求、同開展，進入全面協調發展階段。

1.領導重視，周密部署。在規范完善1998年二輪承包、2004年“雙補”工作中形成的土地承包檔案過程中，發現個別村出現材料散失的情況。為避免這種危險再次發生，在這次承包地確權工作開展后，區檔案局不等不靠，及時闡明檔案工作與確權工作聯動推進的重要性，得到了區領導的重視和支持。在成立領導小組時，區檔案局作為8個主要成員單位之一，負責指導農村土地承包經營權確權登記頒證試點的文件資料歸檔工作。作為領導小組成員的區檔案局分管領導，定期參加承包地確權工作領導小組會議，及時提出確權登記期間檔案工作需注意的事項。區委、區政府辦及時印發了《關于推進農村土地承包經營權確權頒證試點工作的實施意見》，明確了相關部門的工作機制和工作職責，并將工作經費納入地方財政預算。各鎮村也成立了相應的檔案工作機構，形成了區鎮村三級聯動、部門齊抓共管的工作機制。常州市檔案局對金壇區承包地確權檔案工作也給予了關心和關注，多次深入金壇進行調研和指導，對金壇區做好承包地確權檔案工作提供了有力支持和保障。

2.抓好試點，示范推進。確權登記工作政策性強、情況復雜，新的確權工作形成的文件材料也比以往要繁多。區委農工辦先后選擇方邊村、指前鎮進行區級整村整鎮試點，對試點中發現的33個問題的具體解決辦法、內業操作指標解釋和外業操作辦法等試點成果，及時整理匯總并發至各村，為全區面上工作提供了工作路徑和方案樣本。在試點過程中，區檔案局同步跟進，對在確權工作中形成的文件材料的歸檔范圍、表格樣本、相關手續、形成流程有了全面的了解。并選派業務骨干，多次深入試點村，現場指導試點工作，從文件材料的收集、整理、歸檔到目錄的編制等都給予了精心指導。方邊村試點成功后，各鎮、街道多次組織相關人員參觀學習，區檔案局也開設了“行政村檔案”QQ群，將方邊村承包地確權檔案的整理過程和相關文本模板上傳共享。目前全區各村正在有序開展承包地確權檔案工作。

3.結合實際，規范標準。承包地確權檔案屬專業檔案范疇，之前沒有專門針對這類檔案的規范標準。2015年2月，省農委、省檔案局聯合制定了《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》），對全省承包地確權檔案工作的組織管理、基礎業務建設、信息化建設、獎勵和處罰提出了明確要求，對承包地確權檔案的收集、整理、編目、歸檔和移交工作作了詳細規定，同時印發了歸檔范圍和整理細則?！掇k法》的頒布實施使承包地確權檔案工作有章可循。金壇區委農工辦、區檔案局經過調研、商議，聯合轉發了《辦法》，并結合金壇實際情況，對“細則”部分內容作出統一要求：一是綜合管理類、糾紛調處類、特殊載體類文件材料按照相關標準規范整理后，責任移交給單位綜合檔案室，歸入相應類別檔案；二是確權登記類向區檔案館移交，統一使用金壇區委農工辦的全宗號，其中農戶文件材料按“一戶一卷”整理歸檔，并對歸檔范圍中確權登記類的綜合文件材料進行了充實和補充。

4.部門協作，督導檢查。最大限度地發揮檔案部門和農業主管部門整體聯動作用，是承包地確權檔案工作質量和進度的重要保障。金壇區委農工辦在開展重要業務活動時都及時通知檔案部門參加，爭取業務指導。區檔案局也把此項工作作為業務工作重點，與區委農工辦、鎮農經站保持溝通聯系，隨時派出業務人員參與確權各個環節的工作，參加相關會議，解決疑難問題，與有關方面共同研究制定檔案整理方案，并就檔案軟件開發、檔案用品定制等問題主動與農工辦溝通協調。為加快工作進程，提高工作質量，2015年1月至2015年12月，區檔案局和農工辦、國土局聯合對土地確權工作基本結束的85個村進行了預驗收，認真檢查應歸檔材料的收集是否齊全、形成質量是否符合歸檔要求、簽字手續是否完善，及時發現問題及時糾正，對檢查中發現的個別藍墨水簽字現象，以不增加工作步驟為原則，協商解決方案。為確保歸檔文件材料齊全完整，區兩辦印發了《金壇區農村土地承包經營權確權登記頒證工作考評獎勵辦法》，將檔案資料收集、整理、歸檔、管理情況列入了對承包地確權工作驗收的百分制考核和獎勵。

5.加強培訓，提高水平。為確保承包地確權檔案的形成質量和現代化管理要求，區檔案局除安排業務骨干參加省檔案局組織的確權檔案業務培訓外，還多次參加區委農工辦組織的檔案管理軟件培訓，以提高檔案業務指導人員的工作水平。由于承包地確權檔案工作大多由鎮村負責具體實施，承包地確權檔案的收集、整理、編目、歸檔工作更多的是由村和組來負責完成。鎮以下從事檔案工作的人員檔案業務水平參差不齊，對照省農委、省檔案局出臺的《辦法》中的整理細則，還不能做到一看就懂、一學就會。區委農工辦聯合區檔案局先后于2013年、2015年舉辦了兩期行政村檔案業務培訓班，對前期登記試點工作中形成的文件材料進行了集中培訓和指導。根據《辦法》的要求，縣級承包地確權管理部門在承包地確權工作結束后3個月內完成整理立卷歸檔工作，并在承包地確權工作通過驗收后30日內，將承包地確權檔案中的確權登記類檔案連同紙質案卷目錄、電子目錄及在承包地確權管理信息系統中形成的電子文件，向縣級國家綜合檔案館移交。目前金壇區承包地確權工作已全面完成，登記頒證工作還未結束，所以對這次確權登記頒證檔案的業務培訓，區檔案局決定采取“先整理試點、后集中培訓”的工作思路，西城街道方邊村已完成檔案整理試點工作，為下一步金壇區承包地確權檔案全面規范整理積累了寶貴的經驗，提供了標準模板。

通過以上措施，金壇區的承包地確權檔案工作收到了可喜的成效，在全區范圍內逐步明晰了各相關部門的職責和任務，解決了職責不清、任務不明的問題，形成了系統而健康的檔案工作機制，確保了承包地確權檔案的完整、規范、安全，為調處農村土地承包經營糾紛、依法落實和維護農民土地承包權益提供了重要依據。同時，檔案工作與確權工作同步協調發展、彰顯特色，也得到了上級部門的認可。早在2011年5月，國家農業部農業影視中心國家一級導演王軍、省農委領導、常州市農工辦領導等組成的拍攝小組就來到金壇區金城鎮，拍攝“農村土地承包規范化管理”專題片，攝制組對金城鎮土地二輪承包檔案管理表示了充分肯定；2015年11月1日，農業部農村土地承包經營權確權登記頒證現場培訓會在常州市召開，農業部專家和全國各地的120多位農業部門負責人參加了會議，農業部組織學員來金壇區西城街道方邊村和堯塘鎮謝橋村進行了現場觀摩，給出的評價是“工作做到如此精細，令人震撼；金壇做法可復制、可推廣”。

金壇區承包地確權檔案工作雖然取得了一些成效，但這些成效還只是初步的，離全面規范建檔、移交檔案館目標還有較大距離。區檔案局將在省局和常州市局的指導下，繼續把握“重視是根本、人員是關鍵、配合是保障”三個工作要素，求真務實，扎實推進，確保金壇區承包地確權檔案工作經得起歷史的檢驗。