還權與松綁：美國基礎教育改革的新風向

劉寶存　張偉

2015年12月10日，美國總統奧巴馬正式簽署了《每一個學生成功法案：初等和中等教育進展報告》（以下簡稱《成功法案》）。該法案將取代布什政府時期出臺的《不讓一個孩子掉隊法案》，成為指導、規劃美國初等和中等教育未來發展的基礎法案。按照奧巴馬政府的設想，《成功法案》的意義在于“為每一個美國孩子——無論其出身于何種種族、階層與家庭背景，都有機會過上自己所期盼的生活，從而幫助人們堅定美國社會所崇尚的自由、平等和公正等信念?！盵1]盡管公眾對該法案能否實現預期目標存在爭議，但是《成功法案》必將對美國基礎教育產生深遠影響。

一、《成功法案》的出臺背景

美國政府之所以選擇在2015年出臺《成功法案》，實際上是對布什時期所推行的《不讓一個孩子掉隊法案》的反思和調整?！恫蛔屢粋€孩子掉隊法案》的主要目的是幫助每一個孩子都能具備基本的閱讀能力與數學能力，因而增進美國的教育公平。為了實現這一目標，該法案制定了嚴格的評估與問責機制，要求各州采用聯邦制定的統一標準化測試和年度考試等手段來衡量本地的基礎教育質量，地方上的學校和教師必須根據法案設置的目標讓學生每年都能獲得適當進步。同時，該法案規定，將根據學生的測試情況對學校教學質量進行考核，沒有達到目標的學校將被問責，這一法案代表了美國公立教育系統中問責制與標準化時代的到來。

（一）《不讓一個孩子掉隊法案》的實施成效

經過十多年的推行，《不讓一個孩子掉隊法案》取得一系列成就。奧巴馬總統在簽署《成功法案》時公布了自其接任總統（2008年）以來繼續實施《不讓一個孩子掉隊法案》后在基礎教育領域取得的成就：幾乎所有州都提高了自身的學業標準，美國中小學的教育水平幾乎能夠與國際頂尖教育水準持平并且絕大多數學生能夠順利從高中畢業；平均81%的高中畢業率成為有史以來的最高記錄，值得肯定的是，有色族裔學生的高中畢業率提升幅度超過白人學生；政府已經向學前教育領域投入多達數十億美元的財政支持，這些投資用以幫助初入學者提升學業效果；成功培訓了10萬余名科學、技術、工程和數學等學科中的教師，這一數量超過原計劃的一半；使用高速互聯網的學生人數已經超過2 000萬，整個聯邦范圍內77%的學區達到了高速寬帶的最低標準。[2]應當說，《不讓一個孩子掉隊法案》的實施在一定程度上達到了提升美國基礎教育領域教學質量的目標，初等和中等教育的質量有了明顯改善。

（二）對《不讓一個孩子掉隊法案》的質疑

布什政府掀起的這場教育改革自實施以來就不斷遭到社會公眾和教育專家的指責和批評，后者質疑的重點主要是該法案嚴格的問責制和標準化考核手段能否有效達成“提升美國學生整體閱讀和數學能力、促進教育公平”的目標。有的研究者對《不讓一個孩子掉隊法案》的實施效果進行了分析，結果表明該法案的推行并沒有取得理想結果，反而造成學生學科知識的不均衡。美國奧本大學和北卡三角洲國際研究院的研究表明：《不讓一個孩子掉隊法案》的推行提高了阿拉巴馬州鄉村地區學生的語言成績，但對閱讀和數學的提升并不明顯。研究人員對1999到2007年間美國阿拉巴馬州67所鄉村學校中四到八年級學生的斯坦福成就測驗成績進行了跟蹤調查，發現學生的語言測試得分平均提高了3. 2%，閱讀成績平均下降了2.6%，數學成績下降了0.6%。[3]還有許多相關的調查報告都得出了類似結論，因此美國政府有必要對這些質疑予以回應。

此外，許多人士指出聯邦政府實行的嚴格考核制度使得學校忙于應付各種測試，學校領導者和廣大教師時刻處于緊張狀態中。部分地區學校為了達到聯邦政府制定的考核目標，往往只重視州考科目的教學，而輕視未納入考核的科目（如音樂、體育和外語等）。有的中小學還延長了上課時間，甚至出現虛報學生考核成績的現象。換言之，考核與問責已經妨礙了學校的正常發展，這一狀況無疑違背了《不讓一個孩子掉隊法案》出臺的初衷。

總的來說，《不讓一個孩子掉隊法案》的推行并沒有實現“沒有一個孩子會掉隊”的承諾，反而加重了各地學校、教師和學生的負擔，在這些情況下，美國政府開始對該法案進行改革。奧巴馬在向公眾解釋出臺《成功法案》的原因時說：“《不讓一個孩子掉隊法案》的預期目標無疑是對的，我們所承諾的‘讓每一個指導兒童的教師都成為優秀教師是正確的目標。另外，為學業設置高質量的標準也是正確的，問責同樣也沒錯，但我們的失誤在于沒有向教師、學校和各州提供實現上述目標的必要支持，而沒有支持這些目標是無法實現的，這便是為什么我們要頒布《每一個學生成功法案》的原因?！盵4]從這一說法來看，盡管奧巴馬不愿直接承認先前教育改革的失敗，但是新法案所采取的諸多與舊法案不同的措施無疑表明《不讓一個孩子掉隊法案》存在問題，這就是《成功法案》出臺的現實背景。

二、《成功法案》的核心內容和預期目標

為了緩和社會各界對基礎教育發展現狀的不滿，美國政府試圖采取綜合的“州設計制度”來簡化現有聯邦考核的項目數量，同時將控制和問責基礎教育的權力歸還給州和地方。

《成功法案》的主要內容包括：堅定地為美國弱勢和需要保護的學生提供保障，力爭為學生帶來更多教育機會與更好的教育效果；提升所有美國學生的學術水平，幫助他們為將來的大學生活和職業生涯做準備；為各州提供教育資源或項目支持，為學校管理人員與廣大教師提供基于實踐的專業服務；擴大并提高學前教育的政府資助；賦予州和地方教育部門發展自身教育事業的權力，幫助地方建立高效能與強有力的教育管理體系，倡導基于實踐的方法來改善學校教育，提升學校的教學質量。[5]

《成功法案》的預期目標包括：確保中學畢業生能夠為將來的升學或就業做好充分準備，同時保障畢業生具備較高的學業水平，縮小校際間日益擴大的教育質量差異；改革過去聯邦主導的考核方式，允許各州采取靈活多元的評估措施，盡量減少不必要的標準化考試，聯邦政府將為此提供指導而不是管理；擴大對高質量學前教育的投入，推行激勵政策，獎勵教師創新教育模式；出臺多項措施確保每個學生不因種族、經濟收入、家庭背景等外在因素的影響而失去獲得成功的機會。[6]

從法案的主要內容和預期目標上看，《成功法案》與《不讓一個孩子掉隊法案》既有相似之處，也有許多不同，下表是對兩者異同點的概括：

雖然存在諸多不同，但《成功法案》與《不讓一個孩子掉隊法案》的根本目標是一致的，都是要提升美國初等和中等教育的辦學質量。值得指出的是，《成功法案》明確提出應盡量減少聯邦一級的學業考核數量以及做好重點教育項目專用資金的支持工作，與此同時，成功法案也繼續強調美國基礎教育應堅持高標準的考核要求，提高學生的學業成就。針對美國民眾極為關心的教育公平問題，《成功法案》重點指出要向處境困難的學生提供資金幫助。此外，《成功法案》還規定地方教育部門應對表現不佳的學校進行指導和干預以縮小校際間的教育質量差異。

三、《成功法案》的特征分析

（一）問責權力：從聯邦層面轉向地方層面

《成功法案》與《不讓一個孩子掉隊法案》的最大不同在于“問責權力”實施主體的變化，即教育的問責權歸還給各州和地方?！恫蛔屢粋€孩子掉隊法案》的實施原則是由聯邦政府出臺硬性標準要求各州中小學校必須提高所有學生的學業成績，并且要求學區通過加大監督和其他措施來確保學業困難的學生取得進步。而《成功法案》則明確了基礎教育的問責權屬于州和地方，雖然后者仍需向聯邦政府提交其出臺的問責計劃，但在不違背聯邦法案精神的前提下，地方教育部門有權設計合理可行的問責計劃。

具體來說，《成功法案》放棄了過去聯邦教育部控制下的統一問責制度，開始采用綜合性的州問責制，這一做法提高了州教育機構在基礎教育事業中的話語權力和主導地位。在問責措施方面，盡管各州需要確保本州的教育問責計劃與聯邦法案相協調，但是聯邦政府不再對州問責權進行制約，而是鼓勵州政府的問責應以對學校的創新能力評估為基礎，同時倡導地方教育當局采用多樣化的評估方法來評估學?？冃?。

《成功法案》還結束了聯邦一級針對教師教學效果的強制性評價，允許各州進行教師評價方式的革新。問責權力的轉移被美國公眾看作是向教育傳統的回歸，是聯邦政府重新開始尊重州及地方政府對于教育領導權的標志。對此，美國輿論界認為，《成功法案》的出臺“代表了最近25年來聯邦政府對于地方教育控制權的最大轉移”，同時也意味著“一個問責時代的終結，即聯邦政府采取咄咄逼人的方式試圖控制公立學校的時代的終結，教育的控制權重新回到州和地方學區?！盵8]

（二）考核方式：從嚴格統一到靈活多元

《不讓一個孩子掉隊法案》被人詬病的地方之一，是其采用統一的標準化考試來考核地方基礎教育質量，這種方式的特征是強調建立在“達標”“考試”與“數據”等關鍵詞之上的排名與評估，換言之，一切都被弱化為可對比和衡量的考核數據。為了推行統一考核，聯邦政府設計出一整套針對學生學業成績的測量方法，要求各州在數學和英語等科目上對三年級到八年級的學生進行年度統一考試，同時規定學生在高中階段同樣應接受年度考試。而對于科學學科，學生至少要參加一次統一考試，用來衡量學生的學業水平是否取得進步。

《成功法案》一方面賦予各州能夠自由選擇學業衡量標準的權利，另一方面對《不讓一個孩子掉隊法案》中過于依靠考試這一手段作為衡量教學質量標準的導向進行了調整，改變了過去單一的評估方式。另外，法案支持各州為審核和簡化評估體系以及試驗各種創新評估所做出的努力，同時建議各州實施創新性評估，強調各州可以將年度統一測評分解為若干單一測試，減少不必要的測驗。

有關考核的最終目的，《成功法案》強調必須確保政府正在更好地幫助所有的學生具備批判性思維、適應性、協作能力、解決問題能力和創造性，這些技能都超出以往學校所提供的基礎知識，體現出這一法案在價值取向上更靈活與創新。

（三）干預方式：從直接干預到間接指導

眾所周知，《不讓一個孩子掉隊法案》之所以能在美國基礎教育發展改革史上成為一部具有里程碑意義的教育法案，其重要原因是它提出并推行了對于“失敗學?！保ㄔ诿绹?，學業評估分數位于最后5%的學?；蚴菍W生畢業率少于67%的高中，以及學習困難學生的成績難以提升的學校，都可以被定義為“失敗學?！?。）應采取直接干預的補救措施，嚴格要求獲得聯邦資助經費的州和地方要積極督促教育質量低劣的學校采取措施來提升學生的學業水平。他們還規定：如果“失敗學?！敝械膶W生在五年時間里學業成績得不到改善的話，該校校長和絕大多數教師將會面臨被解雇的危險，并且將“失敗學?！鞭D為特許學校（這種學校會延長學年時間或學生在校時間），如果仍難以得到改善的話，學校最終將被完全關閉。

《成功法案》雖然界定了哪些學校需要州（或地方）政府采取措施進行干預，但對后者應該如何干預則沒有給出具體要求。為了保障地方政府的教育主導權，《成功法案》嚴格禁止聯邦過度干預州和地方在問責制和學校建設方面的決策權。與《不讓一個孩子掉隊法案》所實行的強制性直接干預地方教育的方式不同，《成功法案》采取的是溫和與間接的指導方式，將基礎教育的管理權真正交還給地方，同時提出應建立新型的“聯邦——州伙伴關系”，鼓勵各州采取多項靈活措施推動《法案》的實施，積極幫助各州探索和運用多種測量方法來區分應獎勵和應幫助的學校，從而確保成績較差的學生也能得到所需的教育資源。

新法案更多地關注學校的現實需求而非對學校提出硬性指標，同時聯邦保留適當監督權力。各州一方面應遞交責任計劃給聯邦教育部，另一方面也要對那些學業成績考核排名在后5%、高中畢業率低于67%以及表現持續不佳的學校采取幫扶措施。

四、《成功法案》的未來展望

《成功法案》的出臺寄托了美國社會對于教育事業的期待和展望。對此，奧巴馬說：“我們只是想給每一個學生一個機會，因為每個人都具備同樣的天賦和努力，但我們以前的做法或者讓他們陷入迷茫，或者沒有為其提供足夠支持來幫助孩子思考如何將事情做好，他們正因為沒有獲得所需要的資源而陷入困境。我們希望通過這部法案，用我們的辛勤、關懷、紀律、激情與承諾給每個孩子創造同樣獲取成功的機會?！盵9]

應當說，進入21世紀以來，美國初等與中等教育領域中特色鮮明的教育改革屢次興起，這些改革一方面標志著美國社會對于基礎教育作為一項重要的公共事業的重視，另一方面也代表著公眾對于美國基礎教育領域的焦慮和擔憂?；A教育肩負著為美國人才隊伍建設提供資源儲備的功能，政府一方面希望通過加強監督與問責，提升基礎教育的整體質量，另一方面也希望通過積極干預來縮小持續擴大的教育不公平問題，讓教育為出身貧困的孩子提供一條實現“美國夢”的途徑，從而緩和美國貧富階層的矛盾，保持民眾的向心力和歸屬感。

布什政府時期出臺的《不讓一個孩子掉隊法案》實際上是以“政府主導”（甚至控制）的方式來實現提升教育質量與促進教育公平的國家目標。然而，其在推行過程中因手段的單一與刻板而屢受質疑和批判，《成功法案》的特點在于將教育的主導和控制權力由聯邦政府歸還給州和學區，這在很大程度上能夠調動州和學區參與教育改革的積極性，從而減少改革的阻力。從根本上說，《成功法案》的出臺可以被認為是對布什政府所采取的嚴格措施的調整和緩和。奧巴馬政府希望利用一種“溫和”與“友善”的方式來緩和公眾的不滿情緒，采用“軟化”的態度來實現《不讓一個孩子掉隊法案》所未完成的目標。

《成功法案》和《不讓一個孩子掉隊法案》在理念上是一致的，兩者的不同主要是具體方式上的差異，但換個角度來說，《成功法案》同樣面臨著布什法案遭遇的所有困難和障礙。另外，盡管《成功法案》不再冷冰冰地教導和強迫地方學校和教師“應該做好什么”，卻并沒有幫助后者解決“怎么才能做好”的問題，而這一問題恰恰是真正阻礙《不讓一個孩子掉隊法案》難以達成預期目標的原因。換言之，我們仍然無法對《成功法案》所宣稱的要實現的理想愿景——“讓每一個孩子都成功”抱有太大信心，實際上，這一法案所提出的目標更像是一種精神烏托邦，一種完美的教育理想。

《成功法案》的出臺既得到了美國國會、民主與共和兩黨的支持，也得到了全美教師聯合工會、各州州長和學區管理者、廣大校長以及家長的認可，然而，高支持率未必就能獲得理想的實施效果。不過值得指出的是，這一法案建立在奧巴馬政府的教育政策已經取得重大成功的基礎上，它的出臺必將對美國基礎教育領域產生深遠影響。從表面上看，它能帶來的改變或許是地方教育機構不再為出臺計劃和填寫表格而糾結；學校領導和教師不再為難以完成提升學業成就的目標而擔憂；學生們不再為參加數不勝數的標準化考試而煩惱。但從深層來說，這些看似微不足道的事情往往能對教育事業的發展帶來意想不到的效果。鑒于此，想要真正評價這份奧巴馬政府為美國基礎教育領域帶來的教育遺產，或許只能等到若干年后美國下一個基礎教育法案出臺之時。

參考文獻：

[1]The Executive Office of the President. GIVING EVERY CHILD A FAIR SHOT：Ensuring All Students Have Equal Opportunity to Succeed[EB/OL].[2016-01-12].https：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/esea_white_house_report_.pdf.

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[3]Henry W.Kinnucan，Martin D.Smith，Yuqing Zheng，Jose R.Llanes.The Effects of No Child Left Behind on Student Performance in Alabamas Rural Schools[J].Regional and Sectoral Economic Studies， Euro-American Association of Economic Development， 2012（1）：05-24.

[4]Barack Obama.Remarks on Signing the Every Student Succeeds Act[EB/OL].[2016-01-05].https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/-files/documents/ESSA_Progress_Report.pdf.

[5]U.S.Department of Education.Every Student Succeeds Act ESSA Highlights[EB/OL].[2016-02-13].http：//www.ed.gov/essa？src=policy.

[6]Barack Obama.Remarks on Signing the Every Student Succeeds Act[EB/OL].[2016-03-05].https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/-files/documents/ESSA_Progress_Report.pdf.

[7]Home U.S.Department of Education.Every Student Succeeds Act ESSA（ESSA）[EB/OL].[2016-03-01].http：//www.ed.gov/essa？src=policy.

[8]President Obama Signs Into Law a Rewrite of No Child Left Behind[N].The New York Time，2015-12-10（3）.

[9]Barack Obama.Remarks on Signing the Every Student Succeeds Act[EB/OL].[2016-02-05].https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/-files/documents/ESSA_Progress_Report.pdf.

【劉寶存，北京師范大學教育學部國際與比較教育研究院院長，教授，長江學者；張偉，北京師范大學教育學部國際與比較教育研究院，博士后】

責任編輯/邱 璇