新形勢下PPP模式的問題研究

周昊天

(廣西民族大學,廣西　南寧　530000)

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新形勢下PPP模式的問題研究

周昊天

(廣西民族大學,廣西南寧530000)

[摘要]當前,我國經濟發展進入“新常態”,經濟由高速增長轉為中高速增長,經濟結構優化升級任務繁重,為了能更好地解決基礎設施建設資金短缺和管理效率低下等問題。我國政府也正在積極探索通過PPP模式建設基礎設施、購買公共服務。文章通過梳理PPP基本情況,對PPP模式在我國運用的重要性及必要性進行分析,指出PPP模式現階段存在的難點與障礙,并提出針對性建議,從而為公共部門決策提供參考。

[關鍵詞]PPP模式；公共產品；基礎設施；風險控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.017

自2015年以來,我國的經濟發展進入中高速增長的“新常態”時期,“新常態”下,經濟下行壓力比較大,為了解決這一難題,2015年11月,中央提出了供給側結構性改革,通過改革推進結構調整,使供給結構對需求的變化更具靈活性和適應性,矯正要素配置的扭曲現象,提高全要素生產率,擴大有效供給,與此同時,地方政府也積極推進簡政放權、地方政府去杠桿化改革,在財政收入增速放緩的背景下,地方政府所主導的基礎設施建設卻面臨著巨大的資金缺口,這為民間資本進入基礎設施建設打開一條通道。2014—2016年,國家關于PPP(Public Private Partnership)模式的發展下發了54個相關的政策通知,2015年4月,發改委、住建部等六部委聯合發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,首次以行政法規的形式對政府與社會資本合作(PPP)模式進行了規范。

推廣PPP模式創新,一方面可以減輕政府財政負擔,減少政府壟斷經營,在更好發揮其作用的同時,使社會公眾得到更高質量的公共工程和公共服務的有效供給；另一方面也為社會資金參與、社會資本的發展壯大提供了發展空間,使各市場主體在市場體系中更好地發揮其創造力和優勢。對于構建現代財政制度、提升國家治理能力、加快新型城鎮化具有重要意義。

1PPP模式的基本情況

1.1PPP模式的內涵

PPP實際上是Public-Private-Partnership的縮寫,其譯法多樣,尚未達成一致的解釋,該詞最早由英國政府在1982年提出,隨著實踐的發展,這種新型的合作模式被推廣開來,ADB將其定義為開展基礎設施建設和提供其他服務,公共部門和私營部門實體之間所建立的一系列合作伙伴關系。而World Bank則認為,它是政府機構和私營部門就提供公共資產和公共服務簽訂的長期合同,而私人部門須承擔重大風險和管理責任。

廣義上,PPP即公私合作模式,是公共基礎設施領域一種新型的項目融資模式。該模式下,社會資本、私營機構與政府展開合作,參與公共基礎設施的建設,私營機構運用其所掌握的資源參與到公共產品和服務上,而政府則給予政策支持,兩者風險共擔、利益共享、各取所長,從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的效果。PPP模式典型結構見圖1。

圖1　PPP模式典型結構

1.2PPP的運營形式與特點

第一,由于PPP的形式多種多樣,各國對同一術語的理解也不一致,其分類標準并不完全統一,但綜合各文獻來看,它主要分為外包類、特許經營類和私有化類三大類。

外包類中PPP項目一般是由政府投資,私人部門只承攬整個項目中的一部分職能。例如，只負責提供部分公共服務等,并通過政府的付費實現其收益。該項目下,私人部門所承擔的風險相對較小。特許經營類中,項目的資產最終歸公共部門保留,私人只需參與部分或全部投資,合同結束后私人部門需將項目的所有權或使用權移交給公共部門。私有化類中,項目的所有權歸私人擁有,私人部門負責項目的全部投資,而政府主要負責監管,并通過向用戶收費實現投資利潤,這類項目中私人機構承擔的風險最大。

根據國務院、發改委關于《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等文件要求,我國PPP模式主要采用特許經營類方式。

第二,在PPP模式下,政府部門和私人機構既是伙伴關系,同時又利益共享、風險共擔,并且注重風險分擔機制的建設。一般而言,政策、法律等風險等由政府承擔,而商業風險由私人機構或者社會資本承擔。從公共服務項目融資的初始階段,公私雙方的合作就已經開始,項目設計、項目確認、項目建設、項目融資、運營維護等環節始終貫穿于項目建設的整個周期。

特許經營類下的公共部門、私人機構、公用事業基金、項目投資運營企業等相互協調合作,貫穿于項目的確認和可行性研究階段、項目的招投標階段、項目的建設階段、項目的運營階段、項目的移交階段。PPP模式的運營特點見圖2。

圖2　PPP模式的運營特點

1.3PPP模式在我國的實踐情況

1995年,自國家計委正式批準實施第一個BOT試點項目以來,PPP模式在中國取得了長足發展。按時間維度,PPP模式在中國的發展大致可分為以下三個階段。

1995年至2003年這一階段,PPP模式被世行作為一種新興的融資方式引入中國。吸引外商投資為這一階段的項目操作理念,然而由于水土不服的原因，BOT相關的立法工作遲遲得不到推進,后因各種原因最終陷于停頓。但是也有一些經典案例,如合肥市王小郢污水處理廠,在該項目的運作過程當中,項目相關各方對中國式PPP的專業化、本土化及規范化進行了非常有益的嘗試。

2004年至2013年為第二隊段。建設部率先以文件“126號令”的形式將特許經營的概念引入市政公共事業,同時在污水處理、燃氣供應和城市供水等領域進行了大規模的實踐。各級地方政府也積極引導和規范各自行政管轄區域范圍內的特許經營項目開發建設。但是大量低價或非理性競標的情況也時有發生,單一的籌資導向沒有發生實質性的轉變,這一階段的PPP項目經典案例有國家體育場和北京地鐵四號線兩個。同時,政策性的法規框架和合同范式也在這一階段得到基本確立。

自2014年開始,PPP模式進入規范化階段即第三階段。作為中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任人,財政部從2013年年底就展開了對推廣PPP工作的全面部署。國家發改委也在2015年5月推出了多項鼓勵社會資本參與建設公用事業營運的示范項目,范圍涵蓋油氣、石化產業、信息基礎設施、傳統基礎設施等,并且項目模式更加多樣化。因此,2014年也被不少業內人士稱為PPP模式在中國的發展元年。

我們有理由相信在今年及其之后的若干年中,PPP模式在中國將會更加的成熟化、規范化,有關PPP模式的探討都會日漸趨于理性,PPP也將由此迎來一個前所未有的歷史發展機遇。

2PPP模式在我國運用的重要性及必要性分析

2.1有效緩解政府資金的壓力,帶動公共服務事業發展

我國的公用事業發展迅速,然而在新形勢下,其發展速度仍然無法滿足社會的巨大需求。雖然地方各級政府和中央都加大了對公用事業方面的投入,但是經濟的發展、人口的增長以及人口老齡化速度的加快以及由此所產生的對公用事業的需要呈幾何數的增長趨勢,而現階段公用事業的資金卻無法滿足需求,供求之間的矛盾逐漸尖銳,通過引入PPP模式,將民間資本引入,有利于拓寬融資渠道,形成多元、可持續性的資金投入機制,可以有效緩解政府資金的壓力,滿足公共服務事業和基礎設施建設的資金要求。

2.2建立健全現代財政制度的內在要求

作為國家治理的基礎和重要支柱,財政制度的合理安排非常重要,而完善的財政制度迫切需要平衡好政府、市場和社會之間的關系。PPP模式下,企業、市場和政府等主體之間能夠各自定位,良性互動,明確彼此之間的責任義務。這樣有助于厘清政府和市場之間的界限,提升各級政府的契約意識、市場意識和法制意識,同時PPP模式強調政府機構與社會資本共同參與,共擔風險,各盡所能,能夠平滑年度間財政支出、有效緩解政府的債務壓力,從而能夠促進資源的優化配置,對建立健全現代財政制度意義重大。

2.3減少資金運營成本,提高資金的利用效率

傳統體制下,我國的公用事業服務支出主要由各級政府或者公共事業單位直接負責,政府既是政策的制定者、監督者,同時又是公共服務事業的生產者,而個體企業完全沒有經營上的決策權。在缺乏外部競爭的壓力下,這種單一的壟斷模式必然會產生企業耗費成本高、運營效率低、財政負擔重等一系列的問題。而政策性虧損也會成為某些公共事業服務單位的擋箭牌,掩蓋了企業的虧損和經營管理上的問題。PPP模式下,合同各方尤其是企業為了在市場上獲得先機,贏得公眾的信賴,必然會努力提高服務意識,減少資源浪費,提升投資效率,從而滿足人們多樣化的需求。

3PPP模式現階段存在的難點與障礙分析

3.1法律法規體系不夠健全,風險的不確定性增大

PPP項目的實施必須有專門的法律法規來保障和規范,但目前我國還沒有形成完備的法律法規體系,而PPP模式的特殊性要求對招投標、稅收優惠和項目等問題,做出特別規定,不確定性的增加影響了社會資本進入的積極性,如采用特許經營方式提供醫療服務的醫療領域,由于公共機構與私人機構需要探討出一個專業化的投資方案,但是由于人口數量的變化、新型疾病的出現都有可能使得醫院和市場的環境發生變化,其招標過程冗長且不確定性較大,使得醫療領域對私人機構的吸引力下降。

另外,PPP項目實施的法律法規存在明顯的地區差異,地方政府出于本地區經濟發展的需要會采取一些限制措施來限制外地資本的流入,這種千差萬別的政策機制,造成地區之間聯動機制差,與此同時,我國所推廣的PPP發展模式水平與國外也有差距,相關涉外項目也會存在國別差異,當糾紛發生時,解決的難度系數比較大。

3.2項目運營難度大,資金成本高

PPP模式參與的對象與公共設施相關,公共設施的建設除了周期長以外,后期管理與運作也是長期工程。如交通、醫療和供水三大行業基礎性建設,這是公共事業所服務的主要領域,這些領域中的公共服務,一般需要提供系統化的渠道,而這些領域的硬件建設通常耗資巨大、投資回報慢、資金占用時間長,在政府引資的初期,企業需要大量的資本注入,在項目建設的后期,其運作同樣需要消耗大量的人力物力投入,并且其后期的運作成本可能更高,在這種情況下,私人機構可能會面臨流動性不足的風險,出于盈利的目的,企業有可能抽逃資金,從而降低自身的風險,在這種兩難選擇中,企業和政府就存在博弈問題。博弈的結果可能會直接或間接導致運營成本的高攀,運營的風險也會隨之出現。

另外,隨著利率市場化、互聯網金融產品的發展,一些金融機構對流動性也會提出更高的要求,對以盈利為目的的商業銀行來說,其關注的焦點自然是資金的流動性,進而增強盈利性,但是,由于PPP項目融資所具有的價格低、規模大、期限長等特征,其短期流動性/長期流動性的比例必然會逐步提高,商業銀行出于利益的考量給PPP的準入設置了很高的門檻,提高了融資的成本。

3.3PPP融資、經營風險難以把握

從各地實踐情況來看,PPP項目主要由企業和地方政府聯合出資成立的項目公司(SPV)來運作,但目前無論是國企還是民企資金流都不夠充足,企業作為主要的出資方,尋找融資就成為其必然的選擇,與此同時,由于基于項目載體SPV融資大多數沒有存量資產,在抵押上沒有優勢,作為臨時成立的項目公司,政府和私營機構也不會提供全額擔保,一旦項目運營失敗,金融機構卻只能追索到SPV項目公司,對于金融機構來說其風險較大。因此丁伯康建議：“對PPP項目的融資,急需打破現有的信貸政策限制,加大新的資金供給?！睂τ赟PV運營能力的不足,應該鼓勵聯合體參與投資、運營和建設,使各公司共同分擔融資風險。同時也可以探索嘗試各類聯合體模式,如擔保+PPP、基建+產業+金融、基金+基建等。

PPP模式下,私人機構面臨的風險與一般商品市場不同,它不僅需要面對市場的考驗,還面臨著行政的風險,而行政風險一般會具有更大的危險性。PPP模式下一些地方政府為了吸引私人機構的投資,有時會隱藏對一些關鍵性指標和數據,這種情況的發生會增加企業在投融資以及風險評估時的風險,另外,政府在履行監管者職責的同時,有時也會干預私人機構對項目的預期。這種越級干預、黑箱監管的模式也會極大影響私人機構的投資的積極性。

4對發展PPP模式的建議

4.1加快推進PPP法律法規體系建設,建立規范系統的監督管理機制

PPP運作過程中面臨著程序繁雜、內容繁多的問題,涉及的內容涵蓋合同、稅收、特許權等許多方面,而如何平衡好政府、企業以及消費者三者之間的利益關系,是亟須解決的難題。由于PPP模式在我國推廣運營的時間比較短,我國公用事業領域中的與此相關的法律法規體系還不成熟,法制建設進程還遠遠落后于實際發展的需要；另外由于基本性立法的不足,目前部分法律法規還存在著以部門利益為主導的現象,法律法規與制度缺乏緊密的聯系,條款沖突與內容模糊的情況時有發生,相關法律框架的缺失使得企業、政府、消費者三者之間的溝通成本上升。

因此，必須將相關活動納入法律框架,作為整個項目運作的指導者和監督者,政府部門必須從公共利益的最大化的立場出發,設計一套規范化、標準化的PPP運營體系,對項目運作的流程提供政策服務和技術指導,保證項目有序推進,促使運作過程的公開、公平、公正。

與此同時,也要強化政府對PPP項目的監管職責,地方政府在PPP模式中,既是履約者,又是監管方,對于與公眾利益密切相關的活動,政府既要對企業參與方的利潤目標進行調節,保證企業主體參與方能夠得到合理的收益,同時也要維護公眾利益,更妥善地處理三者之間的關系。

4.2培育契約精神,積極推動PPP模式下非正式制度的建設

在現代公司治理過程中,由于企業的外部成員如部門主管、債權人等的監督不力,企業的內部成員如經理或者工人直接掌握了企業的實際控制權。內部人通過對企業的控制,追求自身利益的最大化,損害外部人的利益,這就是“內部人”問題,在這個問題上,青木昌彥指出：“在轉軌國家中,在私有化的場合,大量的股權為內部人持有,在企業仍為國有的場合,在企業的重大決策中,內部人的利益得到有力的強調”[1]。PPP模式下,這種情況也有可能發生,當企業正式制度規則與其成員的利益和偏好不一致,如果由于顯性的正式制度的不完善使違約成本很低時,組織成員往往傾向于打破正式制度規則的束縛,隱性的非正式規范成為行動選擇和資源配置的主要原則。面對復雜多變的市場環境,私人部門有時由于無法對政府的行為進行合理的預期,當其自身利益無法得到政府的有力保障時,必然會導致私人部門的信心不足,對自身回報所做的預期能力下降,從而影響他們參與這種合作制的積極性。

因此,為了降低交易與溝通成本,除了法律法規的保障外,政府等相關部門還應該積極推動、培育新型契約精神,積極推動PPP模式下非正式制度的建設,使經濟運營過程中經濟主體之間的自由、平等、互利、公正原則內化于心,外化于行。作為正式制度供給的補充和創新,PPP模式更廣泛的發展應以法治化為前提,以誠信的契約精神和商業文化為鋪墊,提高對契約精神的認同,從而培育良善和諧的經濟文化氛圍。

4.3整合服務PPP金融資源,創新金融支持模式,多方合力支持PPP機制推廣

在PPP項目上,建立健全金融協調機制十分重要,在現有金融監管制度下,建議成立PPP聯席小組,“一行三會”需要專門就保險、信托、證券等支持PPP項目的問題進行研究,加強同財政部、發改委的聯系與溝通,充分估量PPP發展對整個金融市場和金融生態環境的影響,在制定與執行貨幣政策的過程中,要充分考慮PPP模式的影響,同時應該建立多元化的融資渠道,整合跨行業資源,綜合運用信托、基金、商業銀行貸款、資產證券化等金融工具,形成合力,提升融資效率和融資方式的靈活性,努力發揮PPP模式的優勢。

另外,在構建PPP綜合服務體系過程中,要有針對性,對不同地區采取區別性政策。對于經濟實力薄弱、資金量小的農村、西部等欠發達地區,要重點突出開發性和政策性金融的作用,努力推動國開行等政策性金融機構為PPP項目建設提供“貸款、租賃、投資、證券”等綜合性的金融服務,同時聯合其他保險、證券公司等金融機構以委托貸款、銀團貸款等方式,提高PPP融資的可獲得性,拓寬該地區PPP項目的融資渠道。在經濟強勁、金融服務體系比較健全的東部及中西部發達的地區,應該發揮商業性金融機構在利率定價、市場退出、產品創新等方面的優勢,努力激發市場活力,“讓市場在資源配置中起決定性作用”的思路貫穿于PPP金融服務的過程中。

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[作者簡介]周昊天,男,漢族,湖北人,廣西民族大學商學院研究生。研究方向：區域經濟學。