農補“三合一”：指向更精準，補貼更高效

李國祥

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農補“三合一”：指向更精準，補貼更高效

李國祥

新的農業支持保護補貼，要求擁有承包地的農戶必須把土地耕種與地力保護結合起來、把農業生產與生態環境保護結合起來，同時首次將糧食適度規模經營新型主體也納入補貼對象。

黨的十六大以后，我國就明確以“多予少取”的政策方針解決“三農”難題。特別是2004年以來，國家全面放開糧食收購市場，不僅逐步取消了長達2600多年的農業稅，還先后建立起包括糧食直接補貼、農作物良種補貼和農業生產資料綜合補貼（以下簡稱“三項補貼”）在內的農業補貼制度。應該說，“三項補貼”在保護調動農民種糧積極性和改善糧食等農產品供求關系，以及促進農民增收和縮小城鄉居民收入差距等方面發揮了積極的政策效應。但是，由于近年來我國農業農村形勢深刻變化，特別是糧食“十二連增”后部分品種出現階段性過剩，糧食生產、庫存和進口三量齊增矛盾十分突出，資源環境約束趨緊的態勢更加明顯，轉變農業發展方式和調整農業結構的要求極其迫切，原有的“三項補貼”難以解決我國農業農村發展面臨的各項矛盾和難題。

4月18日，財政部、農業部聯合發布了《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在全國范圍內將實施多年的“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，旨在提高補貼政策的指向性、精準性和實效性。調整后的農業支持保護補貼，要求擁有承包地的農戶必須把土地耕種與地力保護結合起來、把農業生產與生態環境保護結合起來。同時，為了發揮多種形式的糧食適度規模經營在現代農業發展中的引領作用，首次將糧食適度規模經營新型主體也納入補貼對象。更為直接的是，改革后的補貼不再強調對糧食生產的直接刺激作用，不再直接扭曲糧食市場，在WTO農業規則框架下屬于綠箱政策，補貼力度將不受約束，我國根據國情自主決定政策的空間更大。

耕地地力保護：藏糧于地戰略的政策體現

農業補貼改革后，哪些農民可以獲得農業支持保護補貼呢？大體上看，原來能夠獲得農業“三項補貼”的農民絕大多數仍然可以獲得補貼。根據《通知》，凡是擁有耕地承包權的種地農民，只要耕地沒有改變用途、不撂荒、地力不下降，都可以直接獲得農業支持保護補貼現金。但具體到每個農戶而言，今年獲得補貼的金額、資格要求則都有所變化。為了防止耕地過度非農化、非糧化，《通知》明確，那些家庭承包耕地已經被征用或已經轉變為畜牧養殖用地、設施農業用地的農戶，以及因耕地質量過于低劣不具有糧食生產潛力的耕地承包農戶將無法繼續獲得補貼。

需要說明的是，考慮到我國當前糧食供求總體充裕，國家實施藏糧于地戰略，要求農民積極調整糧食生產結構，因此新的補貼政策只是要求農戶擁有的承包耕地必須在必要時可以恢復糧食生產，而并不以農戶今年是否種糧作為其獲得補貼的前提條件。這與往年有明顯區別，也是政策在實施過程中容易引起農民誤解的地方，需要相關部門和鄉村干部向農民朋友解釋清楚，以免產生糾紛，影響農村社會穩定。

政策調整后，用于加強耕地地力保護的補貼直接發放給擁有承包地的農戶。發放時要求簡化程序，盡可能使用現有的數據資料，不再把基層干部的精力用在補貼計發依據的測算、核實上。在政策的試點過程中我們發現，給農民直接解讀政策，效果往往不好，很多人聽不明白，但他們習慣于通過相互比較來理解具體政策。一旦農民相互比較之后發現所獲補貼數額存在差異，就特別需要我們的基層干部及時地做好解釋說明和溝通工作。這就要求工作在一線的黨員干部加強政策學習，吃透這次農業補貼改革的精神和實質，把農業生態資源保護和耕地地力保護方面的具體要求提前告知農民，成為他們進行農業生產的行為準則。

山東作為試點省份已于2015年6月出臺實施方案，農民可獲125元/畝的地力保護補貼，同時鼓勵支持適度規模經營。圖為山東省茌平縣村民在信用社領取種糧補貼。

適度規模經營：多種糧，多受益

近年來，我國種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型農業生產經營主體不斷涌現?！锻ㄖ分赋?，除了承包耕地的農戶之外，搞糧食適度規模經營的新型農業生產經營主體也同樣能夠獲得農業支持保護補貼，這與過去農業補貼實施對象明顯不同。

當然，新型農業生產經營主體雖然能夠獲得補貼，但補貼方式與一般的耕地承包農戶有所不同。對于耕地承包農戶而言，政府主要通過銀行卡或者存折直接進行補貼發放，而對于新型農業生產經營主體，《通知》則明確提出不鼓勵采取現金直補。之所以這樣要求，與進行規模經營的新型主體一般都需要進行土地流轉有關，如果向通過流轉土地發展糧食適度規模經營的新型主體直接發放補貼現金，那么承包地農民往往會通過漲租金的方式成為補貼的最終受益者。

如此，這些新型經營主體又如何才能獲得農業支持保護補貼呢？《通知》明確提出，可以讓新型經營主體按照不超過貸款利息的50%獲得貸款貼息，也可以在其應用重大技術時或者利用社會化服務時獲得相應補貼。也就是說，只有在發生費用時新型農業經營主體才能夠享受農業支持保護補貼。這是需要各地特別把握的。

相較于農戶而言，發展糧食適度規模經營的新型農業經營主體對資金的需求更大。為此，除了上述具體的補貼方式，宏觀層面為其安排的補貼資金重點在于支持農業信貸擔保體系的建立，以解決“貸款難、貸款貴”問題?！锻ㄖ访鞔_，中央財政用于支持糧食適度規模經營的補貼資金統籌用于各地農業信貸擔保機構的資本金注入、擔保費用補貼和風險補償等方面。目前，各地給予糧食適度規模經營的新型主體補助的費用主要從原有“三項補貼”資金中20%的農資綜合補貼存量資金，以及種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”中的增量資金中開支。

從長期來看，農業支持保護補貼將來和農村土地制度改革放活經營權、允許耕地經營權抵押相結合，能夠給予新型農業經營主體發展糧食適度規模經營的支持力度將會顯著加強，從根本上解決我國原有補貼制度下流轉土地的真正糧食生產者無法最終成為受益者的現實矛盾。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）