農村宅基地使用現狀與確權登記難點分析

鄭燕+唐杭

摘要：系統介紹了上海市宅基地管理制度的歷史沿革。結合崇明縣宅基地及其上房屋摸底調查等工作，全面分析了崇明縣宅基地的使用現狀與典型問題，從宅基地戶成員認定、合法面積認定，宅基地下合法范圍解析以及買賣、繼承取房屋情形下的宅基地確權等方面，剖析了宅基地確權登記的難點，并結合國家和上?，F行政策，提出了相應的處置措施。

關鍵詞：宅基地；確權；登記

一、引言

近年來，國家相繼提出了“建立城鄉統一的建設用地市場”、“賦予農民更多財產權利”、“健全自然資源資產產權制度”等戰略目標，持續推進農村集體產權制度改革。在此背景下，規范農村宅基地管理，全面推進包含農村宅基地在內的農村地籍更新調查、確權、登記工作，是夯實農村土地制度改革基礎的必由之路。然而，由于宅基地審批不規范、監管不到位、流轉渠道不暢[1-3]，加之宅基地使用權具備無償、無明確期限的特征[4，5]，導致宅基地使用與管理方面滋生了較多問題。筆者結合上海市宅基地及其地上房屋摸底調查，以及上海市農村地籍更新調查工作，以崇明縣為例，對上海市農村地區宅基地現狀典型問題進行了梳理，對由此引發的確權登記難點進行了深入分析，并提出了相應的處置措施。

二、上海市宅基地管理歷史沿革

上海農村宅基地的管理政策與國家宅基地制度的演變密切相關，基本可以分為以下四個階段：

（一）1949年新中國成立后到1962年初

宅基地及地上房屋歸農民私有。買賣、租賃以及繼承等流轉方式均得到允許。

（二）1962年初到1983年

農民對宅基地由原來享有土地所有權轉化為享有宅基地使用權，農村宅基地歸生產隊集體所有，以農戶家庭為單位、平均分配、農民無償原始取得，一律不準出租和買賣；政府承認農民對宅基地的長期占有和使用，社員有買賣或者租賃房屋的權利，但未對宅基地使用權實行登記。

（三）1983年至1996年3月

1983年10月，上海頒布《上海市村鎮建房用地管理實施細則（試行）》，村鎮建房用地實行分級審批，社員建房和社隊建房實行不同的審批流程。

1986年頒布的《土地管理法》明確規定了宅基地使用權的設立程序。1987年9月，上海制定了《關于印發<上海市農村宅基地證>發放辦法（試行）的通知》，在全市范圍內首次開展《宅基地使用證》的發放工作。到1992年底，上海共發出農村宅基地土地使用證101.3萬張，大部分的沿用至今。同年，上海市頒布了《上海市農村個人住房建設管理辦法》對宅基地的面積標準進行了規范，并對農村個人建房用地實行“村委會受理、鄉（鎮）審核、縣（區）審批”的審批程序。

（四）1996年3月至今

1996年3月，隨著《上海市房地產登記條例》的實施，上海市建立了房地合一的登記制度，將宅基地登記納入房地產登記范疇，不再核發宅基地使用證。2007年5月重新修訂發布的《上海市農村村民住房建設管理辦法》中，明確規定所在區域已實施集體建房的，不得申請個人建房；規劃保留村莊尚未實施集體建房的，可以按規劃申請個人建房。同時，區分戶成員數量制定了村民個人建房的用地面積和建筑面積標準。

三、宅基地使用現狀與典型問題

2014年，根據上海市統一部署，崇明縣在轄區內開展了宅基地及其上房屋摸底調查工作，調查共收回數據237，739條，對應宅基地戶數為161，602戶。另有45，325數據為無戶數據，主要由于動遷、年久不可查、戶主死亡、滅失等原因造成。在該16余萬宅基地戶中，農業戶口人數約占總人口的77%。大多數宅基地均具備土地批準文件，審批面積累計22.1km2，對應房屋占地面積為12.6km2，建筑面積為20.0km2。剩余的主要對應于輔房超占、應拆未拆或一戶多宅等情形。擁有建房許可證的戶數為124，619戶，占77%。已登記發證戶數（包括宅基地使用證及房地產權證）的為107，065戶，占66.3%，其中，有土地批文的宅基地面積與發證土地面積比為1：0.74。此外，有7，620戶對房屋進行了出租，有815戶改變了房屋用途。

在崇明縣宅基地及其上房屋摸底調查工作中，發現崇明縣部分宅基地的使用現狀存在以下典型問題：

（一）未批先占、未批先建

村民戶私自占用集體土地（例如：本村民戶的承包地）建房，對應的宅基地缺乏相應的建房用地審批手續。

（二）“一戶多宅”

具體包括以下情形：村民戶未經辦理審批手續私自建房，導致其擁有多處宅基地；村民通過繼承、購買他處宅基地的地上房屋，取得多處宅基地；村民戶在“一戶一宅”原則施行前已擁有多處宅基地。

（三）宅基地超占、房屋超建

宅基地實際使用面積超出合法用地面積標準。一般為以下兩種情形：主房建造范圍超出審批范圍；違規搭建輔房（未批先占、未計入審批面積，或超出審批范圍）。

主房、輔房（棚舍）等建筑面積超出合法建筑面積標準。一般分為以下情形：建筑總面積、建筑占地面積超標；建筑總高度、分層層高、間距等超出規劃建筑標準；應拆未拆等。

宅基地超占、房屋超建的主要原因包括：一方面村民擅自超占、超建，另一方面鎮（鄉）政府、村委會執行開工復驗、竣工驗收等監管程序不到位；建房年代久遠，當時未明確宅基地、地上房屋相關的面積標準。

（四）宅基地現使用人與原立基人相差較大

宅基地現使用人與原立基人相比變化較大。歸納起來主要有以下幾種情形：

1、分戶。指子女、兄弟分戶的情形。

2、戶內成員變化。主要包括以下情形：出生、去世等戶內人口增減；嫁入、嫁出等戶口遷入、遷出；現役軍人、武警、在校學生等戶口暫時遷出等。

3、戶口類型變化。主要為戶內成員由農業戶口轉為非農業戶口的情形。

4、房屋買賣、繼承。具體分為：本集體經濟組織成員、異地集體經濟組織成員或城鎮居民通過購買、繼承取得地上房屋所有權而實際使用宅基地的情形。

（五）宅基地戶權屬證明材料缺失、遺失

宅基地審批材料、宅基地調查、登記材料均缺失或遺失。

（六）權屬證明材料與現狀不一致

具體包括以下情形：現狀戶成員與宅基地審批材料中的記載的立基人相比發生變化；宅基地實際位置、占地面積、房屋建筑面積等與審批材料或登記材料記載的信息不一致。

以上情形的具體原因包括：宅基地使用人變化；宅基地超占、房屋超建；未經批準擅自翻建、改建、擴建房屋等。

四、宅基地確權登記難點與處置措施

（一）宅基地戶成員認定

由于“一戶多宅”、宅基地現使用人與原立基人相差較大等問題的存在，戶成員的認定成為了宅基地確權登記的關鍵問題。宅基地戶成員認定包括以下兩點：1、宅基地申請人（立基人）資格認定；2、宅基地現狀戶成員資格認定。根據“一戶一宅”的標準，宅基地申請人須是本村集體經濟組織成員，且申請人所在村民戶的其他現狀戶成員均不得擁有宅基地（符合分戶條件的可以先分戶、后申請）。

但是，在國家上位法中，尚缺乏對于農村集體經濟組織及其成員構成的準確解釋。目前存在的幾種集體經濟組織成員資格界定的方法主要有：戶籍標準界定法、復合標準界定法，借鑒成員權理論的界定方法、借助承包經營權的界定方法等。筆者建議綜合戶籍標準界定法和借鑒成員權理論的界定方法，將本村有常住戶口的集體經濟組織成員，包括戶口暫時遷出的現役軍人、武警、在校學生，服刑或者接受勞動教養的人員界定為現狀戶成員；將因合法婚嫁關系來到本村長期生活（例如：五年以上）的外地戶籍農業人員，計入現狀戶成員；將已死亡、他處有宅基地或福利住房的，因他處宅基地拆遷已享受補償安置的人員排除在現狀戶成員以外。

（二）關于宅基地合法面積標準的認定

由于宅基地超占以及宅基地新建、改建、擴建時點不一等問題，宅基地合法面積標準的認定亦成為了宅基地確權登記的關鍵問題。關于宅基地合法面積標準的認定，目前主要有以下兩種思路。其一是，有審批、登記材料的，以審批、登記材料為準；不具備登記材料，且審批材料中未明確記載宅基地使用權面積的，采用對應歷史時段地方規定中確定的合法用地面積標準。其二是，在宅基地實際使用面積的基礎上，根據審批面積以及當前宅基地審批政策下由戶成員數確定的宅基地合法面積標準進行綜合認定，通常做法為取二者中的較大值。

關于上述兩種思路，筆者認為前者相較于更為合理、合規。結合崇明縣地方實際，建議在進行宅基地合法面積認定時，具體采用以下方法：

1、1983年3月前

對于1983年3月《上海市村鎮建房管理實施細則》實施前農村村民建房占用的宅基地，在《上海市村鎮建房管理實施細則》實施后至今未擴大用地面積的，可以將現有實際使用面積認定為合法宅基地面積。

2、1983年3月至1986年底

1983年3月17日《上海市村鎮建房管理實施細則（試行）》施行之后至1987年1月《土地管理法》開始施行之前，農村村民建房占用的宅基地按以下原則確定宅基地合法面積：

凡辦理建房用地批準手續的，并確定宅基地面積的，將批準面積認定為合法宅基地面積；只批建房間數不包括棚舍，沒有明確用地面積的，以建房間數占地面積加1.2倍核定宅基地總面積，每戶核定的宅基地總面積不得超過300平方米。

未辦理建房用地批準手續的，在《上海市村鎮建房管理實施細則（試行）》公布以后未經拆遷、翻建的宅基地，按現有宅基地面積核定，每戶核定的宅基地總面積不得超過300平方米，差額不補。

3、1987年1月之后

1987年1月1日《土地管理法》頒布實施之后，將宅基地合法面積確定為宅基地審批材料或登記材料上記載的合法面積。不同材料記載的合法面積相互矛盾的，以最新的時點的材料為準。

（三）關于宅基地合法范圍的解析

由于宅基地超占、房屋超建（含違規搭建輔房、棚舍）等問題的普遍存在，宅基地合法范圍的解析成為了宅基地確權登記的最主要的難點問題。宅基地合法解析應當遵循以下原則：

1、面積合法性原則：宅基地合法界址范圍的圖形面積必須與認定的宅基地合法面積一致；

2、圖形一致性原則：若建房用地審批材料或宅基地登記材料上記載宅基地圖形信息（以崇明縣為例，一般為平面布置圖或草圖，圖上標注建構筑物及場院的邊長），合法界址范圍應當依據審批材料、登記材料上記載的宅基地范圍信息確定。

具體做法如下：建房用地審批材料或宅基地登記材料上記載宅基地范圍信息的，首先對其進行數字化，形成宅基地使用權宗地底板圖形。根據外業實測獲取的建構筑物圖形以及宅基地調查中的建構筑物權屬指認結果，按以下規則對宗地界址進行定位與解析。

（1）現場建構筑物占地總面積未超出宅基地合法面積標準，且未移位建設的，依據實測的建構筑物圖形對底板圖形進行定位，確保底板圖形覆蓋相應的地上建構筑物。

（2）現場建構筑物占地總面積未超出宅基地合法面積標準，但移位建設的，在排除宅基地改建、擴建等原因的情形下，適度調整底板圖形的絕對位置與相對尺寸，優先確保底板圖形范圍覆蓋相應的地上建構筑物，同時需確保底板圖形面積與合法面積一致。

（3）現場建構筑物占地總面積超出宅基地合法面積標準。無論其是否移位建設，應當結合審批材料與外業調查結果，確定合法建構筑物的相對位置，依據實測圖形對底板圖形進行定位。通過適度調整優先保證合法建筑或其主體部位的實測圖形位于底板圖形內，同時結合地方建房習慣對底板圖形進行微調，例如在滿足前述要求的前提下，將軸線方向上的主房后墻界線向外平移1m后作為一條宅基地界址線。

（4）建房用地審批材料或宅基地登記材料缺失或未記載宅基地范圍信息的，應當以地上建構筑物實測界線為底板圖形，在測算現場建筑物、永久性構筑物占地總面積的基礎上，基于面積一致性原則，對底板圖形邊界進行調整。按照主房、小屋、輔房、棚舍、天井、場院等建構筑物重要性依次遞減的順序，優先確保底板圖形范圍覆蓋地上主要建構筑物。次要建筑物可以被圖形界線局部或整體切割。屬于局部切割的，盡量確保剩余部位功能相對完整。

（四）宅基地解析中地上房屋合法范圍的認定

由于房屋超建的情形，按照前文口徑解析生成的宅基地界址范圍中，可能會包含不合法的地上房屋（建筑物、永久性構筑物），或者房屋超建部分。實際上，房屋超建情形的復雜程度，遠遠高于宅基地超占的情形。因此，筆者建議在開展宅基地確權登記時，只需要根據宅基地調查中地上建構筑物權屬指認結果，確保宅基地界址范圍內地上房屋的所有權人與宅基地權利主體一致即可。若房地統一登記、發證，則必須在宅基地調查工作基礎上，進一步開展房屋調查工作。對宅基地界址范圍內建構筑物的權屬、四至、層高及其內部要素尺寸等進行調查測繪，確定其實際（合法）占地面積、建筑面積與權屬界線等信息。

（五）關于房屋買賣、繼承取得的確權

一方面，我國現行法律規定，基于身份關系無償從村集體經濟組織取得的宅基地使用權，不能進行買賣，不得作為遺產繼承[6，7]。真正可以買賣、繼承的是地上房屋的所有權。城鎮居民不滿足宅基地使用權的取得資格。宅基地使用權的處分權能，僅限于向符合條件的本集體經濟組織成員進行轉讓。另一方面，由于宅基地及其地上房屋難以進行分割處分，根據“地隨房走”的原則，對于異地（非房屋所在地）集體經濟組織成員通過繼承房屋取得所有權的情形，可以一并取得宅基地使用權。但是，宅基地使用權的取得必須以地上房屋存續為前提。此外，城鎮居民（非農戶口）繼承房屋的情形，由于不具備申請、使用宅基地的資格，不予確定相應的宅基地使用權。

由于宅基地使用權的上述特征，筆者建議對于買賣、繼承情形下的宅基地確權，采用以下規則：

1、通過買賣、繼承取得房屋所有權的，若房屋所有權人屬于房屋所在地的集體經濟組織，具備宅基地權利人資格認定條件，且房屋未滅失、翻建、改建、擴建的，可以申請辦理宅基地使用權變更登記。

2、通過買賣取得房屋所有權的，若房屋所有權人屬于異地集體經濟組織，具備宅基地權利人資格認定條件，且房屋未滅失、翻建、改建、擴建的，可以申請辦理轉移登記，但登記時應當備注：“XX戶屬于非本集體經濟組織的農業戶口”。

3、城鎮居民通過買賣、繼承取得房屋所有權的，或者異地集體經濟組織成員通過買賣取得房屋所有權的，不可以申請宅基地使用權轉移登記。在房地分開登記的前提下，可以申請房屋所有權轉移登記。

五、小結

筆者結合崇明縣宅基地使用現狀與典型問題，從宅基地使用權的基本特征分析，剖析了宅基地確權登記的難點問題，并結合國家和上海地方宅基地管理有關政策法規，提出了相應的處置措施，從宅基地戶成員認定、合法面積認定，宅基地下合法范圍解析以及買賣、繼承取房屋情形下的宅基地確權等方面，明確了宅基地確權、登記的具體口徑。對于上海市開展農村地籍更新調查工作，并以此為基礎推進農村宅基地確權、登記，深化農村產權制度改革具有一定的借鑒意義。（作者單位：1.上海市地質調查研究院；2.上海市國土資源調查研究院）

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