自治州立法現狀簡評

胡可

摘要：自治州在我國民族自治地方中扮演著重要角色，在此次《立法法》新規中對民族立法的規定形成新的契機，如要充分利用民族立法權、要有強烈的時代感、要包含區域特色和民族特色、要具有時代的超前性等。但是，目前自治立法在立法質量等方面普遍存在問題，為了適應并實現立法法的要求，也將會對自治州帶來一次空前的考驗，本文主要從公眾參與，部門立法和立法質量三個方面討論自治州立法問題并提出解決對策。

關鍵詞：立法法；自治立法；部門立法；公眾參與

中國民族區域自治制度是少數民族權利保護的重要政治制度，它承載了民族自治和地方自治雙重特點。民族區域自治地方立法權是具有雙重性質的立法權，首先它是民族區域自治權延伸的自治立法權，其次是民族區域自治地方享有的地方立法權。[1]自治州立法是民族立法的基石，其立法影響更廣泛、更直接，所以對自治州立法的關注就是對最廣大基層民族群眾的關注。

一、自治州“自治立法”存在的問題

（一）“公眾參與”的問題

公眾參與立法的程度不夠，民主立法、科學立法有待加強。公眾參與是指公共權力在作出立法、決定公共事務或者進行公共治理時由公共權力機構通過開放的途徑，從公眾和利益相關人的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動來影響決策和治理的過程。[2]恩施自治州目前立法活動主要是通過在政府網站、恩施日報等平臺向民眾傳達立法信息，征求廣大人民群眾的意見，但是，多年來得到的回饋幾乎沒有。實踐中如何保障公眾參與是個普遍性難題，因為，一方面，“每一個個人所喜歡的政府計劃，不外是與他自己的個別利益有關的計劃”[3]，公民權利意識淡薄，大多時候持事不關己的態度。另一方面，立法信息公開渠道不便民、政府不夠重視公眾參與。導致公眾參與的主要方式是通過人民代表來實現，這種單一表達利益訴求的方式無法滿足新《立法法》對公眾參與的要求。

（二）“部門主導立法”的現象

根據人民主權的理論來看，享有立法權的機關只有民意代表機關，中國的民意代表機關為人民代表大會，所以地方人民代表大會當然成為地方立法權的享有者。然而在實踐中，由于“強行政、弱人大”的現實，行政部門幾乎壟斷起草、主導話語，人大立法常常淪為為政府行為合法性進行背書。[4]地方政府在立法過程中扮演著不可替代的角色，并且形成了以政府立法為主導、立法機關立法為監督的立法體制。[5]在恩施自治州也是如此，背離立法應有的民主性、科學性要求。為此，應當在加強制度建設的同時強化人大在立法中的主導地位。

（三）“立法質量”停滯不前

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵?！边@是十八屆四中全會對立法質量的期待與指示。然而自治立法質量普遍存在問題，法律文本用語規范有待提升，恩施自治州也不例外，比如《恩施州土家族苗族自治州自治條例》，第十一條“自治州各民族公民有宗教信仰自由?！?；第七十五條“每年8月19日為自治州成立紀念日。放假兩天?！边@其中的“有宗教信仰自由”、“放假兩天”用語過于口語化。

二、恩施自治州“自治立法”的經驗

其一，將實踐經驗上升為法律。法律原本就是對生活經驗的總結，法來源于社會生活。恩施自治州始終堅持實際出發立法，針對問題立法，注重“有所立、有所不立”。在立法實踐中也取得過成功經驗，例如，2003年以來，州政府針對州城規劃管理存在的問題，對規劃管理體系作了一些調整，形成了“州管規劃、市管實施”的格局，取得了較好的效果，于是為了鞏固改革的成果，恩施州將這種做法寫入了《恩施土家族苗族自治州城鄉規劃建設管理條例》中，在全國首開先河，將城市的規劃、建設、管理一體化。

其二，對專家參與立法的運用。當前，恩施州法規起草工作主要由相關部門承擔，為嘗試打破這種部門壟斷格局，《恩施州清江保護條例》的修訂采取州人大專門委員會和州政府法制辦聯合進行修訂。同時充分發揮科研院所、專家學者的智囊作用，一方面更深入了解民情民意和社會需求，集聚智慧；另一方面使立法起草工作者、理論工作者和實際工作者相結合，既從實踐和專業的視角深度把握社會發展的需要，又可以充分發揮人大立法的主導作用。

三、自治州“自治立法”存在問題的對策

（一）公眾參與的保障

保障立法過程中的公眾參與實質是保障公民的知情權。缺乏實效的公眾意見表達是沒有任何意義的，無法實現的公眾參與權利其實等同于沒有權利。[6]少數民族公民有序參與立法活動有利于少數民族政治權利的實現，這同時也是解決民族問題的基本途徑之一。對于恩施州而言，立法過程充分注重公眾參與有利于其政治、經濟、文化各方面的和諧發展。因此，在實踐中除了常見的論證會、聽證會，目前完善公眾參與機制可以從幾個方面著手：

第一，充分發揮代表的作用，加大與人大代表的溝通交流。在提出立法議案建議、參與研究起草、參加審議等環節，使人大代表更多地參與立法。確定列入立法規劃和立法計劃的立法項目，主要以代表提出的議案為基礎和依據；法規起草過程中，充分征求提出議案的代表和相關領域代表的意見和建議；召開座談會、研討會和進行調查研究，吸收人大代表參加；常委會審議的法規草案，視具體情況將草案發給有關代表征求意見，審議時邀請相關領域的代表列席會議；常委會審議法規案的情況向有關代表通報，及時向代表提供信息，讓代表知情知政，既了解民意，又了解全局情況，為代表依法履行職權，更有效的參與立法創造條件。第二，豐富參與渠道。信息公開是公眾參與的前提與基礎，信息不公開不可能實現公眾參與。目前僅僅是在政府網站、州日報全程公布立法情況當然是不夠的。時代在發展，應與時俱進，充分利用新興網絡媒體的平臺，拉近與老百姓的距離。一些地區的政府部門建立的微博公眾號，發布利民信息與當地民眾的互動情況得到大家的贊許。恩施州大可在微博微信平臺占一席之地，及時發布各種利民、便民信息，加強互動，收集獲取整理繁雜的信息變為可用的寶貴意見與建議。另外，有條件的部門，起草初期可以制作調查問卷，向立法涉及影響較大的地區和民眾發放調查問卷。雖然這是最費力的一種方式，但是這也是可控性最強的方式，帶著一定目標去調查，往往能夠更接近想要達到的預期目標。

（二）“部門立法”問題的對策

第一，加強制度建設，進一步健全立法工作體制。實行科學立法的前提首先是要理順立法的體制機制。十八屆四中全會提出“健全有立法權的人大主導立法的體制機制”，這是直面當前我國立法實踐中“行政主導”、“部門本位主義”的突出問題而做的重大決策。恩施自治州在立法工作中一直探索立法體制機制的建設，健全立法工作體制，正逐步構建黨委加強領導、人大及其常委會發揮主導作用、“一府兩院”大力支持配合、社會公眾積極參與、專家學者建言獻策的“五位一體”立法工作格局。這種立法工作格局一旦成熟，“部門立法”自然就不再唯我獨尊。

第二，加強人大在立法工作中的主導作用。立法權是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。人民代表代表廣泛的利益集合，我們認為，在依憲賦予自治州立法權的同時，要強化自治州人大對立法的主導，健全地方人大和社會公眾的溝通機制，開展有效的立法協商，暢通民眾有序參與立法的途徑?！读⒎ǚㄐ薷牡臎Q定》要求更多發揮人大代表在立法中的作用，例如：編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議；全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋；專門委員會和常委會工作機構進行立法調研、召開聽證會和論證會等，可以邀請有關的代表參加；常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席，等等。在實踐中，我們還可以嘗試明確規定自治州的地方性法規必須由其人大而非常委會通過，這既能控制自治州人大立法數量，本著“少而精”的原則，更注重地方特色凝練和質量提升，抑制政績式立法、景觀立法、重復立法，同時也能在一定程度上抑制立法的部門化。[7]這樣的立法機制可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、聽不到其他方面聲音、反映不出其他主體利益訴求的傾向。

（三）提高立法質量

第一，設立專門的立法機構。約翰·洛克（JohnLocke）在其《政府論》中提到：“立法機關既不是經常有工作可做，就沒有必要經常存在”。[8]從國家層面來看是這樣的，就如同我們的人民代表大會制度，但是在地方，由于立法專業隊伍不夠強、不夠精，很難完成規定的立法任務，此時如不設立專門立法機構，很難保證立法質量。2012年恩施自治州第七屆人民代表大會常務委員會通過的立法規劃計劃完成的立法項目包括：制定六部法規和修訂三部法規。目前已完成的立法項目是：《恩施土家族苗族自治州行政執法條例》、《恩施土家族苗族自治州司法援助條例》、《恩施土家族苗族自治州重點項目職務犯罪預防條例》。已完成的修訂項目：《恩施土家族苗族自治州人口與計劃生育條例》、《恩施土家族苗族自治州鄉村公路條例》。雖然負責制定與修改的責任單位中自治州政府法制辦僅需負責2項，但立法實踐中，自治州政府法制辦是全程參與的部門。然而自治州負責立法事務的法制辦僅2名工作人員，工作任務非常重，可喜的是，賦予自治州人大常委會地方性法規立法權以后，自治州計劃成立單獨的法制委員會，與之前的宗教委員會分離，專門負責立法工作；另外，法工委擬增加5人負責立法工作。機構設置得當，人員配備合理，才有望在立法質量上有所突破。

第二，拓寬立法起草渠道，嘗試“部門+專家”起草模式。由于政府部門立法工作人員緊缺，部分立法工作也會委托第三方。在立法實踐中，法規起草的質量決定最終的質量。眾所周知，部門起草的優勢在于該部門最清楚哪些方面需要立法，怎樣立法有利于法規的實施和管控，而且部門立法有快速及時、節約立法成本的效果，而弊端在于部門起草偏向利益動機化。而專家起草的優勢在于其專業性，而弊端是過于學術化，通俗來說就是不接地氣，讓人難以信服。如果將兩者相結合，邀請專家團隊實地調研，與相關部門相互切磋，應該會有更好的效果。（作者單位：中南民族大學）

參考文獻：

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[2]熊文釗.民族法制體系的構建[M].北京：中央民族大學出版社，2012：484.

[3][法]盧梭著，何兆武譯.社會契約論[M].北京：商務印書館2014：53.

[4]龐凌.依法賦予社區的市地方立法權應注意的若干問題[J].法學研究，2015，（4）.

[5]李瀚琰.論地方人大與地方政府的立法權限劃分[J].山西農業大學學報（社會科學版）第14卷（第5期）.

[6]毛利奇，夏雨.論政府立法公眾參與機制的完善.中國立法學研究會年會文選，2015.

[7]龐凌.論地方人大與其常委會立法權限的合理劃分[J].法學，2014，（9）：16.

[8][英]洛克著，葉啟芳、瞿菊農譯.政府論（下篇）[M].北京：商務印書館2014：91.