北京地鐵四號線PPP模式的啟示

王彥行

一、引言

北京地鐵四號線是國內比較成功的采用PPP模式進行項目投融資的軌道交通項目，詳細分析該項目建設運營過程中PPP模式的應用，總結成功經驗，為我國其他地區基礎設施項目PPP模式的成功應用，具有很強的現實意義。

二、項目簡介

北京地鐵四號線初步概算總投資153億元，在項目投融資上采用的是特許經營類型的PPP模式。北京地鐵四號線按照建設責任主體可以分為A、B兩部分，其中A部分主要是土建工程，總投資約107億元，占項目總投資額約70%，該部分由代表政府的北京4號線投資公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，該部分投資額46億元，約占項目總投資額的30%，由代表私人資本的北京京港地鐵有限公司負責投資建設以及后期的運營。北京4號線投資公司是北京基礎設施投資有限公司的全資子公司，北京京港地鐵有限公司是北京四號線特許經營公司，是由北京市基礎設施投資有限公司出資2%，北京首都創業集團有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建，注冊資本13.8億元。

京港地鐵與北京市政府簽署的《特許協議》規定了該公司擁有四號線項目投資、建設和運營的特許經營權；京港地鐵與四號線公司簽署的《資產租賃協議》規定了前者在項目完工后擁有A部分資產的使用權。四號線項目可以劃分為建設期和特許經營期，建設期內，北京市政府根據《特許協議》監督四號線公司負責的A部分和京港地鐵負責的B部分建設；特許經營期為期30年，在該期間，京港地鐵擁有四號線的運營管理權和站內商業經營權，并承擔四號線全部設施的維護和除洞體外的資產更新，通過地鐵票收入和站內商業經營收入回收資本，其中地鐵票價由政府制定，運營期間接受政府的監督管理。30年特許經營期結束后，四號線公司無償收回四號線A部分設施，政府無償收回項目B部分設施，京港地鐵要保證兩部分設施在歸還時的完好。項目運作思路如下圖：

三、四號線PPP模式框架分析

北京市地鐵四號線主要是采取公共部門和私人部門的合資形式，并且政府適當地承擔私人部門的部分運營風險。其PPP模式具有以下幾個特點：

第一，框定地鐵建設非經營性部分的政府投資與可經營性部分社會投資的基礎比例。根據國際經驗，北京市為四號線項目融資框定了政府和社會投資7：3的基礎比例，即占比70%的非經營性項目投資由政府承擔，占比30%的經營性項目投資通過市場化操作引入社會資金解決。在項目的非經營性部分，北京市政府作為主要投資者采取項目建設招標的形式確定施工主體，并且通過隸屬于北京市政府的京投公司作為政府資金的出資方在市場上發行了20億元的地鐵建設債券募集資金，彌補了政府投資的不足。

第二，將地鐵可經營性部分的投資與竣工后的運營收益聯系起來進行社會融資。北京市政府明確了只有項目的可經營性項目投資與建成后的運營收益掛鉤，非經營性項目的投資只由政府承擔，由新建地鐵可經營部分的社會投資者負責竣工后的線路運營，從運營中獲得投資收益。BOT模式應用到項目的可經營性部分來引入社會資本，社會投資者利用在線路上的運營權利來回收資金得到合理的回報，特許經營期滿后，政府收回線路的運營權利。

第三，在非經營性項目上，北京市政府采用靈活務實的處置辦法。政府投資建設項目的非經營性部分，以國有資產的方式無償或者有償的方式交給擁有特許經營權的社會投資者使用和管理，然后以股權的形式參與運營的決策，雖然不具有管理和決策權，但是享有知情權和否決權。

第四，政府根據一定的實際情況給予地鐵運營商一定的政策支持。為了保證地鐵建設和運營市場化進程的順利進行，北京市政府依據實際情況采取了兩種扶持政策：一是基于項目運營過程中的客流量和票價改革情況，適當調高不可經營部分的投資，適當調低可經營部分的投資；二是在投資比例保持不變的條件下，政府依據運營中的實際情況對享有特許經營權利的公司施行補償政策。投資補償可以采取現金補償、經營政策優惠、放松價格管制等政策?，F金補償就是，當運營商的實際收益不足以彌補其投資和成本時，政府給予財政補貼；經營政策優惠即將線路沿線的房地產優先開發權和商業經營權給予特許經營的社會投資者來間接彌補收益不足；放松價格管制，政府根據實際運營情況基于特許經營公司一定時限和幅度的票價自主權和銷售自主權。

北京地鐵四號線項目采用特許經營方式運作的方法是北京城市基礎設施投融資模式的重要創新，對于全國其他城市基礎設施投融資模式的創新具有強大的借鑒意義。PPP模式使得基礎設施項目的投資、建設和運營三個環節緊密銜接，不僅克服了傳統投融資模式的資金運營不足，過度依賴政府財政補貼的弊端，還節約了財政資金，更是促使了政府轉變職能達到政企分開，推進公共事業市場化進程的目的。

四、四號線項目PPP融資模式對其他地區城鎮基礎設施投融資的啟示

PPP項目融資方式在全世界的應用已經成為一種趨勢，PPP項目運用成功的國內外案例很多。PPP融資方式在北京地鐵四號線上的成功應用，不外乎內外兩種條件。內部條件包括：項目建設和運營過程中政府部門與民間資本的相互配合，形成有效的組織管理機構；掌握了PPP模式規范化和標準化運作程序，熟悉PPP項目的風險分配以及可以提供PPP項目運作的技術指導和政策支持的復合型人才；合理的風險分配。外部條件有清晰完善的政策法規制度；PPP模式在基礎設施項目中的運用要有“增值”條件；完善的資本市場和健全的信用擔保體系；完善、成熟的市場競爭環境。文章認為，北京地鐵四號線項目對我省城鎮基礎設施建設的借鑒意義在于：

一是項目融資模式：采用特許經營類型的PPP模式，將整個四號線項目的營利性部分和非營利性部分相分離，并確定兩部分的投資比率，然后對營利性部分運用BOT模式引入社會資金，非營利性部分主要由代表政府的建投公司發行債券進行融資建設。

二是項目管理：四號線項目實施前，組建了專業的融資、財務、技術、法律和客流調查等顧問團，廣泛地分析國內外融資案例，才決定了實施方案。尋找實力雄厚和經驗豐富的專業國際投資人作為合作方，以合作協議、特許經營協議、租賃協議和承包協議等合同的方式在項目的融資、建設和運營的整個周期內固定政府的權力及責任，明確投資、建設和運營的主體，保證公司具有充分的經營自主權的，政府具有明確的監管權力。政府對私人部門采取前補償與后補償的的形式保證項目的建設和運營的順利進行。

三是適用范圍：北京地鐵4號線PPP融資項目可以稱得上我國城市軌道交通領域首個市場化融資成功的項目。該模式在國內外不僅僅在只在軌道交通領域成功運用，其他領域也得到了成功復制，例如南京長江三橋、國家體育場、青島污水處理廠和廣州西朗污水處理廠等項目。雖然PPP模式在我國沒有統一明確的適用范圍規定，但是可以依據PPP項目的一般特點和能否提供更具性價比的融資來判斷PPP模式適用范圍，這也是國際社會主流的做法。（作者單位：河南工業大學經濟貿易學院）

參考文獻：

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[2]秦風華.揭秘北京地鐵4號線PPP模式[J].中國投資，2007.

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