我國立法過程中公眾參與問題探究

摘 要：隨著社會主義市場經濟的不斷發展以及法治建設的不斷深入，我國立法過程中的公眾參與日益得到重視，公眾參與的途徑不斷拓寬，開門立法成為一種普遍現象。公眾參與立法，有利于立法機關匯集民智，了解民情，協調各方面的利益，提高立法質量，增進立法的科學化與民主化。但是，在立法實踐中，公眾參與的程度還不夠廣泛，參與的渠道相對狹窄，公眾往往處于消極被動的狀態。因此，在推進依法治國的進程中，必須保障公眾參與立法的權利，拓展人民有序參與渠道，進一步實現立法機關與公眾的良性互動。

關鍵詞：立法；公眾參與；公眾參與立法；民主立法

黨的十八屆四中全會公告指出：要深入推進科學立法、民主立法，健全社會各方有序參與立法的途徑和方式，從而拓寬公民有序參與立法途徑。從“民主立法”到“拓寬公民有序參與立法途徑”，體現了在立法過程要保障最廣大人民的意志。隨著社會主義法治建設的不斷深入，在立法過程中聽取公眾的意見已經成為通行的做法。近些年來，全國人大頒布的數部法律都吸引了公眾的廣泛關注和討論。然而，在這個過程中，同專家學者或精英階層相比，普通公眾的聲音是比較微弱的。[1]因此，在公眾參與立法的過程中，如何確保不同社會階層及利益群體充分表達自己的意見，讓普通的公眾有意愿有能力參與，通過博弈來實現利益的平衡，最終實現民主立法、科學立法的宗旨，這是現階段急需解決的問題。

一、公眾參與立法的法律界定

1.公眾參與的內涵。公眾參與是西方參與民主理論的一個核心概念，它起源于英國普通法上的“自然公正原則”，是指未定決策可能影響到的人或者說是利益相關人，有最大可能的機會來發表相關意見并參與政府決策，進而影響公共政策和公共生活的各種活動。

有的學者將公眾參與等同于公民參與、公共參與，是指國家權力機關制定公共政策或者決策時，公民試圖對其產生影響的一系列活動，通常有3個要素構成：一是參與的主體；二是參與的領域；三是參與的渠道。[2]有的學者從對象上明確公眾參與和公民參與的區別，即公民參與是宏觀的民主政治或決策過程中公民個體的參與；公眾參與主要是從參與的事務范圍而非參與主體理解的一個概念。[3]有的學者認為專家參與同普通公眾參與立法同等重要，專家參與立法是立法過程中的一條重要技術路線。[4]

筆者認為，公眾參與、公民參與或者公共參與之間的界限是十分模糊的，它們的差別僅表現在適用領域上，而在內涵上具有相同的意思。但是公眾參與能夠凸顯參與者在參與過程中的行動特征，并且相對于抽象層面上的“公共”概念，更易于理解。一般認為，公眾參與是指公民或者相關的利益團體，基于自己權利的認知與實踐，通過相應的參與渠道，以追求公共利益為導向，在參與的過程中付出自己的情感、知識與行動，影響政府作出公共政策以及管理公共事務的一項活動。

2.公眾參與立法的內涵。公眾參與立法是指在立法過程中，公眾影響立法機關的立法活動。主要是指公民個人或者團體等多種社會主體依法定程序以直接或者間接的方式介入立法過程，對規范性法律文件的制定、修改或廢止產生影響的活動。對于公眾來說，通過參與立法，可以表達自己的利益訴求，也可以對立法機關進行監督從而保護自己的合法權益；對于專家學者來講，可以提高法律文件的規范性和科學性。

二、公眾參與立法的法律依據及其實踐形式

1.公眾參與立法的法律依據。在我國，公眾參與立法雖然不是一個嚴格的法律規范概念。但是，在現行的法律體系下，公眾參與立法的途徑、形式等均有法律規定。

（1）1982年《憲法》明確了參與制度。根據《憲法》第二條第三款規定，人民群眾依照法律規定，可以通過各種途徑和形式管理國家事務和社會事務。公眾參與公共事務主要是參與與自己切身利益相關的事務，而管理國家事務和社會事務則包含了公眾參與立法的內容。

（2）2015年修改后的《立法法》進一步規范了立法程序和立法活動。在堅持立法公開的前提下，第五條[5]規定了在立法過程中，保障人民群眾能夠通過多種渠道參與立法。在法律起草階段，第五十二條[6]規定了在編制立法規劃和年度立法計劃時應當“廣泛征集意見”。在審議法律草案階段，第三十六條[7]規定了立法機構應當采取多種形式如座談會、論證會、聽證會聽取各方面的意見，保障立法參與的廣泛性；第三十七條[8]規定要向社會公開法律草案的起草、修改說明，從而使公眾及時了解草案的修改情況。

（3）2002年施行的《行政法規制定程序條例》、[9]《規章制定程序條例》[10]等行政法規、規章中進一步完善了關于公眾參與行政立法程序的規定，確立了公眾參與行政立法的制度。這一制度的內容主要包括：一是規定了行政立法起草、制定原則；二是規定了公眾立法審查階段的參與權；三是規定了參與方式；四是增加了調查研究的形式。

2.公眾參與立法的形式與實踐。我國的公眾參與制度不斷發展并呈現出了良好的態勢，逐步形成了公布法律草案、舉行座談會、聽證會、論證會等多種參與形式。在實踐中，立法機關向社會公布重要的法律草案與立法機關舉行聽證會是最主要的形式。

（1）向社會公開法律草案，征求公眾意見。立法機關所制定的法律草案向社會公開并征求社會公眾的意見，是全國人大及其常委會推進科學立法、民主立法的重要舉措之一，也是公眾廣泛參與立法的主要形式。一般而言，各級立法機關公布法律草案的形式主要有以下兩種：第一種是常規公布形式，即相關法律草案在提請全國人大常委會審議后，要在全國人大網及相關網站進行公布，以便社會公眾參閱和提出意見；第二種是非常規公布形式，即對一些重要的立法草案經全國人大常委會決定，在全國主要的新聞媒體和中國人大網等網站上進行公布，并要求相關的國家機關、社會團體組織以及社會公眾進行討論并提出意見。[11]

（2）立法聽證會。立法聽證，是指在立法過程中，立法機關以座談會、討論會等會議形式，就涉及社會公眾切身利益的立法事項直接聽取公眾意見的程序性制度，主要包括某一社會問題有無通過立法解決之必要，或者某一法律草案內容是否具有合理性、可行性、可操作性等。[12]

在立法實踐中，聽證制度是先從地方開始的。廣東省于1999年9月9日就《廣東省建設工程招標管理條例（修訂草案）》舉行立法聽證會，這一做法開啟了立法聽證的先河。該聽證會的舉行，將建立和完善聽證制度擺上了工作日程，被周旺生教授成為“中國立法聽證實踐的先聲”。[13]中央的立法實踐主要是在2005年9月27日，就《個人所得稅法》修正案草案中有關個人工資所得的起征點舉行立法聽證。[14]

（3）立法座談會。立法座談會，是指針對法律草案中的內容進行座談討論，其適用范圍較為廣泛，在法案的立項、起草、審議等階段都可以運用，是立法機關的立法活動所不可或缺的聽取社會公眾意見的形式之一。立法座談會是一種傳統的聽取社會公眾意見的方式，源于政治協商會議的座談會形式，在我國的立法實踐中經常使用。如《物權法》草案的討論先后經歷了100多次座談會。[15]

（4）立法論證會。立法論證會，主要是指針對法律草案中涉及立法技術的事項，以及立法過程中分歧較大的重難點問題，邀請相關法律專業人士對法律草案內容的合法性、合理性、可行性和可操作性進行研究和論證，作出專業評估，最終獲得比較權威的結論，供立法者進行參考。與立法座談會相比，立法論證會的主要任務是解決立法中的專業性問題，是立法科學化的重要體現。我國的首次立法論證會是于2002年9月26日在北京舉行，會議討論了《文物保護法》修改中的民間文物的流通館和珍藏文物的保護問題。

三、公眾參與立法存在的問題及其分析

1.立法機關的信息公開不夠充分。新修訂的《立法法》規定了全國人大常委會在進行編制立法規劃和年度立法計劃時應當“廣泛征集意見”，這是前立法階段公眾參與的重要形式。但是，在實踐中，不論是立法規劃或者立法計劃的編制都較少向社會公布，公眾基本沒有機會參與；立法機關在向社會公布法律草案征求公眾意見時，一般只會公布草案文本，對于草案的起草依據、修改說明等相關內容都很少涉及；立法機關往往借助于官方新聞媒體或者網站公布草案信息，但是相對于經濟落后的地區，這些信息往往得不到很好的傳播，最終導致意見受阻。

2.普通公眾與專家參與立法存在矛盾，易于產生沖突。立法過程中的公眾參與主要是保證社會大眾的利益能夠得到保障，從而使立法反映出公眾的意志。立法實踐中，與普通公眾參與相比，還存在著專家參與。[16]但是專家與普通大眾的參與往往存在差別。當專家以其特定身份參與立法時，他們主要是以一種客觀、中立的身份來研究“法是什么”的問題；他們應當對自己的專業知識負責，其地位是中立的、客觀的，是站在立法關系之外進行評價。而一般的普通公眾沒有相應的專業知識，他們在參與過程中往往注重“個人偏好”，追求“法律應當是什么”。正如王錫梓教授所論述的，從知識的合理運用上講，普通公眾參與偏重于價值選擇領域；專家參與偏重于技術領域。[17]在立法過程中當兩者相遇時，往往會發生矛盾，產生沖突。

3.公眾參與意識較低，組織化程度較弱?，F代立法精神和趨勢是向著專業化和正規化發展的，立法技術的高低越來越影響一部法律質量的優劣，這往往會造成立法過程中普通公眾參與的缺失。一方面，普通公眾的參與往往體現出需求的多元化，這使得主體共識的建立更加困難，并且也需要耗費更多的時間。另一方面，面對龐大的國家法律機制或者立法者占有立法資源的絕對優勢，對于一個普通公民而言，真正能參與到立法中的方式還十分有限，能夠發揮的效果和作用也十分微弱。如有媒體指出：《物權法》草案在向社會公眾公布以后，收到不少意見，但這些意見大部分均來自于法學專家、法律學者，普通公眾的聲音則顯得十分單薄。[18]

四、完善立法過程中公眾參與的幾點建議

公眾通過多種形式參與立法，一定程度上保證了立法主體的廣泛性、立法效果的真實性。但是，立法過程中公眾參與存在的問題是急需解決的。下文從三方面探討了解決困境的思路。

1.完善立法信息公開制度，確保公眾的知情權

為了保證立法的透明性，立法機關的立法信息應當最大限度的公開。立法機關對于立法信息的公開，要在內容和形式上加以完善。首先要在內容上保持全面性。從立法源頭上，立法機關可以將每年的年度立法規劃和立法計劃公之于眾，便于公眾對自己關心的立法項目提出意見和建議。另外，在公布法律草案時，要逐步公開草案的相關背景材料；并且對于草案的說明、重要條款的注釋以及可能產生的爭議問題也要及時公布，便于公眾能夠清晰地了解草案內容。其次，在形式上努力實現公開方式的多樣化。立法機關要充分利用新聞媒體、報紙、網絡等平臺。除了在政府網站發布立法信息外，立法機關還可以在社交網站上公布信息鏈接，擴大受眾范圍，確保立法信息及時以及立法效果公正。

2.普通公眾的廣泛性與專家的專業性要互動結合

立法過程中的公眾參與，并非僅憑一時的沖動和熱情，相反更需要理性的分析和思考，需要專業的知識和能力，但一般的公眾往往缺少相應的專業知識和技能。因此，在立法過程中就需要專家針對某個領域或者某個技術問題提供客觀、公正的意見和建議。但專家在參與過程中注重事實判斷，可能會與社會生活脫節。因此，立法過程中，我們應該做出一定的區分。對于事實判斷問題和技術問題，由專家負責；而對于價值領域的選擇判斷問題就應該充分聽取民眾的意見，吸收民意。此外，在法治建設的過程中，人們往往希望通過立法來解決所有社會矛盾，在公眾熱情參與的背后則暗含著一些激情式的立法建議，一些單薄零散、感性無序的民意容易“綁架”立法機關，影響法律的穩定性。這種非理性的建議要求立法機關理性對待，防止“激情立法”。

3.公眾要明確參與意識，注重參與的組織化程度

立法過程是一個權力配置的過程，也是一個利益選擇和平衡的過程。作為法律直接涉及的利益主體，公眾應當有意識的參與立法過程，并且明確無誤的表達自己的利益訴求和其他看法。但是，根據我國的國情，不可能也沒有必要都經由公眾個人參與立法。因此，要使公眾在立法參與中不斷保持較高的責任感，必須允許他們自發地組織起來進行有序參與，借助于群體的力量，否則就將挫傷大多數公民的參與熱情。在這方面，普通的社會公眾或者弱勢利益群體可以結成社會團體，盡可能地消除個體參與的局限性，使得他們能夠以一種獨立的姿態介入立法過程，使公眾立法參與機制顯示出真正的魅力。同時，社會上的相關團體應對弱勢群體參與立法活動給予支持和幫助，使其能夠有一定的專業水準爭取自身的權益，贏得一定的立法話語權。如乙肝病毒攜帶者對消除歧視所進行的一系列活動。[19]

五、結語

立法過程中的公眾參與是我國民主立法與科學立法的必然要求和內在體現，它能夠有效彌補間接立法的缺陷與不足。隨著我國立法實踐的不斷發展，公眾參與立法的途徑也在逐漸增多。十八屆四中全會提出要拓展公民有序參與立法途徑，在此背景下，如何構建和完善具有中國特色的公眾參與立法制度，還需要長期的立法實踐與經驗積累。

注釋：

[1]管兵、岳經綸：《立法過程中的公眾參與：基于<物權法>和<就業促進法>立法參與的研究》，載《政治學研究》2014年第4期，第27—39頁。

[2]俞可平：《公民參與的幾個理論問題》，載《學習時報》2006年12月18日。

[3]王錫梓：《公眾參與和中國法治變革的動力模式》，載《法學家》2008年第6期，第90—100頁。

[4]莫紀宏：《論立法的技術路線——專家立法在立法公民參與中的作用》，載《廣東社會科學》2009年第4期，第175—182頁。

[5]第五條主要從宏觀的視角規定了立法機關在制定法律時要保障人民能夠通過多種途徑來參與立法，使所立之法體現人民的意志。

[6]第五十二條主要規定全國人大常委會在編制立法規劃、年度立法計劃時，也應該向社會公布，征求公眾的相關意見并且要進行科學的論證評估。該條文強調了法律草案形成前期的一種公眾參與。

[7]第三十六條規定了法律案再被確定列入常務會會議議程后，相關的機構如法律委員會等要采取相應的方式來聽取公眾意見。

[8]第三十七條主要規定了法律草案的起草以及修改說明等情況要向社會公布，該條文重在說明公眾對法律草案起草、修改時的相關內容進行探討并提出意見。

[9]主要體現在第十二、十九條。該法律條文也是從宏觀的視角來說明國務院在起草行政法規要廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，它起到了一種指引性的作用。第十九條第三款規定了重要的行政法規送審稿，在經國務院同意后，也要向社會公布并及時的征求意見。此外，還有第十六、十七條也作了規定，此處不一一列舉。

[10]同《行政法規制定程序》一樣，《條例》的第14條做了一種宏觀性的指導，要保證行政立法中公眾參與的重要性。此外，第十五、二十三條也作了規定，此處不一一列舉。

[11]梁鷹：《公眾參與立法的實踐與思考》，載李林主編：《立法過程中的公共參與》，中國社會科學出版社2008年版，第19頁。

[12]袁古潔、雷斌：《對完善我國立法聽證制度的幾點思考》，載本書編寫組編：《公眾參與立法——理論與實踐》，人民法院出版社2010年版，第146頁。

[13]周旺生：《立法聽證：制度民主的價值》，http：//article.chinalawinfo.com/articlehtml/article_19851.shtml。

[14]陳斯喜：《十大事件：見證三十年立法工作輝煌歷程》，載《中國人大》2008年第20期，第33—37頁。

[15]參見北大法律網，http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_62626.shtml。

[16]本文探討的公眾參與立法是廣義上的，包含專家參與。

[17]王錫梓、章永樂：《專家、大眾與知識的運用——行政規則制定過程中的一個分析框架》，載《中國社會科學》2003年第3期，第113—127頁。

[18]胡勇：《物權法討論需要公民參與》，http：//news.sina.com.cn/o/2005-07-15/11286443549s.shtml。

[19]如通過乙肝攜帶者即相關社會人員的努力，2005年1月20日通過的《公務員錄用體檢標準（試行）》以及2007年8月30日通過的《就業促進法》都明確規定，用人單位不得歧視乙肝攜帶患者，不得強檢乙肝。

參考文獻：

[1]袁曙宏：《公眾參與行政立法：中國的實踐與創新》，中國法制出版社，2012年.

[2]王周戶：《公眾參與的理論與實踐》，法律出版社2011年.

[3]蔡定劍：《國外公眾參與立法》，法律出版社，2005年.

[4]崔浩：《行政立法公眾參與有效性研究》，《法學論壇》，2015年第4期.

[5]方世榮：《論行政立法參與權的權能》，《中國法學》，2014年第3期.

[6]張帆：《多元化、分歧與公眾參與立法的難題》，《法律科學》，2013年第4期.

[7]王錫梓：《公眾參與和中國法治變革的動力模式》，《法學家》，2008年第6期.

作者簡介：杜樸，中南財經政法大學2014級法學理論碩士研究生。