農村基層自治的探索與思考——“一組兩會”制度為例

武思琛雪

廣西師范大學，廣西　桂林　541004

?

農村基層自治的探索與思考
——“一組兩會”制度為例

武思琛雪

廣西師范大學，廣西桂林541004

摘要：本文是基于對群眾探索的農村基層自治的“一組兩會”的新模式進行調研以及分析，發現對這種模式的優勢以及存在的問題，對于問題提出了自己的建議。

關鍵詞：基層治理；一組兩會

一、農村基層自治的探索

“上面千條線，下面一根針”一個國家的治理，根本立足點在基層?；鶎又卫矸ㄖ位菄抑卫眢w系與治理能力的體現，更是我國依法治國目標實現的基礎，其發展水平的高低關乎中國特色社會主義法治夢是否能夠實現。中國農村的家族觀念較強，農村很多都以宗族、家族形式分散居住，許多村民不能真正參與、了解到本村的相關事宜。這樣不僅不利于村民本身參與，而且使村委會的管理工作未能得到有效進行。2010年a市c區的在村黨支部的帶領下，其下屬屯成立理事會和戶主會，實現了村民真正參與、村民真正決定、村民真正實施，極大的方便了村委會的管理。2011年市領導來基層開展工作，發現并將其總結提升為“一組兩會”制度?！耙唤M兩會”制度是農村基層自治的創新，有利于優化鄉村治理，體現了民主協商和科學化、制度化、規范化的要求，效果上強化了黨的領導和村民自治的有機統一。因此，市委組織部也下發了《指導意見》決定推廣。根據《指導意見》“一組兩會”協商自治制度，是以自然屯(村民小組、生產隊)為基本單元開展的民主協商、互助自治制度、是加強農村基層組織建設的創新實踐。從組織架構上來講，就是“黨小組+戶主會+理事會”；從運行機制上講，就是黨小組引領，戶主會決議，理事會執行。

(一)“黨小組”的簡介及實際運行情況分析

黨小組發揮綜合提議作用。黨小組組織黨員廣泛聽取和征集群眾的意見和訴求，提出年度或一個時期的工作重點、村級重大事務、一事一議專項工作，確定議題，提交戶主會決議。黨小組成員由自然屯(村民小組、生產隊)黨員組成，在“一組兩會”中發揮領導引領作用。黨小組會是黨小組活動的主要形式之一，是黨員組織生活的重要組成部分。黨小組會一般每月召開一次，如有特殊情況和任務，可增加次數或推遲召開。會議要發揚民主，主持人要引導大家圍繞議題進行充分討論，做到暢所欲言。黨小組設組長一名，可由自然屯(村民小組、生產隊)黨員協商推選產生，也可由村黨組織指定。黨員實施匯報制度，黨員必須每月向黨小組匯報工作、學習等情況，黨小組每季度向黨支部匯報工作開展情況。已成立黨支部的自然屯(村民小組、生產隊)，結合實際以支部形式開展工作；不夠條件成立黨支部或黨小組，以及還沒有黨員的自然屯(村民小組、生產隊)，結合實際以支部形式開展工作；不夠條件成立黨支部或黨小組，以及還沒有黨員的自然屯(村民小組、生產隊)，可通過選派黨員干部、掛靠等方式組建黨小組開展工作。

c區(鎮)下屬屯的黨小組會從2013年10月1日到2015年1月記錄在案的黨小組會僅6次。g村總黨支部14個屯有4個分支部，積極分子、發展對象、預備黨員、黨員目前一共121人。正式黨員107人，預備黨員3人，發展對象6人，積極分子5人。其中29歲以下的約占21.48%，30至39歲的約占17.35%，40歲至49歲占7.44%，50歲以上的老人約占53.35%。(圖1-1)

圖1-1

(二)“戶主會”的簡介及實際運行情況分析

戶主會在“一組兩會”協商自治制度中是中樞和要害。根據黨小組確定的工作重點和多數村民的提議，由戶主會會長召集戶主會(代表)會議對涉及自然屯(村民小組、生產隊)重大事項和村民利益的事項，對其進行協商決議并監督執行情況。經過戶主會表決的本屯公共有事務是民意的表達，體現了民主決策、民主管理和民主監督的原則，在一定程度上實現了村民的自我管理、自我教育、自我服務。戶主會由自然屯(村民小組、生產隊)全體戶主組成；農戶較多或居住分散的自然屯(村民小組、生產隊)，可設戶主代表會議，戶主代表會議由戶主代表組成，戶主代表可按戶推選，也可按房族推選，具體推選辦法根據當地習慣由群眾商定。

a市c區(鎮)下屬屯從2013年到2015年一共召開12次戶主會。a市c區(鎮)g村的戶主會的主要成員，是以前生產大隊的隊長(“文化大革命”歷史遺留下來)，這些隊長經過提名，投票成為戶主會成員。戶主會一般設會長1名，由戶主會或戶主代表會議協商推選產生，負責召集召開戶主會議或戶主代表會議，如群眾認為有需要也可通過協商推選辦法產生副會長若干名。本屆的戶主會的會長提請戶主會，再由戶主會產生下一屆會長。實際會議內容分布如圖1-2。

圖1-2

(三)“理事會”的簡介及實際運行情況分析

理事會是“一組兩會”中執行實施機構，對戶主會負責，向戶主會報告工作。理事會根據戶主會議決的事項，制定具體的實施方案，執行戶主會的決議、決定，并接受黨小組和戶主會的監督。根據理事會工作制度的具體規定。a市c區(鎮)下屬屯從2013年到2015年一共召開七次理事會，地點均在理事長屋。實際會議內容分布如圖1-3。

圖1-3

(四)“村民民主評議會”的簡介及實際運行情況分析

村民民主評議是對參與屯級“一組兩會”協商自治機制成員管理和監督的有效形式，通過村民監督“一組兩會”的權力，實現在陽光下運行權行。這一評議制度大多少村民對此并不知曉，而且查閱相關記錄也并沒有發現記錄在案的評議過程和結果。

二、“探索”中取得的成效與存在的問題

(一)“一組兩會”制度的取得的成效

1.“一組兩會”制度完善了基層管理工作的協調統一，進而促進和諧農村的穩定建設?；鶎庸芾砩婕敖洕?、政治、社會和文化方面等各種事務，需要在各種利益沖突之間找到一個平衡點。屯級“一組兩會”協商自治制度作為對基層群眾自治制度的完善，在獨具特色和創新性的同時，更能夠在具體實踐中細化基層管理的內容，將一部分村級事務分流到屯級，從而緩解了村干部的工作壓力。村民委會由主任、副主任、文書、民兵營長、婦女主任5人組成，村民委員會對于新型農村合作醫療、計劃生育、申請低保、新型社會養老等各項事宜都要進行管理或者辦理，從上述所列事項看出村委會工作量大、涉及面廣，而人員僅僅5人，這么多項事務完全交由5個人處理和辦理，辦事效率和質量不盡如人意。將事務分下到每個屯的“一組兩會”，方便了村委會第一時間了解真實情況信息，及時排查調解矛盾糾紛，對于辦理村務的質量和效率大大提升。

2.“一組兩會”制度能夠增加村民對上級所作決定認同感的同時，也方便村民生產生活，保障村民的合法權益。中國的村屯以一個姓為主，是宗族、家族形式居住。費孝通先生說：“鄉土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會，常態的生活是終老是鄉。假如在一個村子里的人都是這樣的話在人和人的關系上也就發生了一種特色，每個孩子都是在人家眼中看著長大的，在孩子眼里周圍的人也是從小就看慣的。這是一個人‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會?！盵1]傳統型熟人社會存在著一種自成體系的解紛機制，這種解紛機制是在建立在各個成員共同的認知和信仰的基礎之上，因而在具有很強的自治性的同時具有很強的說服力?！耙唤M兩會”制度的設立不僅符合當前村民解紛的心理，更能夠在糾紛出現的第一時間予以解決，在很大程度上節省成本，提高解紛效率，方便村民的生產生活。由于“一組兩會”制度是村民內部的成員組成的，因此在”低頭不見抬頭見”的熟人社會中，這種解紛方式很有說服力和執行力。此外，“一組兩會”的成員由于在“熟人社會”中身份的限制使得其處理問題時往往會堅持公平原則，在一定程度上保障群眾了的權益合法。

3.“一組兩會”制度不僅健全了基層民主自治制度，引導村民參與到決策中，增強互助的積極性，而且在一定程度上推動了基層民主自治的法治化。黨小組在廣泛聽取和征集群眾的意見和訴求后，由戶主會會長召集戶主會(代表)會議對涉及自然屯(村民小組、生產隊)重大事項和村民利益的事項進行協商決議，通過后由理事會執行，并由戶主會監督執行情況，戶主會議通過的事項和理事會執行的結果還要在屯的公共場所公開。以屯務公開的形式尊重村民的民主權利，落實村民自我管理、自我教育、自我服務，凡涉及村民自己切身利益的事情；如計劃生育基建、中的發包和招標情況、宅基地使用審批、土地征用補償及分配國家補貼資助、低保、優撫、救災、救濟款物發放；反映最強烈的熱點問題，也就是村民普遍關心的熱點、難點問題處理情況；村里的各項重大決策；如發展規劃和年度工作目標、為民辦實事項目屯內“一事一議”籌資籌勞情況、村干部民主評議的結果情況，都會在戶主會上宣讀或者在公開欄內公開。屯務公開化、透明化了增強村民對于決定、決議的理解，從而促使村民按決定、決議辦事?！耙唤M兩會”制度誕生后，相應的黨小組會制度和黨小組議事制度；戶主會議決制度；理事會工作制度村民民主評議制度、屯務公開制度一并產生，促使“一組兩會”權利的正確行使，促進成員按照規定行事，有利于基層民主自治的法治化從而維護村民的利益。

4.“一組兩會”制度的優勢還體現在鞏固鄉村基礎設施建設、存進鄉村市場經濟的發展，有助于徹底打破城鄉二元化結構。規則具有確定性和指引性，它能夠指導村民按照預期的目的實施行為。在“清潔鄉村”的建設中，通過走訪發現大多數屯的村民有養雞、鴨等家畜的習慣，以前糞便隨處可見，村民生活環境飽受“臟、亂、差”困擾。依托“一組兩會”，每個屯制定了村規民約、門前三包、村莊保潔等項制度，聘請保潔員2人，村民交相應的清潔費，特困戶、五保戶可以免交。保潔員每天負責上門收集、清運垃圾，實行全天候保潔。而今屯里煥發新顏，水泥道路四通八達，樓房的外墻也進行了統一包裝，一盞盞路燈矗立在房前路旁，十分美觀氣派。居住環境的改善，不僅是為村民創造良好的生產生活環境，也讓基層屯以更加潔凈、更加優美、更加和諧、更加自信的形象展現在游客、投資商面前，在促進當地旅游業的發展，帶動經濟的同時也進一步加快美麗鄉村的建設。

(二)“一組兩會”制度存在的問題

“一組兩會”制度有效調動了黨員、村民的積極性，大大提高了村級事務的議事效率，促進了村屯由第一產業向第三產業的轉變，促進了經濟發展、完善了鄉村基礎設施建設，推進了基層治理法治化建設。通過“一組兩會”協商自治制度的逐步落實已經起到了一定的作用，但是還有需要完善的地方。

1.“一組兩會”成員的待遇以及繼任、退休制度沒有明確規定。一組兩會雖說是自治組織，但是起主要成員所做工作在對本屯的建設起到了不可或卻的作用。其成員開會時雖說在晚上，并沒有耽誤白天農作時間，但是其本屯的相關事項不僅僅是開會能夠解決的還需要花費其額外的財力以及時間。所以，“一組兩會”成員現在很多都是義務勞動，有些屯工作做得不錯的，村里有時會在年終的時候發個紅包以資鼓勵?！耙唤M兩會”主要成員繼任、退休制度沒有明確規定，理論上是只要自己認為還有能力，群眾沒有不滿，可以一直當下去。我們在調研過程中碰到了其成員突發死亡的事件，并沒有相應的應急規定。

2.黨小組相對于兩會來說發揮的作用相對于較小。黨小組會現場開會次數有限，根本達不到一月一次。c區(鎮)下屬屯的黨小組會從2013年10月1日到2015年1月記錄在案的黨小組會僅6次。有些黨員的年齡有些實在太大，不方便出席黨小組會，而有些雖說是青壯年，卻又是家庭的勞動主力，有農活纏身抽不出身。黨小組會質量不高?；鶎狱h員忙于生計，學習、匯報、批評與自我批評，很多是通過電話的形式開展，許多都是長話短說，討論、學習的效果欠佳。6次全部是討論本屯的重要事項，學習文件和傳達決議、黨員匯報、根據上級布置的討論無記錄在案。這對于黨員提高自身水平和素質是不利的。另外，從圖1-1黨員50歲以上的老人所占比例超過半數，黨員人口老齡化由此可見。

3.戶主會和理事會分工不明確；戶主會有時候過分聽從政府而沒有充分聽取民聲。由于a市c區(鎮)有的下屬屯正在搞生態旅游、農業旅游，這一點集中體現在集體土地的承包問題上。一個問題往往是戶主會上討論理事會上也討論。進一步體現在戶主會議決制度的具體規定戶主會議決內容：“集體土地開發、承包、租賃、流轉、以及費用的收繳和使用”與理事會工作制度具體規定中的“開發利用集體資源和資產，引導村民創業致富，做好村民的低保評定、土地流轉、征地拆遷”也進一步說明了兩會分工不明確。

戶主會有時候并不能充分聽取民聲。當地政府想發展下屬屯的生態旅游、農業旅游，帶動當地經濟迅速增長、農民收入提高。通過訪談我們了解到，政府牽頭引進X公司，起初農民認為土地承包價格不合適，(種糧食的年收入比承包價格高)他們不愿意將土地租出去。經過戶主會、理事會勸說后才同意，而且每位村民還都簽署了同意意見，同意將自己的土地出租，但是X公司并沒有在相應的合同上簽字，但是卻實際上使用了農民的土地。

4.監督機制未能有效實行。村民民主評議是對其成員管理和監督機制，而這一評議制度大多數村民對此并不知曉，而且查閱相關記錄也并沒有發現記錄在案的評議過程和結果，也就是說監督機制的實施情況不佳。另外，在村民民主評議具體規定所列“村民代表”的身份規定不恰當，如何產生村民代表？還是只要是村民就可以做代表？那么評議的是黨小組成員、戶主會會長、副會長，理事會全體成員，相關家屬是否要進行回避？并沒有相應的規定。

三、完善農村基層自治的思考

第一，優化黨小組成員結構和充分發揮好基層黨組織在協商民主中的領導作用。沒有黨員的屯要注意重點發展培養對象，屯里年齡大的黨小組也要有意識的培養年輕人，為基層黨組織注入年輕的新的活力；適當增加黨小組會現場開會次數；黨員通過高質量的黨小組會學習、匯報、批評與自我批評，提高自身素質，發揮好黨員模范先鋒帶頭作用；只有這樣才能實現黨小組在議事方面的領導、推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，以及在協商自治中的政治引領作用，確?！耙唤M兩會”協商自治制度始終沿著正確的方向發展。

第二，堅持群眾路線，一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去。戶主會是“一組兩會”協商自治制度的中樞，戶主會要充分聽取民聲，并將村民的意見向村“兩委、鄉鎮政府反應，不能過分聽從政府，應該做到充分相信群眾，依靠群眾，發動群眾；充分發揮群眾的主體作用，讓群眾歡迎、讓群眾受益、讓群眾滿意。

第三、堅持依法規和制度辦事。1.要遵循黨的路線方針政策和國家法律法規。就調研地來說，與開發商合作的承包土地項目應該盡快督促開發商簽訂合同，如果開發商不同意，應該與上級協商盡快更換開發商。2.要堅持和完善“一組兩會”協商自治制度的議事和會議制度以及退休繼任制度和民主監督制度。通過戶主會議決制度和理事會工作制度的進一步細化規定，從而將戶主會和理事會分工明確。戶主會、理事會應該有退休年齡，不能年紀太大，而且應該給與適當的待遇。村民民主評議是對“一組兩會”成員管理和監督的有效形式，實行村民民主評議，既有利于改進“一組兩會”成員的工作，也有利于激發村民關心屯務屯事。村民民主評議與黨小組、戶主會、理事會一樣應該要有自己的會議記錄本，筆者認為村民民主評議與村兩委選舉換屆一起進行，由村干部主持，統計結果，這樣可以避免選出的村民代表很多是“一組兩會”成員的家屬，一定程度上避免了自己當自己法官的尷尬，也節約了成本。

第四，堅持分類指導、簡便易行。要根據不同類型村屯、不同議事習俗、不同文化習慣的特點，分類指導，因地制宜、穩步推進；要根據農村的實際，切實可行、符合民需，在方法上要易于接受、喜聞樂見，讓群眾容易接受、方便運用。不同屯的不同情況，需要本屯的“一組兩會”結合自身情況解決問題。

[參考文獻]

[1]費孝通.鄉土中國[M].北京：北京大學出版社，2012.

中圖分類號：D923

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0030-04

作者簡介：武思琛雪(1993-)，女，漢族，湖南懷化人，廣西師范大學，憲法與行政法專業碩士研究生。

*廣西民族法與區域治理研究協同創新中心經費資助發表。