政府財政預決算偏差治理研究

□王華春 劉栓虎

[北京師范大學 北京 100875]

政府財政預決算偏差治理研究

□王華春 劉栓虎

[北京師范大學 北京 100875]

中國政府預算制度逐步完善，但財政收支預決算偏差過高，過高的財政預決算偏差弱化了政府財政調控能力，降低了政府預算的科學性和權威性，直接影響跨年度預算機制建立，不利于地方債務管理。政府預決算偏差過高與年度預算重約束而輕預期、官員晉升激勵和政府短期行為、預算透明度低以及財政收支預測技術落后等綜合原因有關。為了完善政府財政預算，降低預決算收支偏差，需要增強財政預算預見性、透明度和法制化，同時引入更加科學的財政收支預測技術。

預決算偏差；跨年度預算；晉升激勵

引言

以出臺實施一系列深化預算管理制度改革的政策文件為標志，中國預算管理制度改革取得重大進展，但預算編制還存在不足，突出表現是財政預決算偏差較大。2015年12月全國財政工作會議提出逐步完善全面規范、公開透明的現代預算制度，加大一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算統籌力度，實行中期財政規劃管理。全面推進預算績效管理，回應民眾對財政預算改革的需求將是未來財政工作重點。

預決算偏差近年來引起學者關注。Upson在論述城市預算時就包含了預決算偏差思想，后來關于財政預決算的研究中預決算偏差的概念不斷被提及和分析[1]。高培勇將預決算偏差概念引入中國政府預算，并認為應該重視預決算偏差問題[2]。王秀芝測算了分稅制改革之后一直到2007年的財政預決算偏差，在分析預決算偏差形成原因的基礎上提出了修正預決算偏差的政策建議[3]。趙國春和王桃[4]以及茆曉穎和成濤林[5]分別研究了新疆和蘇州財政預決算偏離問題，引起了學者對地方財政預決算的關注。徐陽光[6]和朱云飛、趙志偉[7]拓寬了財政預決算偏差的研究視角，從法律和收入預測的角度分析了財政收支預決算偏差。韓麗娜[8]、董項梅[9]和梁飛[10]分別分析了財政預決算偏差形成因素，并針對性提出降低偏差的政策建議。苑德宇分析了稅收預決算偏差對地方政府投資行為的影響[11]。馮輝和沈肇章從政治晉升競標賽的角度分析了政府財政預決算偏差的成因[12]。中國財政預算制度處于不斷完善的過程中，與國外相比存在較大差異。尹恒和楊龍見開創性地對政府財政回應性做了系統性論述，指出民營經濟占比、地方財政收入結構和市場集中度等地區經濟結構因素對地方財政的回應性存在顯著影響[13]。上述學者主要從預決算偏差成因與治理等角度進行研究，但實際預算存在的明顯偏差從技術上等并沒有解決。政府財政預算是否回應民眾公共財政需求成為國家治理能力的重要體現，有效增強政府財政回應性是責任政府應有之義，有效降低政府預決算偏差成為國家治理能力現代化的重要體現。下面將從財政預決算偏差過大影響經濟穩定、預決算偏差原因加以探討，以及就如何降低預決算偏差進行論述。

一、財政預決算偏差過大影響經濟穩定

1998年以來，中國針對預算制度進行了深入的改革并取得了一定成效，但財政預決算偏差及波幅較大影響了政府財政收支預算控制能力。

（一）財政預決算偏差過大影響政府宏觀調控

宏觀經濟穩定有助于形成合理的社會預期，也有利于長期利益和短期利益的相結合。但就目前來看，中國財政預決算偏差過大不僅導致了財政收支的不穩定性，而且不利于整個宏觀經濟的穩定。

本研究以1994～2012年財政預決算收支數據為依據，從財政超收超支、預決算收支偏離度、財政收入增長率與GDP增長率三個維度直觀描述當前中國財政預決算偏離現象。

圖1　財政預決算超收超支情況（單位：億元）

圖1為中國財政預決算超收超支情況折線圖，同時加入超收線性趨勢線和超支線性趨勢線。從趨勢線可以看出，中國財政預決算超收超支均呈逐年上漲態勢，財政超收超支現象已呈現常態化趨勢。

圖2　中國財政預決算收支偏離度（%）

圖2描述的是中國財政預決算收支偏離度呈現不規律波動態勢，預決算收入偏離度在1.99%到16.47%之間大幅波動，平均值為9.23%；預決算支出偏離度在0.09%～9.01%之間波動。

圖3　財政收支與GDP增速對比（%）

圖3顯示了1994年到2014年財政收支以及GDP增速的對比。從圖中可以發現，如果按照可變價格計算，按照GDP和財政收支增速呈現出相互的關系將整個時間序列分為5個區間，從1994年到1996年為第一個時間區間，在這一區間內GDP增速出現了下滑，但是財政收支都在增長，財政政策對經濟的調控呈現收入單側無效態勢。從1996年到2000年為第二個時間區間，在本區間中GDP增速探底，財政支出增速與GDP增速出現背離，反映出了支出側的宏觀調控，收入側也呈現出先抑后揚的態勢，該階段以財政收支表征的宏觀調控基本滿足經濟發展的需求。從2000年到2007年區間，財政收支增速和GDP增速出現同步上漲趨勢，不斷推高經濟，最終隨著2008年全球經濟危機的到來而出現下降。在該階段，財政收入隨著經濟發展逐步上升，但是財政支出也出現助漲傾向，積累著經濟泡沫，擴大了經濟波動。2008年到2011年的后經濟危機時期中，GDP和財政收入增速出現下滑，但是財政支出增速在出現2007 到2008年的短暫增長之后也逐步下降，實質上并未持續給經濟注入活力。2012年以來，經濟進入以“穩增長、調結構”新態勢，GDP與財政收入增速持續走低，財政支出增速不斷下滑，并未出現反經濟周期苗頭。在幾個大的時間區間內，財政收支的助漲助跌和時間的不一致性，尤其是財政支出表現得更為明顯，不利于國家對經濟的宏觀調控。

（二）財政預決算偏差過大降低預算科學性和權威性

財政預算作為國家管理經濟社會事務和參與資源分配的重要途徑，財政預算的編制和執行的科學性和法治性不僅反映了國家管理經濟事務的水平，且在一定程度上代表了中國的法制化程度。隨著改革的不斷深入，市場已經逐步在資源配置中起到了決定性作用，市場經濟基本確立。同時，中國經濟社會逐步與國際接軌，更加深入地參與國際經濟社會事務，科學的公共財政建設成為必然。

為了保證財政預算的科學合理，中國預算編制和監督程序不斷完善。年度預算由各級政府、部門、各單位編制草案，中央預算由全國人大審議和批準，地方各級預算由本級人大審議和批準。各級預算由本級政府組織執行，并對執行的結果負責，各級人大對本級預算負有監督責任。預算調整由各級政府部門提出，提交相應的人大常委會審議和批準。

與預算編制監督程序逐步完善相悖的是目前中國預決算偏差過大。統計顯示中國預算偏離度平均超過美國的3～4倍以上（R.Rodgers和P. Joyce[14]；Pew Center on the States和Nelson A. Rockefeller institute of government[15]），這從一個側面說明中國財政預算對決算收支控制能力較弱，財政預決算收入相比于預決算支出更加難以控制，超收現象嚴重。中國法律賦予各級人大及其常委會預算監督權，預算收入計劃的監督形同虛設。

作為公共財政建設的重要內容，預算制度建設雖然在近年出現了明顯進步，推出了跨年度預算平衡機制等，但顯然與市場化和法制化的要求相差甚遠，編制缺乏預見性和執行中的隨意性導致了公共預算制度無法適應經濟社會的發展，也無法回應公眾對科學法制預算制度的需求。

（三）財政預決算偏差過大影響跨年度預算制度

新的《預算法》要求各級預算編制需要兼顧跨年度預算平衡，為逐步建立中期預算制度做準備。中期預算概念較為混亂，不同國家和國際組織經常使用不同概念。中期支出框架、中期財政框架、跨年度滾動預算、多年滾動預算、多年財政規劃等在不同場合使用，其所強調的重點略有差異。其所指的期限通常是3～5年，旨在穩定財政、控制赤字和增加預算透明度。

中期預算是相對于年度政府預算而言的一種跨年度的預算。從迄今為止世界上實施中期預算國家的實踐經驗來看，中期預算的重點在于設計和制定跨年度財政計劃、財政政策以及相應的財政收支目標體系，而不是像傳統的年度政府預算那樣只是注重編制具體的預算收支計劃。目前中國所推行的三年滾動財政預算期限為3年，第一年與年度預算在時間上重疊，然后再預測未來兩年的財政收支狀況，前后結合為三年預算。第一年對年度預算有制約作用，后兩年起指導作用。根據年度預算的執行情況，對未來兩年的預算做出調整。

如果年度預算編制科學合理，并依法依規執行，年度預算和三年滾動預算會形成良好互動。后者指導前者的編制，而前者的執行結果為后者的動態調整提供依據。但是現實的情況是年度預算與決算偏差幅度過大，一方面破壞了三年滾動預算對年度預算的制約作用，另一方面依據年度預算執行結果調整的未來兩年的滾動預算會出現大幅度波動，減弱滾動預算穩定年度預算波動的作用。

(四)財政預決算偏差過大影響地方政府債務管理

地方政府債務特別是大量隱形債務的快速增長引發了市場關于信貸泡沫破裂甚至誘致全面金融危機的擔憂。國家為了應對地方政府債務可能引發的風險，審計署于2013年對地方政府債務進行了全面審計。審計結果顯示地方債務風險總體規?？煽?，由于地方債務多數未納入預算管理，不受中央和同級人大的監督而存在一定風險隱患。

經過修訂出臺的新《預算法》開始允許地方政府舉借債務，但為了控制地方政府債務風險，該法對地方政府債務舉債主體、資金投向、舉債規模、舉債方式和風險管控等進行了嚴格規定，其中規定地方政府債務必須納入地方財政預算管理，力求在預算層面實現對地方政府債務的監控與管理。

新《預算法》要求將地方政府債務納入預算管理是地方政府債務管理的一大進步，但一方面《預算法》并未細化地方政府債務納入預算管理的具體實施辦法。在其后發布的地方債務納入預算和清理甄別的辦法也只是提到要將地方債務納入預算，但是同時申明具體辦法另行規定。另一方面目前年度預算與決算偏差過大，即使地方政府債務完全納入預算管理，也難以對債務規模等做出科學的安排，不能有效控制地方政府債務風險。

二、財政預決算偏離度過大的主要原因

為了彌補目前年度預算不足，解決預決算收支偏差過大等問題，中國近年來實施了預算穩定調節基金等制度，但是目前預決算收支偏差過大的問題依然嚴重。究其原因，其中既有預算制度不完善等體制性的因素，也有預算編制方法等技術性原因。

（一）年度財政預算重約束輕預期

在中國改革開放穩步推進和經濟高速增長的背景下，各級政府財政規模以高于GDP增速的速度迅速崛起，極大地提升了政府預算和公共支出在支持政府施政和推動經濟社會健康發展中的重要性。同時，各級政府在借助預算有效分配公共資源，尤其是在引導預算資源優先配置于政府政策和戰略重點領域方面，以及在強化支出績效、避免和減少支出浪費與低效率方面，遇到了極大的困難和障礙。

傳統預算編制與管理體制強調的是年度基礎和投入控制等，要達到的目的是年度平衡、滿足立法審查和監督以及對行政機關預算行為的控制等。由于年度預算只重約束而缺乏必要的預見性，加之目前中國尚未完全建立中長期預算制度，與美國等國家相比年度預算缺乏中長期預算指導，年度預算刺激各財政支出部門將本預算年度的財政支出推遲到未來年度，使未來的預算任務更難實現。另一方面，由于年度預算的短期性，會誘發支出部門的短期行為。近年來，中國各級政府的預算超收驚人，但由于預算缺乏預見性，在時間上和程序上根本不可能對這些超收收入的適當用途做出系統的合理評估和規劃，由此產生大量的短期和浪費性的支出行為，這些都加劇了財政預決算收支偏差。

（二）官員晉升激勵和政府短期行為

如圖4所示，稅收預決算偏離度幾乎和財政收支偏離度同步變化，說明稅收預決算偏差極大影響了財政收支的預決算偏差。究其原因，在于各級政府在政治晉升的激勵下在財政收入預測階段“留有余地”，理性政府官員為了避免政治風險，政府會在預算編制階段低估增長率，在執行階段全力推動[16]。而稅收作為財政收入的主要構成部分，預算編制過程中稅收預測的低估和執行過程中稅收的全力征繳會極大地加大財政收支預決算偏差。地方政府在通過上述手段向上級政府和公眾傳達良好治理能力的同時，弱化了預算約束，加大了預決算收支偏差。

圖4　稅收預決算偏離度與財政收支預決算偏離度關系

有研究顯示，中國稅收計劃依據基數法編制，稅收計劃剛性可能對稅務部門產生逆向激勵[12]，地方政府為了完成未來年度稅收計劃而在宏觀經濟向好的年度弱化稅收征管在宏觀經濟低谷期強化征管。這種行為在短期內確實有助于政府完成指標，但是從長期看，這種短期行為在破壞財政自動穩定器功能的同時也加大了財政收支預決算偏差。

（三）預算編制透明度低

預算透明度指向公眾最大限度地公開關于政府財政政策意向、公共部門賬戶和財政預測信息，這些信息應該可靠、詳細、及時、容易理解并且可以進行比較，便于選民和金融市場估計政府財政地位和政府活動真實成本和收益。

中國政府財政預算報告在內容上只是列舉了上一年度完成財政預算的實際情況以及未來一年收支總額、主要的財政收入和支出項目安排，并未列出歷年財政數據，更沒有發布未來幾年的財政收支預測數據。在年度財政預算報告中沒有公布預測財政收支的依據以及預測方法和模型。在財政預算報告中只是簡單介紹了政策重點，缺乏詳盡的數量指標，公眾很難對資金使用情況進行績效評估。除了財政收支之外，目前財政預算雖然公布了債務數據，但是該數據統計不完全，并未包括所有的政府債務，對于或有債務，預算報告既無定量分析，也無定性判斷，更沒有對財政風險進行定期評估。

編制程序上，中國各級政府、部門、各單位編制預算草案。中央預算由全國人大審議和批準，地方各級預算由本級人大審議和批準。各級預算由本級政府組織執行，并對執行的結果負責，各級人大對本級預算負有監督責任。預算調整由各級政府部門提出，提交相應的人大常委會審議和批準。中國政府財政預算從編制、審批、監督到執行，在政府機關內部相對封閉的環境內進行，公眾參與度很低，透明度較差。

財政預算編制和執行的透明度低不利于公眾對政府預算的有效監督，政府的主觀意志左右財政預算的編制和執行。如上所述，在政治激勵以及政府短期行為的影響下，財政預算對政府行為約束弱化，財政預決算偏差偏大。

（四）財政預算預測技術落后

目前中國各級政府預算還是按照年度基準編制，年度預算每個年度編制一次，預測僅限于本年度范圍內。預算編制部門雖然正在努力建立跨年度平衡機制，預算部門尚未真正重視預算預見性。

中國目前預算編制實行增量預算法，以年度預算為主，中長期預算尚未真正運行。各級預算根據年度經濟社會發展目標要求參考上一年度預算執行情況和本年度收支預測按照規定程序編制。預算收支的預測主要有匡算和具體測算，匡算即在上一年度預算決算的基礎上大致估計年度預算收支狀況，具體測算采用基數法、系數法、比例法、定額法、綜合法以及時間序列分析等方法，為年度預算編制提供依據。但是從實際情況看，目前的財政收支預測技術無法滿足預算發展需求。財政收支預測技術落后，導致收支預測數據不可靠，據此編制的預算與實際經濟運行出現較大偏差，是財政預決算偏差過大的重要原因。

三、降低政府預決算偏差的主要思路

為了解決目前財政預決算偏離度較大的問題，增強國家財政回應，更好地服務于國家治理現代化，中國財政管理必須尋找創新路徑?，F代財政制度建設應當在科學、法治和透明原則指導下，以國家治理體系和治理能力的現代化為導向，以提高法制化與科學決策水平為重點，實現公平收入分配。財政管理創新主要從財政預算、稅收體制等領域入手推進體制機制創新。

（一）預算內容和過程兩方面增強財政預算透明度

在預算編制過程中實行參與式預算。參與式預算是通過定期組織社會公眾舉辦各種討論會、懇談會，暢通普通民眾對政府公共支出提出意見建議的渠道，使他們在資源分配、公共服務項目選擇、決定社會政策優先次序等方面具有參與權、話語權和決策權，并對政府預算的決策及實施過程加以監督的一種政策制定方式[17]。參與式預算要求公眾直接地參與政府財政預算的整個編制決策過程。

財政預算內容進一步細化。增加之前年份的歷史財政數據以及未來幾年的財政收支預測數據。公布預算財政收支預測的依據并公布預測方法和模型。公布詳細的中央和地方債務數據，其中涵蓋所有的政府債務，并實現持續對財政風險進行定期評估。

（二）跨年度財政規劃增強財政預算的預見性

引入中長期預算。中期預算管理能夠幫助中國突破年度預算的局限性，促進財政的正常運行和可持續發展，促進財政資金在不同部門和項目之間的優先性配置，促進預算執行者更加有效地利用財政資金。條件成熟時，中國可以適時引入長期預算。對經濟社會的發展做出長期的規劃。完整的預算體系應該是年度預算、中期預算和長期預算的結合，年度預算重在具體年度的財政活動安排，中期預算重在實現跨年度的預算平衡，穩定財政預算，長期預算主要關注一些變化周期較長的經濟指標，例如人口特征的變化和經濟結構的變化[18]。完善科學預算體系是中國國家治理體系現代化的內在要求，是提升中國治理能力現代化的基礎條件。

規范預算穩定調節基金制度。健全的預算穩定調節基金調解制度可以在很大程度上解決財政超收的治理問題，也能夠發揮財政超收資金蓄水池功能。在預算穩定調節基金調解制度下，財政預算執行過程中如果出現超收，超收收入可以不在當年安排支出，進而用于削減存量財政赤字或補充預算穩定調節基金等。如果出現短收，則可以按程序通過調入預算穩定調節基金來穩定財政支出。

（三）財政收支法治化

推進財政稅收活動法治化。實現財政收入法治化重點在于將中國現有稅收法規、條例升級為稅收法律，提升其權威性和規范性；改革和完善稅收制度，推進以“營改增”為核心的流轉稅制度改革、分類綜合相結合的個人所得稅制度改革、個人房產稅為核心的財產稅制度改革；完善稅收征管制度，取消稅收收入計劃，做到依法征收。推進非稅收入的法治化進程，完善各項行政事業性收費、政府性基金等審批制度，規范土地出讓金制度。財政收入活動法治化實質是實現政府與市場主體關系的法治化[19]。

財政支出活動法治化，確定政府、市場與社會組織的行為邊界，建立權力清單，確保行政管理工作依法有序進行；建立社會組織行為規范框架，提升社會組織在國家治理體系中的作用。規范行政決策制度，建立民生投入的常態化增長機制，實現專項資金的法定化管理，提高財政資金使用的績效。財政支出法治化，實質是實現政府的有限性和高效性，即通過確定政府、市場與社會組織的行為邊界，構建有限政府；通過財政支出方法和程序的優化，改善財政支出的效率，提高國家治理合法性[20]。

（四）科學合理財政收支預測技術的引進

財政收支主要受到經濟發展等客觀因素的制約，與此同時還受到稅率、財政支出等因素的影響，采取傳統的時間序列、趨勢外擴等預測方法難以獲得較好的預測結果。如果采用較為復雜的預測方法，預測精度可能會獲得部分改進，但是成本和可操作性勢必會成為新的問題。有必要尋找一種既方便使用，又具有較強可操作性的方法是問題的關鍵。

目前財政收支預測技術主要有三大類，一類是依據GDP等于財政收支密切相關的數據進行估算，此類方法的優勢在于簡單易行，缺點是財政收支預測的精度依賴于GDP等經濟數據的預測精度。第二類是依靠計算機新技術進行模擬預測。該類預測方法在預測精度上實現部分提升，但是由于其復雜的操作流程和脫離經濟實際，目前推廣難度較大。最后一類是經濟理論和計算機技術的結合，例如灰色預測等技術，該類財政收支預測技術提升了預測精度，且和經濟實際聯系緊密，是目前較為理想并適宜推廣的財政收支預測技術。

注釋

①財政部在《關于改進2000年中央預算編制的意見》（財預[1999]464號）中提出2000年選擇部分中央部門作為編制部門預算試點單位。2000年在教育部等4部門進行部門預算改革試點，次年部門預算改革試點部門增加到26個，選擇外經貿部等10個部門進行基本支出和項目支出預算編制試點，試行按定員定額和項目庫的方法編制部門預算。深化收支兩條線管理改革方面，2001年《關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》（國辦發[2001]93號）提出改革目標是全部財政收支逐步納入預算管理，逐步淡化直至取消預算外收支。

②1994年2012年間的GDP增長率來自《中國統計年鑒》數據。財政超收、超支、預決算收入偏離度、預決算支出偏離度參考歷年《中國財政年鑒》并根據偏離度計算公式計算。

③IMF《國際貨幣基金組織預算透明度手冊》（2007）。

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編輯 劉 波

Government Finance Budget Deviation and Its Efficiency Improvements

WANG Hua-chun LIU Shuan-hu
(Beijing Normal University Beijing 100875 China)

The Chinese government budget system gradually is improved, but high revenue and expenditure budget deviation weaken the fiscal regulatory capacity, reduce the scientific and authoritative government budget directly, and affect the multi-year budgetary mechanism establishment, which is not beneficial to the local debt management. The government budget high deviation is related to the annual budget constraint, the incentives to the government official short-term promotion, and the low-budget transparency as well as the fiscal revenue and expenditure forecasting technological backwardness. In order to improve the government’s budget efficiency and reduce the budget and final balance deviation, it is of importance to enhance the budget predictability, transparency and legal system, meanwhile to introduce more scientific and financial revenue and expenditure forecasting techniques.

budget deviation; multi-year budget; improvement incentives

F812.3

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)04-0007-06

2016 - 04 - 11

北京市支持中央在京高校共建項目“公共管理重點學科建設”（2015-2016）.

王華春（1973- ）男，北京師范大學政府管理學院副教授、博士生導師；劉栓虎（1984- ）男，北京師范大學政府管理學院在讀博士生.