房地產稅，來了

喬寵如

7月23日，在G20財長和央行行長會議稅收高級別研討會上，財政部部長樓繼偉表示，受制于信息征集能力弱及利益調整阻礙，目前房地產稅制改革尚未推出正式方案，但下一步將“義無反顧”推進改革。

與此同時，法學屆人士也紛紛指出，房地產稅法已被列入本屆全國人大五年立法規劃中?？紤]到本屆人大將于2017年底期滿，北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文認為，“預計房地產稅法最快將在2017年底前通過，慢的話可能會在2017年底提交審議，在下一屆人大任期內通過”。

一切跡象似乎都在表明，房地產稅真的來了。

立法13年，房地產稅姍姍來遲

從2003年十六屆三中全會提出“條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅”算起，中國社會各界對房地產稅已經探討論證了13年。

所謂物業稅，又稱不動產稅、財產稅，主要針對土地、房屋等不動產，要求其承租人或所有者每年都要繳納一定稅款，而應繳納的稅值會隨著不動產市場價值的升高而提高。

盡管名稱不盡相同，但世界上大多數成熟的市場經濟國家，都會對不動產征收物業稅，并以財產的持有作為課稅前提、以財產的價值為計稅依據。依據國際慣例，物業稅多屬于地方稅，是國家財政穩定而重要的來源。

而在我國，盡管已經過去了13年，但物業稅，亦即房地產稅，仍然遲遲沒有出臺。

“在2003年提出物業稅之后，社會上有很多不同的聲音，而官方又沒有正確和權威的解讀，致使全社會一直未能形成共識?！蔽飿I稅征收最早的倡議者之一、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文回憶說。

實際上，直到今天，社會公眾對于房地產稅的認識依然十分模糊。房地產稅到底是什么？又與房地產領域當前存在的諸多稅收有什么關系？

《經濟》記者梳理發現，目前，我國房地產領域的稅收主要存在于交易環節，包括營業稅、契稅、土地增值稅和城市維護建設稅等。財政部數據顯示，2014年，以上4類稅收總額占全國稅收收入的比重達到11.86%，占地方財政收入的比重更是高達18.63%。而針對房地產保有環節，目前僅有房產稅和城鎮土地使用稅兩類。2014年，兩稅收入占全國稅收收入總額的比重大致為3%，占地方財政收入的比重也僅為5%。

實際上，這幾類稅收都被包括在房地產稅的所指范疇之中。其中，房產稅不僅與房地產稅名稱相近，而且在征收環節、方式等方面也十分相似。按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》，房產稅由產權所有人按照房產原值一次減除10%-30%后的余值繳納，稅率為1.2%。若按照房產租金收入計算，則繳納稅率為12%。不過，我國目前只針對單位納稅人課征了房產稅。對于個人自住住宅，僅在上海和重慶兩地試點征收房產稅。

“現有的‘重交易、輕保有的房地產稅制結構，使得房地產交易環節稅負過于集中，造成了嚴重的稅負不公?！必斦控斦茖W研究所副所長蘇明認為，房產稅向個人住宅擴圍，將有助于抑制房地產企業的投機行為和市場泡沫，避免房地產閑置帶來的嚴重浪費。

但是，房地產稅向全國鋪開，仍然首先要過立法這一關。

施正文指出，在過去，由于受到房地產評估能力、不動產登記制度等各方面的限制，物業稅的征收面臨很大的阻力。而在今天，隨著房地產評估市場的規范發展和評估法的通過，隨著不動產統一登記制度的實施和推進，技術層面的障礙已經不復存在。

2013年，十八屆三中全會明確提出，“加快房地產稅立法并適時推進”，同時將其列入十二屆全國人大常委會立法規劃。房地產稅的推出似乎已是大勢所趨。

“目前，房地產稅法草案還未成熟到征求意見的時候。即便草案成熟，還要經過多輪意見征詢。提請審議后，還要征求公眾意見，最快出臺也要到2017年，甚至更久?！笔┱奶貏e指出，房地產稅法出臺，并不意味著馬上開征房地產稅?！胺康禺a稅法只是為地方提供一個法律依據，確定原則性標準。至于何時選擇開征、稅收要素如何設計等，地方有很大話語權，要根據各地的實際情況來定”。

財政部財政科學研究所原所長賈康同樣認為，房地產稅的征收可以分步進行，在樓市較熱的一二線城市先行實施。在完成立法后，房地產稅真正實施的過程中，應賦予地方政府一定范圍內的稅率制定權?！坝芍醒胝O計幅度稅率，各省、自治區、直轄市人民政府在規定的幅度范圍內，根據本地經濟發展水平、房地產市場狀況、居民收入水平和負擔能力以及地方政府的年度支出需求等因素確定本地區適用稅率?！?/p>

滬、渝試點：房地產稅效果有限？

從針對房屋流通環節收稅為主，轉向針對房地產存量財富收稅，房地產稅被視為調節居民財產性收入、緩解收入差距、抑制投機性需求的重要手段。

中國房地產業協會原副會長朱中一就曾在接受媒體采訪時指出，房地產稅征收既是全國稅制改革的重要一環，也是住房體制改革的需求?！斑@將抑制投資、投機性需求，盤活存量，進而使房子回歸居住本質?！?/p>

2010年，在房價持續上漲的形勢下，國務院要求要發揮稅收政策對住房消費和房地產收益的調節作用，隨后，2011年初，重慶、上海兩地分別頒布了針對個人住房征收房地產稅的試點辦法。然而，5年過去了，關于兩地試點效果，業內專家仍然褒貶不一。

《經濟》記者了解到，重慶上海兩地的房地產稅征收差異較大。從課稅對象上看，上海主要為本地居民新購二套及以上住房、外地居民新購住房；重慶主要為獨棟別墅、新購高檔住宅；從稅率來看，上海為比例稅率0.6%（由于按照市場交易價格的70%征收，實際稅率僅為0.42%）；重慶為0.5%-1.2%的累進稅率；從免稅面積上看，上海按照人均面積60平方米免稅；重慶存量別墅按每戶180平方米、新購高檔住宅按每戶100平方米兩個標準免稅。

2011年，上海房地產稅收入22.1億元，僅占上?？傌斦杖氲?.64%；而重慶2011年房地產稅總額則僅為1億元，約占重慶市財政總收入的0.04%。5年過去，兩地房地產稅的規模仍然增長緩慢，對于房價上漲的抑制作用也不甚明顯。

“有一些觀點認為，兩地推行房產稅試點后，沒有看到房價急速下跌，‘動靜不大，因此判斷房地產稅效果不佳。應當指出，這是非常表面化的認識?！辟Z康撰文指出，住房保有環節上的稅是按年征收的，在接近年底時才好判斷年度收入；在試點初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后漸進改革基本到位時才能大體看清收入的可能規模。在上海、重慶這樣的大城市，房產稅改革試點最重要的任務，一定意義上還不是籌集收入，而是要為調節經濟和社會生活在制度建設方面“破冰、試水”。

蘇明則指出，上海、重慶試點的個人住房房產稅是在房價暴漲的背景下出臺的，其主要目的在于調節收入分配，引導居民走向合理的住房消費，促進房價合理回歸。從實際運行情況看，試點在調節收入分配和籌集保障房建設資金方面發揮了一定的作用，在完善稅制和征收管理等方面進行了有益的探索，但兩地試點對調控房價的作用并不明顯。

他還告訴《經濟》記者，滬渝兩地試點的房產稅稅制要素設計其實不甚合理?！耙环矫?，上海和重慶兩地僅針對二套以上新購房和高檔別墅等增量房收稅，而不是對社會存量房產全部征收，不具有稅收的普遍性要求，不能反映市場的真實情況，有失公平；另一方面，只在兩個城市開展試點，稅率偏低，優惠過寬，政策過于溫和，房產稅在籌集地方財政收入方面也僅僅具有象征意義?！?/p>

與此同時，盡管房地產稅的設計初衷之一是抑制房價上漲，但在業內專家看來，房地產稅對于樓市到底會帶來哪些影響，還要依照征稅方式、征稅主體范圍、稅率多少等因素綜合評判。

中原地產首席分析師張大偉就曾對媒體表示：“短期來看，房地產稅可能促使部分投資者拋售房源。但是，長期而言，如果不解決熱點城市有效供應少于需求的問題，相關稅收依然會轉嫁給買房者支付?！?/p>

賈康則明確指出，房地產稅并不可能使得熱點城市房價“應聲而落”。他分析稱，目前，中國的實際城鎮化水平還不到 40%，以后要一路走高到 70%-80%才能相對穩定，在此過程中，沒有任何力量能夠阻止中心區域不動產價格的上升。

但是，他強調，房地產稅的出臺將會使不動產價格上升的過程更平穩，減少泡沫，避免價格大幅波動對社會生活帶來的負面沖擊?！霸谏虾?，大家都愿意在城市中心區購置不動產，‘寧要浦西一張床，不要浦東一套房，管理部門很苦惱。在試點過程中，通過一個很小的差別化杠桿——中心區域的稅率是 0.6%，周邊區域的稅率是 0.4%，就把不少買主引流到周邊區域，產生了過去多年求之不得的土地利用格局優化效果?！?/p>

房地產稅走向何方？

在目前關于房地產稅的爭論中，有一種觀點認為，房地產稅只能適用于土地私有制國家，在公有制下，個人并不擁有土地所有權，不具有納稅基礎。但在蘇明看來，房地產稅和土地私有制沒有必然的聯系。

他告訴《經濟》記者，房地產產權包含了所有權、使用權、收益權、處置權、開發權、轉讓權等多種權利。土地公有制意味著國家對于土地享有最終所有權，但公民可以依法擁有土地使用權。在使用權有效期內，土地的使用、轉讓帶來的收益完全屬于使用權人，即使沒有最終所有權，但擁有使用權，也能給權利人帶來收益，從而可以成為課稅對象。

另外，房地產稅與土地出讓金在性質和職能上也完全不同。前者是租金，是政府配置土地這一稀缺資源的有效手段；后者是稅收，主要目標在于為地方政府籌集稅收收入，同時兼顧對收入分配和房地產市場的調節功能?！皬膰H經驗來看，即使在土地公有制國家，或者在部分土地公有制國家，在國家所有土地上建設的住宅，承租人也同私有土地所有者一樣，需要每年繳納房地產稅，典型如英國、新加坡、以色列等國家?！碧K明說。

但他同時指出，十幾年來，伴隨著房地產市場的持續升溫，土地出讓收入和交易環節稅收的規模也在不斷膨脹，逐漸成為了地方政府重要的收入來源之一。但是長期來看，無論土地出讓收入還是房地產交易稅收，都是不可持續的。在此背景下，有必要對房地產保有環節和交易環節的相關稅費進行綜合性改革。

“在保有環節，隨著房地產稅的開征，目前征收的房產稅和城鎮土地使用稅相應取消；在交易環節，應當取消土地增值稅，對房地產轉讓實現的收益（不動產利得）分別納入企業所得稅和個人所得稅中征收，同時保留契稅、取消印花稅，并對房地產相關收費基金項目進行清理?！碧K明說。

據了解，契稅是以所有權發生轉移變動的不動產為征稅對象，向產權承受人征收的一種財產稅。其目的是調整不動產交易行為，抑制房地產囤積行為，因此契稅仍有保留的必要。而印花稅對書立、領受應稅憑證征稅，與契稅在一定程度上功能重疊，因此蘇明認為，“從消除重復征稅的角度考慮，有必要取消印花稅”。

除此之外，他還建議，在稅率設置上，應按照“寬稅基、低稅率”的原則，同時結合房地產相關環節稅收制度的改革和稅負平移情況，合理確定稅率上限。在改革初期，可以選擇偏低的稅率水平，逐步培育居民住戶的納稅意識。

但在賈康看來，美國等國家對住房保有環節采用的“普遍征收模式”未必適用于我國國情。他認為，房地產稅制度調節是重點針對改革開放中間先富起來的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥補瘦”的原則所作的合理調節?！爸袊诳梢灶A見的很長時期內，必須要堅持住房保有環節稅收只是調節高端，否則房產稅改革的阻力就會大到無法進行?！?/p>

他建議，每個家庭可以認定的第一套住房，或者家庭人均一定標準之下的住房面積，應給予免稅處理?！安还芗彝ジ辉３潭热绾?，獨立別墅除外，對第一套房都不征收房產稅，而從中國的普遍情況看，第二套房征收稅率從低也具有一定合理性和可行性。但對于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必給予稅收優惠了，應該一絲不茍地征收?！?