談森林管理管理體制的創新

王兆軍

摘 要：向國有森林資源管理新體制的轉變，需要根據資源性資產管理特點，對現有森工企業制度進行再造，否則對企業而言仍然是換湯不換藥，體制改革的目標也不可能實現。

關鍵詞：建立；現代；林業；企業制度；森林；管理；創新

許多國家政府對國有資產的管理，即國家所有權或者說國家的出資人職能的行使，主要是通過對國有企業建立合理的治理結構和嚴格的績效考核體系來實現的，通過合理的制度安排而不是通過行政干預來保證國有企業運營管理的質量，是各國政府普遍認同的有效的國有資產管理方式之一。向國有森林資源管理新體制的轉變，需要根據資源性資產管理特點，對現有森工企業制度進行再造，否則對企業而言仍然是換湯不換藥，體制改革的目標也不可能實現。

一、建立相互制衡、激勵與約束相結合的治理結構

1、目前森工企業治理結構中的問題

就森工企業的治理結構而言，衡量其合理與否的標準是：在選定的治理結構下，政府主管部門能否充分了解企業情況，但不干預企業的日常經營；能否吸納高素質人才加入公司董事會和管理層；決策程序是否民主、公正、高效、科學。

我國的森工企業為國有獨資公司，依照公司法進行治理。公司法對國有獨資公司治理結構的規定是：不設股東會，董事會的成員由國家授權的投資機構或國家授權的部門委派和更換；不設監事會，監事會的主要職責由國家授權的投資機構或國家授權的部門直接行使；董事會成員中有職工代表。國家以投資者身份派產權代表進入企業的董事會，通過董事在董事會中表達所有者的意志，按公司章程行使出資者權利，對企業施加影響，監督公司經營活動，并獲得所有者權益。這一制度設計對國有產權的監督、管理和經營實行了分立：政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開；國有資產的行政管理職能與國有資本運營職能分開；國有資本的所有權同企業法人財產權分開；企業依法享有法人財產權。

雖然從理論上講，國有獨資公司所有權主體是明確的，公司也享有獨立的法人財產和建立了法人治理結構，但實際中的問題遠沒有解決。

法人財產權問題。確立國有獨資公司的法人財產權，關鍵是要做到“政企分開” 和“政資分開”。在目前各項配套改革尚未到位的條件下，國有獨資公司出現事實上的政資不分，改制成了換湯不換藥：公司仍存在行政主管部門，這些行政主管部門既行使資產管理職能，又行使行政管理職能。即使在形式上做到了政企分開，但實際上卻是行政的“翻牌”公司。

官企合一和內部人控制問題。大多數公司董事、經理人員由原企業的行政領導人自然轉換，并且保留行政級別和待遇，出現了官企合一；加之由于公司沒有股東會和監事會，產生了監督漏洞，董事會、經理人員出現權力膨脹時無法遏制，產生嚴重的“內部人控制”問題。

2、國有森工企業治理結構的特殊制度設計

參照國外的經驗，在我國現行國有獨資公司的產權結構不能保證其治理獨立的條件下，為保障國有森工企業具有治理上的最大限度的獨立性，需要通過對其治理結構做出特殊的制度設計加以補救。

設計原則是：在國有森工企業的組織機構中，新設立監事會機構，該機構主要代表國家對企業的監督和控制，而董事會主要代表公司治理獨立性的要求，并使二者之間形成一種制衡關系。具體做法如下。

借鑒國外雙重委員會的做法，建立董事會和監事會雙重委員會，即由董事會和監事會共同管理公司事務。監事會的主要職責是代表出資者及利益相關者對公司進行控制監督，但不得直接參與公司的經營管理活動。董事會則獲得較為獨立的對公司進行實際經營管理的權力，代表公司在治理上更加獨立的要求，董事會除代行股東會的部分職責外，更重要的是實行法人財產權，最大限度地反映公司治理上的獨立性要求，從而實現了公司治理結構的制衡。

改善國有森工企業監事會成員和董事會成員的生成機制。監事會成員和董事會成員應有一部分專職人員，且不能全由行政機構派出，通過培育監事和董事階層，改行政委派為市場生成，即從官方代表制轉向市場遴選制；同時，改監事會的外部監督為公司治理結構的內部監督。在此基礎上，規范公司董事和監事的經營行為和監督行為。

總之，必須根據決策權、執行權、監督權相互分離、相互制衡和相互配合的原則，建立由董事會、監事會和經理層組成的法人治理結構，不同的機構權責明確，各司其職，相互制衡，相互配合。

二、管理創新

1、將木材生產任務從國有森工企業中徹底剝離

我國可持續發展的林業戰略從以木材生產為主向以生態建設為主轉變，使森工企業面臨的任務和環境發生了重大變化。重點國有林區實施天然林保護工程為國有森工企業的調整和改造創造了難得的機遇。天保工程的實施，一是將伐木者轉變為護林人，企業的經營性質發生了重大變化；二是通過減員增效，下崗分流，精簡隊伍等綜合改革措施，為企業減輕了積累多年的沉重的人員負擔。國家林業局應抓住這一機遇，對國有森工企業進行重定向——從木材生產局轉變為純粹的森林經營局，堅持將采伐任務從公司業務中剝離出來。

這是一意義重大并影響深遠的非常舉措，有利于森工企業從以木材生產為主向森林可持續經營轉變，有利于規范國有重點林區的森林資源管理和對森林經營活動質量的監督，有利于鞏固天保工程的未來成果?，F在是政府和林業主管部門及生產經營單位采取果斷行動的時候了，貽誤時機將要付出高昂成本。

2、實行森林經營及木材銷售項目招投標合同管理制度

將木材生產剝離企業經營活動后，國有森工企業原則上只進行森林經營活動和立木銷售。國有森工企業根據森林經營方案確定年木材銷售量、開展伐區調查設計并起草標書，在采伐標書中載明采伐地點、面積和數量，明確采伐方式及價格，然后向社會公開招標。國有森工企業根據投標情況決定中標的木材采伐公司，與中標方簽訂采伐合同，在合同中明確雙方的責、權、利及可持續經營的技術要求，保證采伐作業的質量。

除木材生產以外，同樣也可以通過招投標，實行營林生產的商品化經營，并可以采取靈活多樣的方式：可以僅僅將某一部分森林資源的采伐利用權出賣，采伐后再雇請有關企業負責森林更新；也可以將某一部分森林資源的采伐經營權出賣，并要求其采伐后及時進行更新，但采伐利用權的出賣和森林更新所需的費用都要單獨核算；還可以將某一部分森林資源整體委托經營，受托企業在受托期內負責森林防火、病蟲害防治、林政保護、森林更新等。

這些改革措施，將有利于提高森林采伐作業質量和資源利用水平，限制資源的過量消耗，有利于提高造林、營林生產質量和資金的使用效果，特別是有利于引導森工企業向森林可持續經營方向轉變。建立績效考核制度

只有建立嚴格的績效考核評價體系，將國有森工企業經營決策者的薪酬、職位升遷與績效掛鉤，并對外公布國有森工企業的績效表現，國有森工企業的決策者和管理者才有壓力和動力為提高國有森工企業的經營績效努力。將績效考核與人員選任結合起來，也是許多國家管理國有資產的有效機制。