我國殘疾人輔助器具服務工作的現狀及展望

■李晞 吳小高

我國殘疾人輔助器具服務工作的現狀及展望

■李晞 吳小高

輔助器具適配能有效改善殘疾人的生存發展狀況，殘疾人實現全面小康離不開輔助器具。近年來，我國輔助器具工作納入國家和殘疾人事業發展規劃，輔助器具適配服務得到法律和制度保障，服務網絡逐步完善，專業服務能力大幅提升，國際交流不斷拓展，服務覆蓋面不斷擴大。但我國輔助器具適配服務仍存在供需差距大、服務資源不足、保障制度不完善、宣傳面窄等問題?！笆濉笔禽o助器具適配服務工作的關鍵時期，要從頂層設計、完善保障制度和服務體系建設、推動產業發展、和加強國際合作等方面入手，推動工作深入開展。

殘疾人；輔助器具；適配；服務

【Abstract】The services of fitting assistive devices can improve the life quality of persons with disabilities.It plays an important role in achieving the goal of the comprehensive well-off of the disabled.During past few years，in China，many aspects related to assistive devices have been improved，such as relevant law and policies，the service delivery system and capacity，service coverage and international cooperation.However，some challenges still exist in the services on assistive devices，including lack of resources，immature underdeveloped guarantee systems etc. During the 13th five-year plan，we should make great efforts to make a top design，improve service guarantee and delivery systems and strengthen industrial development and international cooperation to promote the services for fitting assistive devices.

【Key words】Persons with disabilities； Assistive devices； Services for fitting assistive devices； Service

國務院《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》及《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》是我國加快殘疾人全面小康步伐、促進殘疾人共享經濟社會發展成果的綱領性文件。輔助器具適配能有效地改善殘疾人的生存發展狀況，殘疾人實現全面小康離不開輔助器具。從1988年中國殘聯成立以來，將輔助器具服務納入到殘疾人事業的發展規劃中并不斷推動發展，《中國殘疾人事業“八五”計劃綱要》初次提及殘疾人用品用具配發，經過5個五年規劃，輔助器具配發與適配服務不斷得到推廣，目前已初步實現了輔助器具的個性化適配服務，有效地改善了廣大殘疾人的生存發展狀況?！笆濉逼陂g，我國輔助器具服務工作站在了新的歷史起點，筆者在“十三五”的開局之年先后赴河北、山東、山西、陜西、廣東、上海、江蘇等不同經濟發展地區進行了調研，對輔助器具適配服務工作現狀有了基本掌握，對“十三五”做好輔助器具適配服務工作有了進一步的思考。

1　我國輔助器具服務工作的快速發展

1.1輔助器具服務的法律法規保障和政策支持

1991年《中華人民共和國殘疾人保障法》頒布及2008年的修訂，使得殘疾人輔助器具事業的發展及殘疾人享有輔助器具服務有了法律依據，其中第20條規定“政府有關部門應當組織和扶持殘疾人康復器械、輔助器具的研制、生產、供應、維修服務”及第48條“各級人民政府對貧困殘疾人的基本醫療、康復服務、必要的輔助器具的配置和更換，應當按照規定給予救助”。

我國始終重視輔助器具事業產業發展及殘疾人享有輔助器具服務，在政策保障方面也給予重點支持。殘疾人輔助器具事業除納入殘疾人事業五年規劃外，2008年《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》及《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》也提出發展輔助器具產業、構建輔助器具適配體系及鼓勵有條件的地方對重度殘疾人適配基本型輔助器具給予補貼。2015年《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》提出“實施重點康復項目，為城鄉貧困殘疾人、重度殘疾人提供基本康復服務，有條件的地方可以對基本型輔助器具配置給予補貼”。北京、上海、浙江等經濟發達省市在落實國家規劃的基礎上，結合當地經濟社會的發展情況，也出臺了本地區的輔助器具保障政策或辦法，為輔助器具服務提供了制度性保障。

系列政策的出臺為輔助器具服務工作的快速發展提供了充足動力，直接體現在各級政府和殘聯對輔助器具服務工作重視和投入上。各級地方政府逐漸認識到輔助器具服務的公益性和專業性，將其納入民生工程或為民辦實事工程，不斷加大投入。以“十二五”為例，僅殘聯系統，中央層面在輔助器具服務項目的直接投入達到15.91億元，另據不完全統計，各地在輔助器具服務的配套投入約為25億元。如果將基礎設施、人才培養等方面的投入計算在內，投入的數值將更大。

1.2輔助器具服務網絡逐步完善

輔助器具工作千頭萬緒，機構建設是其中的重點［1］。有了機構，才會有提供服務的人，黨和政府關于輔助器具服務工作的政策方針才能落地?！吨袊鴼埣踩耸聵I“八五”計劃綱要》提出“要建立全國殘疾人用品用具供應服務總站、六十個供應服務站和一批供應服務點，逐步形成供應服務網絡”；“十五”期間，結合長江新里程計劃假肢服務項目的實施，180個假肢服務站建立，各級輔助器具服務機構建立并不斷充實內涵；“十二五”期間，中國殘聯大力推動各級輔助器具服務機構的規范化建設，初步形成了“國家中心領頭、區域中心示范和輻射、省級中心工作統籌、市縣級發揮服務主體作用”的輔助器具服務網絡，并依托社區醫院、衛生所等機構將服務網絡向社區和農村延伸。輔助器具服務機構的數量不斷增加，根據臺賬統計，2011年全國承擔輔助器具服務的地市級機構166個，縣級機構794個；據中國殘疾人輔助器具中心2016年7月開展的工作統計，全國縣級及以上地區承擔輔助器具服務的機構約3000個。6個國家級輔助器具區域中心（遼寧-東北區域中心，江蘇-華東區域中心，湖北-華中區域中心，廣東-華南區域中心，四川-西南區域中心，甘肅-西北區域中心）也在培育建設之中，輔助器具服務網絡逐漸完善。

1.3服務覆蓋面不斷擴大

隨著輔助器具服務網絡逐漸完善，通過實施彩票公益金輔助器具適配和殘疾人輔助器具流動服務車等系列輔助器具服務項目，輔助器具適配服務量及配置率不斷提升。根據中國殘疾人事業統計數據［2］，“十二五”期間，累計組織適配各類輔助器具665.5萬件，較“九五”、“十五”、“十一五”期間分別增多423萬件、147.9萬件和150.8萬件，分別增長了174.3%、28.6%和29.3%（見表1）?！笆濉逼陂g輔助器具的適配量也逐年遞增，2015年較2011年增長了163.7%（見表2）。從殘疾人享有輔助器具適配的率來看，根據2007-2013年中國殘疾人狀況及小康進程監測報告數據［3］，輔助器具適配率從2007年的4.1%上升至2013年16.3%，上升了12.2個百分點。其中，城鎮殘疾人適配率由7.6%增加至20.7%，農村殘疾人適配率由3.0%增加至14.9%，分別上升了13.1%和11.9%（見表3）。

表1　從“九五”到“十二五”的輔助器具服務量（單位：萬件）

表2　“十二五”期間歷年輔助器具服務量（單位：萬件）

1.4專業服務能力大幅提升

隨著輔助器具事業的發展，我國輔助器具專業人才的培養已漸成獨立體系。一方面，輔助器具服務專業學歷教育體系正在形成并完善，部分高校開展了輔助器具服務的大專、本科甚至研究生學歷教育，為我國培養了眾多專業人才。中國殘聯與人社部合作的輔助技術工程師崗位能力培訓，已成為我國廣受認可的專業服務人員認證培訓，截至2015年底共有3322人獲得崗位工程師能力證書，培養了一支具有較強服務能力的人才隊伍。另一方面，通過實施康復人才培養“百千萬工程”，開展服務管理、專業技術、學術帶頭人、基層業務等多層次、多形式培訓，全面提升適配服務能力，其中輔助器具學術帶頭人和高端人才的培養，也通過“請進來”和“走出去”的方式，逐漸向國際較高水平接軌；廣泛開展基層輔助器具服務人員的培訓，如社區康復協調員的培訓，讓廣大殘疾人就近、就便享有服務。

為促進輔助器具適配服務提供的技術規范與科學依據，還參考國際標準制定了輔助器具產品標準和服務標準，拓展國家輔助器具質量檢測業務，加大對產品質量的監督檢查力度，為輔助器具適配工作開展保駕護航，推動了輔助器具產業及適配服務發展。通過舉辦“首屆全國輔助器具服務技能大賽”，傳播了輔助器具適配服務理念，掀起全國輔助器具服務系統的專業技術練兵的高潮。

1.5國際交流不斷拓展

為促進殘疾人輔助器具產業及適配服務的發展，近年來我國也積極通過各種途徑開展國際交流。從2007年開始舉辦中國國際福祉博覽會，規模逐年擴大，已經躋身世界同類展會的前三之列。成功召開“亞歐會議框架下殘疾人合作暨全球輔助器具產業發展大會”并發布《關于促進全球輔助器具產業發展的北京倡議》。首次將輔助器具服務專題列入中國-東盟博覽會，開辟了我國與東盟殘疾人輔具交流合作的先河。加強與世衛組織合作，積極參與“全球輔助技術合作行動”，參加世衛大會輔助器具主題邊會，參與“世衛組織重點輔助器具清單”制定，爭取國際話語權。

表3　2007-2013年輔助器具適配率變化情況

2　我國輔具適配服務工作存在的主要問題

經過30多年特別是“十二五”期間的快速發展，殘疾人輔助器具適配服務的能力與覆蓋面逐步提升。但是，我們應當清醒地看到，由于工作起點低、基礎弱，與世界發達國家或地區相比，與殘疾人對輔助器具適配服務的需求相比，我國的輔助器具事業發展還面臨巨大發展壓力和挑戰。存在的主要問題包括以下方面：

2.1服務需求和供給之間存在較大差距

我國有8502萬殘疾人，第二次全國殘疾人抽樣調查顯示我國殘疾人中提出輔助器具需求的比例為38.6%［4］。深圳市通過專業評估人員對深圳市六個區928名新持證殘疾人進行康復需求評估和數據統計分析，推算出不同殘疾類別對輔助器具的需求率不同，從高到低依次為視力殘疾78.0%、聽力殘疾76.0%、肢體殘疾74.0%，言語、智力和精神殘疾需求率較低，平均需求率約44.5%［5］?？傊?，我國殘疾人對輔助器具的需求巨大，而前文提到無論是配置率16.3%，還是五年組織供應665.5萬件，都跟這個需求有較大差距。

殘疾人輔助器具服務涉及到醫學、工程學、教育學、社會學及心理學等多個專業，具有較強的專業性，但目前除助聽器驗配師、假肢技師及矯形器技師等國家設定了執業資格外，大部分輔助器具相關從業人員尚無明確的準入標準。同時，學科建設和人才培養機制的欠缺，我國的從業人員普遍非科班出身，在服務水平上距離殘疾人的期望和需求還相距甚遠，大部分地區服務的專業化和個性化的程度較低，殘疾人輔具配置的棄用率較高。

2.2服務資源不足，輔助器具產業發展滯后

雖然殘聯系統已經初步建立了覆蓋全國的輔助器具服務網絡，但相比較于殘疾人數量多、分布廣的狀況，機構數量及服務輻射能力明顯不足。此外由于建立時間短、專業人員缺乏等原因，許多機構的服務能力弱、業務內涵窄、可持續發展的機制亟待完善。社會機構雖然看到輔助器具服務行業的前景，但由于市場不成熟、缺乏政府引導等原因，對輔助器具服務工作的參與度有限。

生產企業方面，目前我國輔助器具生產企業近800家，其中成規模的輔助器具生產企業約有400余家，主要分布在珠三角、長三角和京津冀地區。大多數輔助器具企業屬于集體和個體企業，產業規模較小。輔助器具市場產業層次低，中高端市場基本上以國外產品為主，我國自主研發的產品大部分屬于技術含量不高的中低檔產品，高端產品、普惠型產品種類少且數量匱乏，產品種類、生產工藝、科技水平與發達國家相比有較大差距。我國輔助器具生產企業普遍存在科研開發力量不足，全國擁有輔助器具研發能力的機構不超過30家，具有常態研發能力的企業不超過輔具生產企業總數的15%，模仿、復制國外同類產品仍然是許多輔助器具企業新產品開發的主要手段。此外，輔助器具研發體制機制也尚未形成，制約我國輔助器具產業創新發展。

2.3輔具服務保障制度不完善

大多數殘疾人經濟困難，無力支付購買輔助器具的費用。目前只有傷殘榮譽軍人和工傷致殘者的輔助器具供給有相對完善的制度性保障，絕大多數殘疾人的輔助器具服務只能通過臨時性的項目解決。給付制度的缺失，是導致市場活躍度不高、殘疾人輔助器具配置率低的關鍵原因。

2.4標準與規范亟待完善

目前我國輔助器具產業管理的規范化、標準化程度比較低，服務資質資格、產品質量監督、價格指導、服務評估、專業人員培訓等方面還沒有業內一致認同的做法。缺乏標準、缺少規范，標準不統一、服務不規范，不僅影響著輔具業的健康發展，更影響著殘疾人得到輔具的匹配度和舒適度。

2.5輔助器具服務宣傳力度亟需加大

由于社會宣傳和知識普及的力度不足，和醫療衛生的結合不夠緊密，醫生往往是殘疾人最早接觸的專業人員，但多數醫護人員對輔助器具在殘疾人康復過程中的作用認識不到位，殘疾人及其家屬對輔助器具的了解不多，致使許多有需求的殘疾人不知道尋求輔助器具的幫助，或者找不到適合的輔助器具。

3　“十三五”輔助器具服務工作的展望

中國殘聯名譽主席鄧樸方曾指出，輔助器具發展不僅要實現量的突破，還要有質的飛躍，需要整合各種資源，提升整體水平，這樣發展才能持續，量的積累到一定程度，就要有質的飛躍［6］。通過既往工作，特別是“十二五”工作的積累和開創性的工作，為下一階段實現質的飛躍打下了堅實基礎。即將印發的《輔助器具推廣和服務實施方案》提出，到2020年，初步建立覆蓋城鄉的較完善的輔助器具服務網絡，形成保障殘疾人基本輔助器具服務的政策體系，顯著提升輔助器具服務能力，改善服務狀況，使有需求的持證殘疾人、殘疾兒童基本輔助器具適配率達到80%以上。

筆者認為，該任務目標的設定，既考慮了現有的工作基礎，又結合事業發展的需要進行了前瞻性的設定?！秶鴦赵宏P于加快推進殘疾人小康進程的意見》和《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》的實施，對于加快殘疾人奔向全面小康的步伐，促進殘疾人共享經濟社會發展成果，推進殘疾人事業在新的起點上加快發展都具有十分重要的意義?！笆濉睍r期是全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰的決勝階段，殘疾人無論是奔小康、還是康復和脫貧，都離不開輔助器具的幫助。繼續完善服務網絡，形成制度性保障，是做好輔助器具服務、確保殘疾人的輔助器具需求得到滿足的重要措施。

該任務目標的完成對輔助器具產業發展還有促進作用。從產業的角度來講，中國的輔具市場規模約為1600億元，已經成為世界上輔助器具需求最大、增長最快的國家。隨著我國人均消費水平和健康意識提高，輔助器具向著衣食住行、學習、就業、交流、娛樂各領域延伸，市場開發的空間更大。按照實際需求測算，未來總生產規?？梢赃_到6億件，總產值在1萬億元左右［7］。但是，輔助器具服務的不足制約了產業發展的速度。通過落實“十三五”任務要求，形成穩固的制度性保障和規范的專業化服務，可以有效地釋放殘疾人的需求，市場得到規范和完善，吸引企業參與到輔助器具服務領域，盤活市場機制，推動輔助器具產業發展。

結合“十二五”的工作經驗和未來發展的需要，做好下階段輔助器具服務工作要從以下幾個方面著眼。

3.1進一步解放思想，抓好頂層設計

堅持輔助器具服務公益性的同時，還要看到輔助器具服務也是市場經濟的一部分，要用市場和產業發展的思維來思考輔助器具工作。要改變以往任務導向、計劃供給的服務模式和工作理念，堅持需求導向、全面服務。殘聯和所屬輔助器具中心要認清自身在輔助器具服務中的定位和角色，即兼顧市場規律和事業發展需要，進行前瞻性設計，要把輔助器具工作納入到基本公共服務的大局之中，根據本省的經濟社會發展水平，根據本省殘疾人的輔具需求情況，做好規劃和統籌，把控招標采購、質量監控、適配服務等關鍵環節，撬動產業發展，不斷滿足殘疾人的輔助器具服務需求。

3.2推動輔助器具保障制度建設

發達國家和地區的經驗表明，完善的輔助器具適配制度有利于促進殘疾人權益保障和社會參與能力。在資金補貼方面，瑞典、丹麥等發達國家免費為殘疾人提供所需的輔助器具。臺灣在1999 年頒布了“身心障礙者醫療及輔助器具費用補助辦法”和“身心障礙者就業輔助器具補助辦法”，根據家庭經濟情況為殘疾人補助輔助器具適配服務。

我國國家層面尚未實行輔助器具適配服務補貼制度，但是作為政府購買的基本公共服務，基本型輔具補貼制度已經在全國多個地區試點并取得良好成效，待試點廣度和深度達到一定層次，以“?；?，廣覆蓋，可持續”為原則，推動建立殘疾人基本型輔助器具補貼制度。修訂《殘疾人輔具基本配置目錄》，編制《殘疾兒童輔具基本配置目錄》，推動與臨床治療和護理密切相關的輔助器具納入基本醫療保險支付范圍，不斷健全輔助器具服務工作的保障政策體系。

3.3完善輔助器具服務體系建設

充分發揮殘聯、民政、衛生計生等系統和社會力量的作用，構建多元化的輔助器具服務網絡。大力推廣政府購買殘疾人輔助器具服務，支持民辦輔助器具服務機構發展。在人才培養、服務能力提升方面狠下功夫，不斷完善人才隊伍結構、提升從業人員的適配服務技能，從而提高適配服務的水平。將服務的觸角向下延伸，打通服務的“最后一公里”。做好輔助器具服務的供給側改革，根據《財政部 民政部 住房城鄉建設部 人力資源社會保障部 衛生計生委 中國殘聯關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》（財社〔2014〕13號）的要求，完善政府購買輔助器具服務的標準體系，積極試點、探索購買服務的工作模式并進行推廣。通過推進政府購買服務，倒逼服務網絡的完善，拓寬機構的服務內涵，健全服務網絡的可持續發展機制。

3.4資源整合推動產業發展

搭建輔助器具產業發展促進平臺，以“公益+服務+商業” 為定位，以信息共享、人才培養、適配服務、產品與技術交易、質量監督、企業孵化、國際合作為核心內容，建成開放共享、功能齊備、產業鏈條覆蓋完整的全國輔助器具產業綜合服務體系和產品技術交易平臺，促進信息、資金、技術、人才等要素與輔助器具產業發展緊密結合，顯著提升我國輔助器具研發、生產、流通及服務的整體能力和水平。充分動員和整合各方面的社會資源，引導、鼓勵企業、科研機構、高等院校、社會組織等參與輔助器具研發、生產、流通和適配服務，形成合力，共同發展。

3.5提升以需求為導向的適配服務

適配是輔助器具服務的核心技術所在，是避免服務資源浪費、提升服務效果的基礎。殘疾人輔助器具服務，要做到精準識別、精準施策、精準適配。要摸清殘疾人的輔助器具服務需求，用好全國殘疾人基本服務狀況和需求專項調查的相關數據及這一工作平臺，準確掌握需求，實行實名制，開展有針對性的服務；通過信息宣傳、知識普及等手段，提升殘疾人對輔助器具的認知，讓服務由目前的被動提出、計劃供給變成主動提出、按需供給，即殘疾人主動去機構尋求服務，機構根據殘疾人的需求來提供服務；要利用“互聯網+”、“大數據”做好服務的管理，實現服務信息的動態更新和實時管理。

3.6大力加強國際合作

落實《關于促進全球輔助器具產業發展的北京倡議》，利用亞歐會議框架下殘疾人合作、“一帶一路”沿線國家、中國-東盟、海峽兩岸殘疾人交流活動等平臺，開展輔助器具領域的國際交流；積極推動亞洲輔助技術聯盟的建立；加強與世界衛生組織、康復國際、國際標準化組織等國際組織的聯系，在推行全球輔助健康技術合作（GATE）中發揮積極作用。開展各項國際交流與合作，學習和借鑒國際先進經驗與做法。

小結

輔助器具適配服務工作關乎民生，在殘疾人奔小康進程中發揮著重要作用。我國的輔助器具工作取得了良好的成績，也存在不少的問題。應頂層設計做好輔助器具工作的規劃，整合好各方面資源，繼續抓好政策建設、機構建設、人才建設等關鍵工作，積極推動輔助器具產業發展，幫助廣大殘疾人借力輔助器具，提高生活質量，共享發展成果。

［1］孫先德.構建輔助器具適配服務體系推動殘疾人事業全面發展.中國康復理論與實踐，2012，18（11）:1001-1003.

［2］中國殘疾人聯合會.中國殘疾人事業統計年鑒-2016.北京：中國統計出版社.2016:26-27.

［3］中國殘疾人聯合會.2013年度殘疾人狀況及小康進程監測報告.殘聯發〔2014〕47號，2014-7-1.

［4］第二次全國殘疾人抽樣調查辦公室.第二次全國殘疾人抽樣調查資料.北京：中國統計出版社.2007:1311-1313.

［5］范佳進，鐘磊，朱圖陵.需求評估對輔助器具補助政策的啟示.中國康復理論與實踐，2007，13（4）:368-370.

［6］鄧樸方.輔助器具事業要納入國家經濟和社會發展總體目標.中國殘疾人，2011（12）：11-11.

［7］軒聞.輔具，讓生活更美好——寫在全球輔助器具產業發展大會召開之際.人民日報，2015-10-27（14）.

Present Situation and Prospects on Fitting Assistive Devices Services for Persons with Disabilities

LI Xi，WU Xiao-gao

C913.69

A

2095-0810（2016）23-0043-05

中國殘疾人輔助器具中心 北京 100050

李晞 高級工程師 中心主任；研究方向：殘疾人輔具政策、醫療設備等