整體政府理論對我國大部制改革啟示及反思

黃冉

摘 要：20世紀90年代后國內外學術界在對新公共管理運動回應與反思的過程中提出了一些新的政府改革治理模式。整體政府理論為了克服新公共管理伴隨的“分散化”、“碎片化”特征，強調部門之間的合作與協調，其對于我國大部制改革的實踐具有借鑒指導作用。然而我們不能忽視的是要在更全面的視角下加以考量。

關鍵詞：新公共管理；整體政府；大部制改革

一、整體政府的內涵理解

整體政府所強調的治理模式是這樣一種政府改革的模式，即在公共政策的過程中，多元的公共事務管理主體（政府、社會組織以及政府內部不同基層不同部門等）基于協作的管理方式，在治理活動中保持協調一致，進而達到功能整合。以此來實現有效的資源利用，為公民提供更徹底的，無縫隙服務的思想和行動目的。

基于這樣的內涵理解，可以說明“整體政府”強調提供有效而優質的公共服務，這也是其根本目的，不同方式的“協同”、“協調”或“聯動”是這一概念在管理的功能部分發揮作用的基本特征。學者普遍認為，“整合”是整體政府理論內涵中最本質的內涵?！罢稀钡母拍钜环矫婵梢园ㄔ谛姓到y的內部不同部門之間基于各自業務流程所形成的政務協同，另一方面也包括了政府作為整體在公共服務供給的維度與企業、非營利組織、或者社區之間共同合作所形成的公私合作的伙伴關系?；谶@樣的模式，行政系統的組織結構和其中的全方位資源得到了整合，部門界限從而被打破而，同時使部門成為了公共政策及公共服務流程上的不同環節，實現跨部門政務的網絡化協同與無縫對接[1]。

二、整體政府理論發展的必要性

（一）整體政府理念的發展是對新公共管理的批判

第一方面，整體政府理論可以看做是對新公共管理改革中公共部門存在的結構性分化改革的一種回應。這一改革導向是為了克服新公共管理存在的“分散化”、“碎片化”現象，它更強調部門和層級之間的共同的協調與合作，來從宏觀層面上提高政府工作的效率和效益。

第二方面，整體政府理論調整了新公共管理中權力運行基本模式，值得注意的是這并不是一場根本性的變革。如何理解這樣的非激進式的探討，首先這一理論倡導社會參與，達到“善治”是管理實現的最終愿望。社會發展的良善途徑，應該是多元主體在一致目標上的認同，相互協力。即實現資源的有效利用也促進了不同主體之間的認同，建立良性循環的關系。我們看到無論是在新公共管理時期學者們強調的放權于民抑或是整體政府理論所強調的橫向上部門合作，還是縱向的中央-地方的建立合作式的伙伴關系進行的聯動治理，其實都是在政府、公民社會以及第三部門之間尋求共治。其次，建立服務型政府是新公共管理改革運動中的一個價值層面的導向。因此，不難看出整體政府在治理方式的某些方面上與新公共管理有所不同，但二方在目標的設立上其實是殊途同歸的，那就是為公眾提供更為優化，高效的服務，滿足公眾對于公共服務，公共政策的更高需求。

（二）整體政府理念興起滿足了應對日益復雜公共事務的需要

新時期的政府面臨著20世紀以前公共事務管理所從未遇到過的挑戰。社會事務復雜化，多樣化使得管理問題難以簡單地由單一的部門或組織快速有效處理。于此同時，由于權責界限劃分不夠清晰，因此在公共事務問題的起因和對應的應對措施上，政府的不同部門及不同層級之間也會經常存在分歧點。

以下的特征是在現在公共事務問題上常會體現出來的：權責存在模糊性，往往由于在事務的內部有依賴關系，而其中的因果聯系又具多元特質，問題的解決往往會導出其他效應，帶來難以預見的后果；這樣的動態關系往往是不穩定的。面對這樣的復雜問題，整體政府理論可以提出某些參考，比如系統性整體性而非局部的或者線性的思考方式；從多元的外部切入以及可以跨越組織閉合邊界的合作能力；強調在公民參與在政策設計的重要輔助作用；嘗試面向學習型社會的一種新的治理模式的考量。整體政府理論在這樣的思考及反思背景中被提及，所強調的就是跨邊界協作所發揮的重要作用。

三、整體政府之于我國大部制改革完善的合理性考量

盡管整體性治理與大部制改革在價值和關注方式存在著很多差異，但其實二者都是在傳統官僚體制的基礎上進行繼承、批判，同時又對新公共管理服務功能碎片化趨勢的深刻反思、相互之間存在著很大的兼容性[2]。用整體政府的視角反觀我國大部制改革進程中出現的一些問題，比如在部門或者層級的內部缺乏明晰的責任分工、部門之間缺乏協調、職能轉變不到位等問題，具有現實指導意義；而在大部制改革的實踐中運用整體政府的理論，也有助于理論的完善和進一步發展。

（一）整體政府理論符合大部制改革建設人民滿意政府的價值目標

在改革目標上，整體政府與大部制改革有著共同的價值取向。兩者的共同點都在于有效地整合公共服務以及社會管理部門，有效解決公民的需要，提供優質公共服務，建設人民滿意政府。

（二）整體政府理論符合我國大部制改革行政過程中鼓勵協同的理論基點

在大部制改革過程中，不僅要求部門內部各單位之間的協同，也要求部門與部門之間、政府與社會的協同，追求的一種強化協同合作、治理主體擴大化的行政過程新范式，強調中央-地方、地方-地方的政府之間以及各個部門之間通過協同建立一種平等互信的合作伙伴關系，從而實現整體公共利益的最大化。

（三）整體政府理論符合我國大部制改革中建立職能統一政府的現實要求

大部制改革實質是將組織設計或機構進行有意識的重組，來減少機構冗雜冗余以及權責模糊等問題來轉變政府的職能。而整體政府理論過正式主張機構組織之間的整合協同，以責任作為其核心要點，整體政府理念的推廣有助于我國大部制改革建立職能有機統一的政府的進程。

四、整體政府理論在大部制改革運用中的反思

整體政府理論強調發揮不同的公共管理主體在公共服務中的積極作用，但需要我們注意的是，這一理論不推崇的“各自為政”是有其存在的合理性的。合作本身在某種程度上來說是一項耗費時間和資源的活動。在此基礎之上，整體政府也增加了其他的困難，比如不可知的風險、激進的議程和不可控的結果。我們如果放在當前我國大部制改革的進程中來看，整體政府理論提供給我們很多經驗，政府想要鼓勵更多主體的多元協作，并沒有統一，模式化的一種標準。我國大部制改革是一項長期的工程，需要很長的時間，在整體政府理論視角下的深化改革需要更充分的綜合條件。

總而言之，在我們討論大部門制的核心問題時，應該注意到討論的本事其實是在回答作為一個整體的政府，是否數量變少的大部門真正能達到優于數量變大的小部門效率的實際效果，所以并不是大小部門本身之爭，即大部門制是作為整體的政府的優化配置問題[3]。如果各部門間的權責邊界在大部制整合中出現了“模糊不清”的情況，那么實現部門之間的整合在現實中會帶來權責歸屬的認定不清的問題。整體性政府視角下的當前我國大部制改革仍然存在著很多觀念傷的誤區以及實踐問題。觀念上的誤區可能包括：（1）大部必然在體量上比之前的部門體量“大”；（2）大部制改革只是很短的時間段可以一步達到的。實踐問題表現在下面的兩個方面：（1）合并后的大部門在內部運轉不協調，出現新模式下的權責混亂；（2）大部制改革沒能足夠低突出側重點。這些觀念上的誤區厘清會有效地引導公共服務部門解決現實中的問題，是建設職能有機統一的大部制，從而深化我國行政體制改革，實現服務型政府所需要考量的。

注釋：

[1] 蔣敏娟.從破碎走向整合：整體政府的國內外研究綜述.[J].成都行政學院學報.2011（03）

[2] 李榮娟，田仕兵.整體性政府視角下的大部制改革完善探析.[J].中國政府與政治研究.2011（03）

[3] 張成福，楊興坤.建立有機統一的政府：大部制問題研究.[J].探索.2008（04）