基于有限理性理論對計劃生育政策的調整分析

陳瑜瑕

摘 要：隨著人口老齡化問題的加劇、男女比例嚴重失調、失獨老人養老難等問題的出現，我國近幾年不斷加以調整和完善計劃生育政策方面的法律法規，使計劃生育經歷了“提倡一孩”、“雙獨二孩”、“單獨二孩”和“開放二孩”的發展歷程，2015年“全面二孩政策”的開放再次使計劃生育這一項基本國策成為了民眾關注熱議的民生問題。本文就以赫伯特·西蒙提出的有限理性理論為視角，對生育政策的調整加以評析，并為政策的有效推行提出科學性建議。

關鍵詞：計劃生育；全面二孩；有限理性理論

一、政策回顧

新中國成立起初，我國社會安定，經濟發展，醫療水平也逐漸改善，促使我國出生率上升，死亡率降低，整個國家都處于人口高增長狀態。然而，人口增長過快也帶來了環境污染、資源短缺等問題，制約了經濟的發展，黨和國家對人口問題也有了一個重新的認識，提出了控制人口數量的節制生育計劃，這時期的計生政策以教化宣傳為主，沒有強制的行政手段為鋪，對于生育子女的數量也沒有明確限制。直至1980年，中共中央發表了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》（簡稱《公開信》）?！豆_信》提倡“一對夫婦只生育一個孩子”。為期三十多年的獨生政策就此拉開了序幕，至2009年我國出生率已經降低到12.13‰，婦女總和生育率降至更替水平以下，并逐漸降低，這意味著我國成功實現了向現代型人口再生產類型的轉變[1]。

我國長期踐行的計劃生育政策帶來人口減少的積極作用時，也引發了一系列問題：人口老齡化加劇、男女比例失調、失獨老人養老難、青年勞動力不足面臨“劉易斯拐點”問題等。為此，黨的十八大對計劃生育政策進行了新的表述：“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質，逐步完善政策，促進人口長期均衡的發展?！痹谏式档鸵l性別比例失調的壓力面前，計劃生育政策不再僅是控制人口數量，而是追求人口數與經濟發展的均衡，人口政策中開始出現“一個不少，兩個也不多”的松動跡象。2015年10月29日黨的十八屆五中全會允許實行普遍二孩政策，政策規定：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。從“單獨二孩”政策到“開放二孩”政策的調整是基于我國現實情況而定的，是黨和政府對當前人口現狀及經濟發展情形的深刻認識，也是繼“單獨一孩”、“單獨二孩”之后生育政策的一項重大轉折性調整。

二、計生政策調整中有限理性的體現

在西蒙提出有限理性理論之前，一直都是傳統經濟學提出的“經濟人”假設和完全理性假定作為公共決策理論研究的主要邏輯依據，“經濟人”假設將人視為利益角逐者，其行為動機都是由利己需要來支配，那么，想要對“經濟人”施加外在影響朝著既定目標行動，就可以將物質激勵和懲罰作為手段?！巴耆硇浴奔俣ㄗ鳛楣诺錄Q策理論的理論依據，將決策者視為全知全能的“經濟人”，能不計時間精力得失窮盡所有備選方案，并能精準預測各方案發生的概率及結果，從備選中選擇最優實現利益最大化。傳統經濟學的一些理論為現實決策帶來了可行性指導，使決策者關注到公共決策中的各方利益之爭，但隨著30年代行為科學學派的發展，霍桑實驗開啟了人類行為規律及人際關系的研究，將人視為“社會人”難以達到近乎完美的“完全理性”。

20世紀40年代，西蒙詳盡而深刻地指出了新古典經濟學理論的不現實之處，批判了建立在“經濟人”假說之上的完全理性決策理論只是一種理想模式，不可能指導實際中的決策。西蒙指出，由于人類知識的不完備性、預測的困難、人類活動或行為范圍有限等因素，使得決策者只能在力所能及的范圍內去從事決策，用有限理性去取代純粹的理性。計生政策時至今天已經執行了三十多年，其中也經歷多次生育數量的調整，不同地區的生育政策執行結果也是大不相同，計生政策之所以調整很大程度是因為決策者只能依據現實情況達到有限理性，在難以追求最優決策情況下追求滿意決策。

（一）計生政策體現有限理性的價值偏好多元性

生育權本是公民的基本權，公民有權決定生育或不生育、少生或多生，計生政策的推行導致了公民權利與國家公權力之間的矛盾和沖突，國家如何在保障公民的隱私生育權不受侵犯的同時有效控制人口總量成為計生政策推行的首要目的。計生政策的實施需要政策主體來主導、目標群體的迎合來進行，由于政策主體和群眾都是由不同價值偏好的個體組成的，這種復雜性便決定了其價值偏好的多元性。有夫婦立志做“丁克”，對于這類選擇不生育的群體，無論國家主張生育多少孩子其執行結果都不會受到影響；相反，農村夫婦長期受“養兒防老”、“傳宗接代”等傳統觀念的熏陶，就會鉆計生法律空子“偷生”，政策執行者對于這類群體要予以關注并采取措施限制生育數量；此外，不少富裕者由于經濟寬裕負擔得起超生罰款，也會明目張膽地越過法律生育或奔赴他國產子。這些是不同目標群體可能出現的價值取向，是由不同的利益取向決定的，很多利益群體因為在政策制定過程時沒有承擔一定的角色而不得不放棄個人的價值偏好，但只要有實現的機會這些利益需求都會顯現，甚至會出現利益沖突。由于計生政策是黨和國家強制力保障實施的，在其權威合法地位的影響下賦予計生政策不容侵犯的法律地位，使多元價值觀順從了主流價值，使想多生孩子的夫婦也不敢違抗，從而保障了這一政策目標的明確性。

（二）計生政策的調整源于執行主體認知能力的有限及環境的復雜性

計劃生育政策作為我國一項強制推行的公共政策，也是一種人類的選擇行為，計生政策在經歷70年代的提出確立，80年代、90年代生育數量的調整，及21世紀初對公民逐漸放開生育限制和鼓勵生育二胎行為等歷程，是在執行主體認知能力有限、政策環境的復雜多變下政策方案的調整。

新中國成立之初，我國人口呈現高生育水平狀態，人口處于高增長狀態，為了抑制人口增長影響經濟發展的平衡，黨和國家做出了計劃生育決策，執行獨生子女政策有三十五年，也取得了生育率降低的突破性進展，但步入21世紀之后，由于長期滯后的計劃生育政策也為經濟發展帶來了一系列問題：性別比例失調、老齡化加劇、失獨老人養老難等，甚至有專家預測：2020年之后，將爆發招工難、娶妻難和養老難等問題，從而制約社會經濟發展，我國在未來可能會因為人口少于10億而獎勵生育[2]。因此，決策主體在面臨這些可能爆發的問題之后，調查民眾的生育意愿，逐步設立試點放開政策，成為亟不可待的任務。一項政策確實需要漫長的時間才能暴露出存在的問題，計生政策也歷經三十年才暴露出獨生子女政策的缺陷，這在一定程度上也是源于決策主體認識能力是局限的，并不能如“完全理性”要求的那般，認為目標是單一可衡量的，決策者可以知盡一切變化因素，窮盡所有備選方案，選出最優。外界問題的模糊性與理性分析所需材料的精確性存在矛盾，使理性在公共政策行為選擇的準確性上是有限的；客觀外界信息的繁多性與理性選擇的時效性存在矛盾，使理性在公共政策行為選擇的全面性上是有限的；客觀外界事物的不確定性與理性思維過程的邏輯性存在矛盾，使理性在公共政策行為選擇的科學性上是有限的[3]。

（三）計生政策的調整源于執行主體追求于“滿意”方案

當決策者不能找到最優方案轉而求其次，尋找滿意方案，也是省時減力的有效方法。每一時期的計生政策都是為了解決當前問題，決策主體在三十五年前作出的獨生政策也不能考慮到在21世紀后也會帶來人口結構失衡的負面影響，在瞬息萬變的環境下，決策主體就只能依據當前形勢做出判斷，不能做到全面客觀地分析未來時期的決策情況。西蒙指出，由于客觀條件的限制，決策者在決策過程中對備選方案的選擇，所追求的不是最優方案，而是次優或令人滿意的方案；決策者在“滿意”標準和有限理性之下，面對一個簡化了的決策，不必去驗視“所有的”可能備選方案[4]。有限理性并不如同當前的完全理性去追求一種“客觀理性”，相反，它追求的是一種“主觀理性”。計生政策的決策主體也是純粹的“行政人”：充分意識到把握決策環境中的各個方面的相互關系是不可能的，自覺地承認他對行政形勢的看法往往過于簡單化，且只滿足于“滿意”的標準，從而減少決策所需收集的范圍和數量才降低了政策花費的成本。

三、對推行全面二孩政策的建議

（一）落實前期宣傳，鼓勵公眾參與決策

正因為決策主體的有限理性，政策推行就要更加注重宣傳，鼓勵公眾參與，充分聽取民意汲取民智。由于頂層領導、決策主體在推行計生決策時往往都是在抵消多元價值的前提下推行主流價值觀，因“金字塔”式的組織結構往往使決策主體難以聆聽到群眾的聲音，只是在做出決策后卻少參與決策過程，更加無法評估政策運行的利弊，對是否需要推行、修正還是終結難以做出有效衡量。我國計劃生育政策的主要內容是控制人口數量，提高人口素質。但在實際宣傳和執行過程中，卻過分強調了人口數量的控制，而忽視了人口素質的提高。政策宣傳不準確，使政策難以準確地被執行，或在執行的過程中被打折扣，或者不被政策對象理解而使政策受到抵觸[5]。任何認識上的偏差、工作的失誤和外部環境的不利影響都可能造成生育水平的反彈，都會影響社會主義和諧社會的構建和全面建設小康社會的進程，因此公眾都要明白，全面二孩政策并不是國家對生育數量限制的完全放開，違反生育規定仍然要受到相關處罰。對于計生政策的調整，政府層面應該多創建平臺讓民眾發聲，有關方案也要經過社會各界的充分討論，尤其是利益相關方的參與，政策的調整也要循序漸進，只有這樣政策取之于民，利于民。

（二）完善相關法律銜接及配套設施

由于決策主體的認知能力有限，不能充分認識到影響環境變化的所有因素，那么，對于計生政策的執行就要隨時保持密切關注，要積極采取方案應對可能出現的情況，并在政策推行中不斷完善相關法律銜接及配套政策以減少爭議摩擦。在全面二孩政策推行中，自然也有很多民眾關心的問題還有待解答，如：未經二孩生育審批就已懷孕是否違規、社會撫養費是否要繼續征收以及征收的條件是什么、二孩審批制需不需要廢除等等。2013年12月28日，第十二屆全國人大常委會第六次會議審議并表決通過了關于調整完善生育政策的決議，并要求各省啟動地方人口和計劃生育條例的修法程序。南開大學人口與發展研究所原新教授在接受媒體采訪時表示，實施全面二孩并不意味著對計劃生育政策的否定，作為體現違規成本的社會撫養費征收將繼續執行[6]。國家衛計委副主任王培安也表示，將取消二孩審批制，實行生育登記服務制度。所有這些民眾關心的問題都需要正式文件來為公眾解答。

應對全面二孩政策，不單單需要修訂計生法律法規，還要具備前瞻性，對于即將可能到來的生育潮，要及時完善教育、養護、醫療、社會保障等領域的配套設施，尤其學校、醫療的完善對未來新生兒的成才教育起了不可忽視的作用，大力提高生殖健康、婦幼保健、托幼的服務水平，為新生夫婦提供相關專業的育兒指導，加大對計劃生育的基層建設，加大對困難生育家庭的幫扶力度。

（三）加強政策執行主體素質建設，深化計劃生育基層工作

美國學者艾利斯說：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10﹪，而其余的90﹪取決于政策的有效執行”。計劃生育立法的不足、執法缺陷、服務人員水平不高、設施不齊等現象的出現，為計劃生育系列政策的執行產生了巨大的阻礙，產生了社會矛盾[7]。政策執行主體的素質隊伍建設成為政策執行的關鍵，首先，計生執行者要自覺主動提高法律意識，仔細研讀計生政策法律法規，才能落實好政策宣講工作，及時解答民眾疑惑，預防執行偏離。其次，鼓勵計生隊伍深入農村縣鄉，走家入戶調查了解民眾生育的需求、養育的能力，對切實有困難的家庭要及時編號入檔，上報組織，爭取支持，此外，動員組織鎮、村計生工作人員學習計生法規知識，提高群眾依法約束婚育行為的自覺性，使全面二孩政策落到實處。最后，加強對政策執行者的權力監管，健全計生制約監督機制，防止政策執行過程中出現的權錢交易尋租腐敗行為，也可在各個鄉鎮計生工作點設立民意評議箱，或實施問卷調查法，使計生工作者的工作態度、工作方法、工作效果作為多項考核指標，提高計生工作者的服務水平。

計劃生育政策的調整是一項決策民主化科學化的過程，公民參與是前提，政策執行是關鍵，我們應要努力汲取西蒙帶給我們豐富的決策理論知識，充分認識到政策主體的有限性，著重落實信息的有效收集，做出令公眾滿意的政策。

參考文獻：

[1] 王金營，趙貝寧.論計劃生育政策的完善與調整——基于公共政策視角[J].人口學刊，2012，04：81-89.

[2] 發改委專家：中國人口若少于10億就要獎勵生育了[N].中國經濟周刊，2015-11-10

[3] 王春福.有限理性利益人—公共政策學的人性假設[J].理論探討，2006，03：121-125.

[4] 徐晨.公共政策[M].北京：對外經濟貿易大學出版社，2008：263

[5] 莊國波，陳萬明.公共管理視角下的中國計劃生育政策選擇分析[J].中國行政管理，2014，09：93-96.

[6] 云磐.全面二孩落地，社會撫養費怎么收[N].檢察日報，2015-12-21005

[7] 張曉燕，李莉.基于政策分析的我國計劃生育政策調整[J].現代商貿工業，2014，13：30-31.