農村土地登記制度的公示公信作用探討

周夢蝶

摘 要：農村土地屬于法律規定不動產的一種，其登記存在登記對抗主義與登記生效主義兩種模式。但隨著農村土地交易特點的改變，現存登記制度出現了不完善的地方，如登記性質不明確、登記查詢制度不完善、缺乏登記錯誤糾紛賠償機制、登記專業化程度低等問題，不適應時代的發展，也影響了登記的公示公信作用。應當明確登記性質，并完善配套制度，以配合農村土地流轉新形勢，保護農民利益。

關鍵詞：土地承包經營權；登記；公示作用；公信力

長期以來，農民對農村土地缺乏交易自由，法律禁止農民進行土地的各項交易，這對土地資源效能的發揮是有害無益的，也無法讓農民從土地得到更豐厚的收入。十七屆三中全會以后，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》改變了這種局面?！稕Q定》賦予了農民自主進行土地流轉交易的權利，事實上將農民帶入市場經濟之中，讓農民體會到了市場經濟的自由靈活，打開了農村土地市場。農民因此有了更多生活方式的選擇，不必因為土地無人耕種而被困在農村，可以去城市謀取另一種人生。

要達到激勵農民進行土地流轉，擴大流轉規模，提高流轉頻率的目的，需要重視土地登記的地位。在我國，農村土地依據取得方式可以分為農戶家庭承包的土地，以及通過拍賣等方式獲得的四荒承包地，前者采用對抗主義登記方式，后者采用生效主義登記方式。雖然不動產物權變動應當采取登記生效主義，但采取兩種登記方式并存的制度具有一定的現實意義。曾經農民處于鄉村的熟人社會之中，土地流轉范圍較小，交易受到彼此之間信任的保障，采取登記對抗主義足以保障交易安全，并且可以免除進行登記的費用。隨著市場經濟的發展，農村人口流動性加強，熟人社會逐漸瓦解，土地交易的范圍也逐漸增大，和集體成員以外的人交易的機會增多，登記對抗主義已經不足以發揮保障交易安全的作用。

登記制度的核心就是公示公信作用。公示作用即公示物權狀態，告知第三人標的物的權利人，避免權利瑕疵糾紛。公信作用即利用登記機關的權威保障不動產物權信息的可信度。隨著登記對抗主義效力的不足，現存的農村土地登記制度也漸漸在公示公信作用方面出現了以下缺失。

一、公示作用缺失

（一）登記的法律性質不明確

目前關于農村土地承包經營權登記屬于公法性質還是私法性質存在許多不同的學說及理論觀點。一些學者持前種觀點，這樣認為的理由是，目前農村土地登記是政府主導的行為，許多地區實行政府統一登記，因此登記并不是平等交易主體之間自發產生的意思表示，也就不具有私法性質。此外，政府進行土地登記的首要目的是將土地信息歸檔錄入，便于政府的行政管理，因此甚至有學者稱土地登記為行政登記。

另一些學者持反對觀點。首先，《物權法》規定了登記的相關規定，其原則性指引要列入考慮范圍，以保護物權體系的完整連貫。其次，公示的作用為明確產權，提示第三人，保護交易安全，這屬于私法上的作用。最后，登記是依申請做出的行為，體現了私法上意思自治的原則。

筆者認為土地承包經營權登記結合了公法性與私法性，一方面起到了行政管理的作用，一方面起到了保護物權的作用，二者不可偏廢。但是，在實際運用過程中，登記的公法作用得到了很好的實現，而私法作用，即公示公信作用，卻未能得到很好的發揮。因此，應當對登記的私法作用做出補足，加強登記的公示作用，讓土地承包經營權的物權性質得到體現，讓登記在平等主體的交易之間發揮保護作用。

（二）查詢制度不完善

登記私法作用缺失，公示作用不能得到實現的最主要表征為查詢制度的不完善。登記能夠保護交易安全的前提是第三人可以根據公示登記查詢到不動產的產權狀況和交易狀態，保護交易安全，同時起到節約交易成本的作用。第三人通過查詢公示信息能夠更迅速地了解不動產信息，節約交易的時間成本，也避免了自己進行調查測量的金錢成本，促進交易順利完成。

2008年《土地登記管理辦法》出臺，對土地登記查詢做出了相關規定?！掇k法》第七十一條、第七十二條分別規定國土資源部門應當建立土地信息查詢的電子信息庫，并且能夠公開查詢制度，并且指出查詢的過程依據《土地登記資料公開查詢辦法》的規定進行。但是，《土地登記資料公開查詢辦法》中沒有詳細對農村土地承包經營權的查詢做出規定，其查詢的法律法規仍然處于缺失狀態，農民查詢土地承包經營權登記信息無法可依。目前指導農民進行土地信息查詢的法律法規有《土地登記資料公開查詢辦法》，建議參照其制定一部《土地承包經營權資料查詢辦法》，或者不另行制定，而將土地承包經營權登記信息的相關查詢管理辦法納入《土地登記資料公開查詢辦法》之中，都能在很大程度上完善土地信息的查詢，更好更規范地實現登記的公示作用。

二、公信作用缺失

（一）登機專業化程度較低

《土地登記辦法》出臺之后，土地登記程序得到了規范?！掇k法》規定，進行農村土地承包經營權登記的流程為：首先進行地籍調查，其次相對人提出申請，再次行政機關進行調查審核，注冊登記，最后頒發證書或更換證書?！锻恋氐怯涋k法》對1989年《土地登記規則》進行了優化，體現在對登記流程規定的不同：地籍調查與登記申請二者的順序不同。做出這個改動之后，地籍調查就由登記機關進行變為由權利人自己進行，并提供相關調查材料。地籍調查所包含的內容有土地位置、界限、面積、用途及權屬等。以面積的測量為例，部分土地面積為不規則圖形，且存在地勢高低，一般人員難以自行測量，進行測量必須具備一定的專業知識，借助專業測量工具及系統。

采用行政機關進行地籍調查的情況下，登記機關要對以上項目進行調查，我國土地承包經營權登記人員通常按照行政要求來配置，未經過專門培訓，進行地籍調查時存在專業性上的不足，登記錯誤時有發生。采用申請人自行提供登記資料的情況下，登記人需要支付一定的費用，尋找專業的第三方登記機構協助進行地籍調查，這就涉及第三方登記資質的問題。第三方機構本身的資質也需要受到審核審查，機構的業務能力決定了調查質量的高低，若由資質較差的機構進行地籍調查，而行政機構又無法發現其中的錯誤，土地登記的質量就會受到影響。此外，在一些邊遠地區，有時由村委會擔任農村地籍調查的角色，甚至有農民自己進行測量的情況，這樣提供的地籍調查信息，缺乏專業知識的登記人員必然會存在處理上的困難。

（二）缺乏登記錯誤賠償機制

《物權法》第十二條規定了登記機關的形式審查職責。登記機關只需要審查材料的真偽，對材料記載事項無需進行實地勘驗。進行土地登記的過程中，登記機關無需對地籍信息進行實地考察測量，只需驗證權利人身份信息，權利人提供資料是否真實，證件是否經過時效等等。第二十一條規定了登記錯誤如何賠償的問題。當事人提供虛假材料造成的損害由其自身負責，登記機關對自身登記中的失誤負責，并可以向造成登記錯誤的人追償。物權法僅僅規定了權利人對登記機關有索賠，彌補自身損失的權利，但如何行使權力，何時行使，通過何種程序實現救濟都沒有做出細化的解釋。農民本身法律常識不夠，維權存在困難，懂法主體沒有法律文本支撐也無法維護合法權益。法律文本的缺失使得農民尋求正義的路途更加遙遠。原則性規定的存在催生著細則的進一步誕生，立法主體應當重視需求，加緊立法步伐。

要討論登記錯誤賠償仍然無法避免對登記性質的討論。由于農村土地承包經營權登記兼具公法性和私法性，對登記錯誤的賠償問題也有不同看法。認為登記具有公法性質，則登記為公法行為，申請錯誤賠償應經過行政復議、行政訴訟程序，申請國家賠償。認為登記具有私法性質，則登記為私法行為，申請錯誤賠償應通過民事訴訟，申請法院中間審判調?；蚴侵俨?。

三、制度構想

（一）加強農村土地登記的私法性質

加強農村土地登記的私法性質有兩點可以改進。

首先，立法層面應當確立全面登記生效主義。登記生效主義的存在嚴格來說是違背物權法定原則的。登記主要起到行政管理的作用，因此行政部門可以自主決定是否對所有種類的交易都規定登記管理，這是行政權對物權的干預。將土地登記全部規定為登記生效主義，則可以體現物權法定原則。權利人在進行交易的時候也能夠意識到登記是土地交易不可或缺的一部分，從而強化權利人對土地承包經營權物權性質的意識。目前我國關于土地登記的法律對此所做的已然不夠。為達到普及登記生效主義的目的，建議在其中修改、增加條款，將農村土地交易登記全面確定為登記生效模式，這將強化農民登記意識。一旦農民對登記的認同增加，登記私法性質也就能夠得到鞏固。

其次，調整登記機關。登記機關的性質對土地登記的性質無疑存在影響。政府部們與權利人之間存在隸屬管轄關系，地位不平等，權利人在進行登記的時候自然會認為登記是一種行政管理行為。這是土地登記性質偏向公法性的一大原因。許多國家采取法院登記或專門公證機構登記的方式。法院獨立于政府之外，能夠調整仲裁平等民事主體之間的法律關系，且與權利人不存在管理關系，因此進行登記時能和權利人能夠處于平等的地位。專門的公證機構同樣能夠與權利人處于平等地位，且能夠彌補政府部門專業性不足的缺點。

（二）落實農村土地登記持證上崗制度

要改變登記專業程度低的現狀，需提高登記人員的素質，可以通過落實登記人員持證上崗制度來實現對登記人員素質的把控。建議分等級設立資格準入考試，每個等級分派不同的登記權限。相關登記人員從事登記工作前需通過不同等級的考試，并取得資格憑據，才能進行登記工作。此外，建議規范登記人員組成。登記人員組成中需包括一定的法律工作人員、專業技術人員以及行政工作人員。法律工作人員具備專業法律知識，對登記過程中的法律程序，文件的法律效力，合同條款的審核具備專業的處理能力。專業技術人員能夠專業準確地進行土地信息測量計算。土地信息測算與法律程序一樣有較高的專業性要求，未經過專門培訓難以準確完成此項工作，因此專業技術人員資格應當是三者之中要求最為嚴格的一項。最后，土地承包經營權登記作為公私結合性質的登記，公法性質難以從中剝離，進行一次完整的土地登記必須經過行政機關的權威認證，行政人員是進行登記不可或缺的部分。行政人員熟悉登記經過的行政流程，其業務能力與登記質量相關，提高行政人員的業務能力也是提高登記質量的一個重要因素。

（三）完善登記錯誤賠償機制

目前國際主要的幾種土地登記制度有以下幾種。契據登記制又稱為登記對抗制度，就是我國對家庭承包土地采取的登記方式。國家對土地登記沒有強制性要求，對登記材料進行形式審核，沒有錯誤賠償機制。權利登記制下，國家強制對土地進行登記，對登記材料進行實質審核，因此登記完全由國家主導，與之一致地，錯誤賠償由國家負責到底，實行國家賠償。托倫斯登記主義下，國家完成對土地資源的總登記之后，不強制權利人進行登記，對登記材料進行實質審核，賠償來源為保險基金。以我國臺灣地區為例，其在土地登記時預留10%的費用成立儲備金，一旦出現登記錯誤糾紛，就啟用儲備金對權利人的損失做出賠償。我國不強制權利人對農村土地權利變更進行登記，目前大規模的土地確權進行也已經如火如荼地展開，并且在全國范圍內卓有成效，類似于托倫斯登記。同時，考慮到我國對材料僅進行形式審核，因此我國登記模式也結合了少量契據登記制度的特點。所以，應當參照前者的錯誤賠償機制，采取保險基金的方式作為賠償來源。筆者認為隨著市場經濟的發展，農村土地交易已經不局限于熟人之間，因此熟人之間交易的信任福利也在漸漸消失，全面落實登記生效主義擁有極大的現實意義。

參考國際成熟的登記制度，建議我國登記賠償機制采取國家賠償或保險基金的形式。由于我國現階段土地承包經營權登記的公法色彩更加強烈，采取與之配套的國家賠償模式能夠與現實情況相銜接，也體現出行政機關能夠對登記事項貫徹負責的態度，提高了登記的公信力。另一種設想，我國登記模式更加接近托倫斯主義，登記的私法性質也在漸漸加強，參考托倫斯主義采取保險基金的損害賠償模式也具有合理性。這對平衡公權與私權，加強土地承包經營權的物權性質有很大的促進作用。

四、結語

土地資源是一切生產活動的基礎，也是農民賴以生存的最初和最重要生產資料，是解決“三農問題”的關鍵。然而，土地資源一直處于稀缺狀態，為了能夠更好利用有限的土地資源，土地交易從最初的禁止交易逐漸發展到了允許自由交易的過程，為提高土地資源利用效率起到了很大的作用，應當大力支持與促進土地交易的進行。登記制度是為交易者提供標的權利狀態及相關信息的重要制度，起到了便捷提供交易信息，保障交易安全，促進土地流轉交易進行的作用，需充分發揮土地登記的作用?，F存的土地登記包括登記對抗主義和登記生效主義，隨著具體情況的變化，現存的登記制度已逐漸不能滿足實踐的需要。為解決登記制度中登記行政色彩較強，物權性質較弱、查詢制度不完善、登記專業程度低、登記錯誤賠償機制缺乏的問題，亟須通過立法和登記機關調整來加強登記的私法性質，并落實持證上崗制度和完善錯誤賠償機制，以增強登記的公式作用和公信力，發揮登記的作用，促進農村經濟發展。

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