實施全面兩孩政策堅持計劃生育基本國策

□ 國家衛生和計劃生育委員會副主任　王培安

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實施全面兩孩政策堅持計劃生育基本國策

□ 國家衛生和計劃生育委員會副主任王培安

實施全面兩孩政策，標志著獨生子女政策完成了歷史使命，但絕不意味著計劃生育工作的削弱或終結，應當賦予基本國策新的內涵，研究制定新的對策措施，促進人口均衡發展。

黨的十八屆五中全會作出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的決策部署，媒體熱議，群眾擁護，社會歡迎。全面兩孩政策是計劃生育政策的重大調整，是計劃生育工作改革發展新的里程碑，對于促進人口均衡發展、實現全面建成小康社會和“兩個一百年”奮斗目標有著重大意義。

一、中國的計劃生育工作取得了歷史性的巨大成就

計劃生育關系千家萬戶、關乎國計民生，是對中國經濟社會發展影響最大的公共政策之一，其執行力度之大、涉及人群之廣、影響之深遠，都是史上罕見的。幾十年來，我國計劃生育事業在艱難中起步，在艱辛中爬坡，在奮進中提高，走過了輝煌而曲折的發展歷程。

（一）實行計劃生育是我國必然的戰略選擇

中國的計劃生育提出于20世紀50年代，60年代初在大中城市提倡節制生育。1971年，國務院轉發衛生部、商業部和燃料化工部《關于做好計劃生育工作的報告》，要求把計劃生育作為“城鄉群眾的自覺行為”，使人口自然增長率逐年降低。以此為標志，拉開了全國普遍開展計劃生育的大幕。中國自70年代初就實行計劃生育是當時的人口和經濟社會條件決定的。

1.實行計劃生育的人口背景。

鏈 接

國家提倡一對夫妻生育兩個子女。符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。

——《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案(草案)》

新中國成立之初，社會趨于穩定，經濟得到恢復，醫療衛生條件不斷改善，死亡率迅速下降，中國人口以空前的速度持續增長。1950—1958年出現第一次出生高峰，年凈增1300多萬人，年均增長22.2‰。1962—1973年出現第二次出生高峰，年凈增1946萬人，年均增長25.6‰。1967—1971年的5年間，凈增人口1.06億，是我國人口增長最快的時期，人口增加1個億的時間由8、9年迅速縮短為5年。1969年底，全國總人口超過8億，總和生育率達到6左右。當時，“文化大革命”使得國民經濟接近崩潰邊緣，人口迅速膨脹猶如雪上加霜，控制人口過快增長成為急迫的重要任務。

2.實行計劃生育的經濟社會背景。

人口壓迫生產力的矛盾非常突出，經濟社會發展受到嚴重制約，勞動生產率難以提高，人民生活水平極為低下，人均收入增長極為緩慢，群眾的基本生活供應、住房、交通、教育、醫療和就業等各方面壓力巨大。人均糧食占有量始終徘徊在300公斤左右，有的地方僅200公斤，比世界平均水平低了100公斤。年均增加的固定資產只有200億元，只能解決200萬人的就業問題，而每年新增待就業人口1000多萬，城市失業問題越來越嚴重。

3.實行計劃生育的思想基礎。

學界對人口問題的思考，以及對實行計劃生育建議，成為中國制定和實施計劃生育的重要思想基礎。上世紀50年代，對人口問題，社會上還存在多種觀點，甚至是根本對立的觀點。但隨著人口規模的日益龐大，人們對人口問題的認識越來越趨于一致。學術界的探索和爭論，也影響了國家領導人的態度和決心。在學術界，北京大學校長馬寅初是主張實行計劃生育的先鋒。1957年他發表《新人口論》，提出中國存在人口問題，人口基數太大、增長太快，人口質量低，人均各項經濟指標低；中國人口問題的性質是相對人口過剩，表現為生產設備不足、工業原料增長緩慢、耕地面積不斷減少、資本積累慢、就業不足、教育事業落后、提高科技水平慢、糧食增產緩慢、發展生產力難、提高人民生活水平難等十大矛盾；解決中國人口問題有三條根本途徑，就是積極發展生產、推行計劃生育、提高人口質量。馬寅初的文章引起激烈的爭論，支持者不少，反對意見更多。直到20多年后，經過艱難的探索和爭論，歷史才驗證了《新人口論》的真知灼見和科學判斷。1979年，98歲高齡的馬寅初終于獲得平反。

馬克思主義的兩種生產理論為我國制定人口政策，實行計劃生育基本國策提供了思想指導。恩格斯在《家庭、私有制和國家起源》中闡述了兩種生產理論，豐富、補充和發展了馬克思主義基本原理。他認為生產本身有兩種，一方面是生活資料及為此所必需的工具的生產；另一方面是人類自身的生產，即種族的繁衍。兩種生產理論之間相互依賴、制約，統一于社會生產過程之中。我國理論工作者用馬克思主義人口理論分析人口問題，認為當人口生產適應于物質資料生產時就會促進經濟社會發展，相反則阻礙經濟社會發展。這成為我國推行計劃生育的理論依據。

我國中央決策層在領導社會主義建設中對人口問題的認識不斷深化。有人以為毛主席一直反對搞計劃生育，這種看法是不對的。全國普遍推行計劃生育是在1971年，沒有他的同意，不可能作出這么重大的決策。毛主席的人口思想有這么幾個特點：

第一，從戰略大局出發思考人口問題。他的人口思想形成和發展于革命和建設的實踐，與中國的具體國情和當時的特定環境緊密結合，而不是就人口論人口。

第二，他對人口問題的認識有一個發展的過程。1949年，毛澤東同志在《唯心歷史觀的破產》中充滿激情地寫道：“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產黨領導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來?！?957年，毛主席說：“我們這個國家的好處就是人多，缺點也是人多；人口多的地方要進行試點，逐步推廣，逐步達到普遍計劃生育，人少的地方不要去推廣?！钡搅?0年代初，補償性生育高峰使中國的人口問題更加凸顯，人口增長與經濟社會發展的矛盾逐漸突出，人們不得不重新思考和認識人口問題。1965年1月，毛主席在同美國著名記者埃德加·斯諾談話時，斯諾問：“主席對中國計劃生育的進程感到滿意嗎？”毛主席說：“不滿意。在農村還沒有推廣?！?974年,在同贊比亞總統卡翁達談話時,毛主席明確表示：“中國人口太多了?！蓖甑?，毛主席作出了“人口非控制不行”的批示。

第三，指導建立了計劃生育工作體系。1957年，毛主席提出“三位一體”的組織構想：計劃生育工作要設一個政府部門，組織一個人民團體，設一個技術服務部門，要有經費，要想辦法，要宣傳。1972年，毛主席說：“避孕藥物和避孕工具不要錢還不行,還要送貨上門,不然群眾不好意思?！?/p>

4.實行計劃生育的國際背景。

早期起于民間的計劃生育倡導逐步得到官方認同。1798年，馬爾薩斯發表《人口原理》，標志著系統的人口理論的誕生。1877年，英國成立第一個宣傳節育的團體“馬爾薩斯主義聯盟”，標志著計劃生育從理論研究走向群眾性實踐指導。最為世人矚目的計劃生育事業先驅，則是美國的瑪格麗特·桑格夫人。她生于虔誠的天主教家庭，天主教是堅決反對避孕墮胎的。作為護士，桑格夫人在工作中目睹了很多婦女因無休止的生育，遭受巨大痛苦，甚至付出生命代價的事。她堅信，勞動婦女如果想獲得自由和獨立，節制生育是一個根本性的任務，所以一生致力于計劃生育事業。一是宣傳節育。1914年編輯出版《女性的反抗》月刊，被控違反了郵寄淫穢品罪，被迫流亡歐洲一年。1922、1936年兩度途經中國，通過演講進行宣傳。二是開辦診所。1916年開辦了世界第一家計劃生育診所，被捕入獄一個月。三是組織社團。1921年發起成立美國節制生育聯盟。1952年推動成立國際計劃生育聯合會，出任第一任會長。四是推廣避孕藥具。在她的推動和資助下，20年代美國開始生產避孕膜，50年代研制了避孕藥。1965年，在桑格夫人去世前一年，美國最高法院在一個案件判決中，確認計劃生育合法。

二戰后，小規模的民間節育運動發展成燎原之火，同時政府支持的計劃生育運動開始興起。1951年，印度官方開始推行節育活動，并把計劃生育列入“一五”計劃（1951—1956年），成為第一個把節育工作納入國民經濟計劃的國家。巴基斯坦、斯里蘭卡、韓國、伊朗、土耳其等隨后效仿，計劃生育成為國際潮流。

聯合國也高度關注人口問題。1946年設立人口委員會、人口司，1969年設立人口基金，負責召集世界性的人口會議；對人口趨勢進行評估、預測和研究；資助發展中國家開展計劃生育項目。1974年在布加勒斯特召開了世界人口會議，將計劃生育定義為：“所有夫婦和個人有權自由地、負責任地決定生育子女的數量和間隔，有權獲得避孕節育的信息和方法?！睔v史表明，計劃生育是世界性的社會實踐，是人類對自身生殖行為的理性調節，是經濟社會發展到一定階段的必然產物，也是協調人口與經濟社會資源環境關系、實現可持續發展的重要舉措。

（二）我國計劃生育工作的主要成就

上世紀70年代，計劃生育在全國城鄉蓬勃開展，取得了顯著成效。1980年中央發表《公開信》，提倡一對夫婦生育一個孩子；1982年將計劃生育確定為基本國策。依靠黨的堅強領導、強有力的行政推動和人民群眾的理解支持，經過數十年的醞釀、探索和奮斗，我們走出了一條中國特色的人口發展道路，創造了極其寶貴的成功經驗，包括：準確清晰的戰略定位，符合國情的發展思路，相對完整的政策法律體系，卓有成效的工作機制，比較完備的制度保障，較為健全的網絡隊伍。

計劃生育工作取得舉世矚目的巨大成就，對中國經濟發展和社會進步產生了積極而深遠的影響。具體體現在以下幾個方面：

一是人口過快增長得到有效控制，實現了人口再生產類型歷史性轉變。40多年來，我國在經濟還不發達的情況下，全面推行計劃生育，從根本上扭轉了人口過快增長的勢頭。人口增速大大下降，試比較1971年與2014年幾個關鍵指標的變化：①總和生育率大幅度下降，從5.43降至1.5～1.6；②自然增長率大幅度下降，從23.33‰降到5.21‰；③年出生人口數大幅度下降，從2612萬降為1687萬；④年凈增人口數大幅度下降，從2237萬降到710萬。

專家們利用趨勢分析、國際比較等方法推算，剔除經濟社會發展對生育下降的影響后，由于實行計劃生育，40多年來，全國少生了4億多人。

二是人口對資源壞境的壓力得到有效緩解，改善了人民群眾的生存和發展狀況。40多年來，人民群眾的健康水平和生活質量大幅提升，婦女兒童發展狀況大為改善。試比較70年代初和2014年的幾個指標：①嬰兒死亡率從47.0‰下降到8.9‰；②孕產婦死亡率從大約120/10萬下降到22/10萬；③平均預期壽命從61歲提高到75歲，達到中等發達國家水平；④人均受教育年限從5年提高到9年，高于發展中國家平均水平；⑤人類發展指數從0.4左右提高到0.727，在全世界排在第90位。如果未實行計劃生育，人均耕地、糧食、森林、淡水資源等將比目前低20%以上，人民群眾的生活質量不可能達到今天的水平。

三是創造了較長一段“人口紅利期”，為經濟長期快速增長奠定了堅實基礎。我國現代化建設能取得偉大成就，計劃生育功不可沒。人口增量的下降，為提高人均衛生、教育投資水平創造了條件，促進了人力資本的提升；充裕的勞動年齡人口和較低的人口撫養比，形成了十分強勁的人口紅利，人口有效控制和經濟快速發展的兩大奇跡相互促進。研究表明，改革開放以來，我國人口紅利對人均收入增長的貢獻率超過20%，成為促進經濟增長和社會進步的重要源泉。

四是得到國際社會的廣泛認同，樹立了負責任人口大國的良好形象。我國的計劃生育為減緩全球人口增長速度、消除世界貧困作出了重要的貢獻，使世界70億人口日的到來推遲了4年時間，為發展中國家解決人口與發展問題作出了表率。中國在落實國際人口與發展大會行動綱領和聯合國千年發展目標上行動迅速、成效顯著，受到高度評價。

二、當前和今后一個時期人口發展態勢

進入新世紀以來，我國人口形勢發生了重大轉變，低生育水平穩中有降，人口結構性問題日益突出。成績屬于過去，未來仍需努力。要正視新情況、分析新問題，勇于面對挑戰，繼續把計劃生育事業推向前進。當前和今后一個時期，我國人口發展呈現以下主要特征：

（一）人口總量維持慣性增長，低生育水平總體穩定。2014年全國人口總量（不包括港澳臺）為13.68億人，預計2020年達到14.2億人?！笆濉睍r期年均出生人口為1660萬人左右。實施全面兩孩政策后，五年之內出生人口數量有所增加，最高年份可能突破2000萬人，此后緩慢減少?？側丝趯⒂?029年左右達到峰值14.5億人。

（二）老年人口持續增長，低齡老人占比較大。2014年我國60歲及以上和65歲及以上老年人口總量分別為2.1億人、1.4億人，占總人口的15.5%、10.1%。受第一次、第二次出生高峰人口進入老年階段的影響，60歲及以上老年人口先后在“十二五”和“十四五”時期迎來兩次增長高峰?！笆濉笔莾蓚€增長高峰之間的低谷，年均凈增約600萬人。老齡人口中60～69歲低齡老人占比較高，2020年占58%，2025年占55%。

（三）出生人口性別比連續下降，家庭傳統功能不斷弱化。經過努力，我國出生人口性別比嚴重偏高勢頭得到遏制，從2008年的120.56連續下降至2014年的115.88，實現“六連降”，其中2014年降幅高達1.72，但仍明顯高于正常值范圍（103～107）。家庭規模小型化，戶均規模從1982年的4.4人、2000年的3.4人下降到2013年的2.98人。傳統的聯合家庭幾近消失，核心家庭和直系家庭成為主要形式。家庭的穩定性和抗風險能力下降，養老、撫幼等功能受到削弱。

（四）農業轉移人口增速趨緩，人口繼續向沿海、沿江、沿主要交通線地區聚集。未來10年，我國城鎮化仍處于快速發展階段，人口將保持高流動性的特征，鄉城、城城之間流動遷移人口繼續增長?！笆濉逼趦?，我國流動人口年均增長800萬人，2014年底達2.53億人。在現行政策制度條件下，預計“十三五”時期年均增長約650萬人，2020年達到2.91億人，其中農業轉移人口約2.18億人。超大城市、特大城市和主要城市群人口繼續增長，中部、西部地區省內流動人口比重明顯增加。

（五）人口素質不斷提升，城鄉差異依然較大。預計“十三五”期末平均受教育年限提高到10～10.5年，勞動年齡人口受教育程度20～39歲組相對較高。受過高等教育的人口主要集中在城市地區。從健康狀況看，2020年我國主要健康指標將基本達到中等發達國家水平。但農村貧困地區兒童營養、健康水平較低，5歲以下兒童生長遲緩率與全國平均水平相差較大。

當前和今后一個時期，是我國人口形勢發生重大轉折性變化的重要時期，是進一步調整完善生育政策的敏感時期，也是計劃生育事業改革創新、轉型發展的關鍵時期。做好新形勢下的計劃生育工作，尤為緊迫而重要。

三、實施全面兩孩政策，堅持計劃生育基本國策

隨著人口與經濟社會形勢的發展，生育政策也要與時俱進。2004—2006年的國家人口發展戰略研究報告指出，生育水平過高或過低都不利于人口與經濟社會的協調發展，提出了將總和生育率保持在1.8左右、人口總量峰值控制在15億左右的目標。2008年，按照中央領導同志的指示，啟動了新一輪調整完善生育政策的調研論證工作，逐步形成了“三步走”的思路和方案，即由雙獨兩孩，到單獨兩孩，再到全面兩孩。2011年，全國所有?。▍^、市）都實施了雙獨兩孩政策。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨兩孩政策。2015年10月，五中全會進一步作出全面兩孩政策的決策部署。

（一）全面兩孩政策是中央把握大局、審時度勢作出的科學決策

中央高度重視調整完善生育政策工作，2015年年初，習近平總書記、李克強總理等中央領導同志作出一系列重要批示指示。習近平總書記指出，調整完善生育政策關系全局、關系長遠、關系千家萬戶，要作為戰略謀劃。李克強總理強調，要根據單獨兩孩政策實施的評估結果，統籌考慮經濟社會發展和人口結構變化的情況，權衡利弊，依照法律程序適時調整和完善人口政策。

2015年3月以來，我委成立了逐步調整完善生育政策工作小組，組織開展了深入細致的研究論證工作。在系統評估單獨兩孩政策實施效果的基礎上，圍繞全面兩孩政策目標人群及人口中長期預測，組建了3個專家組，進行了多方案反復測算和數據分析比對。就實施全面兩孩政策的必要性、可行性及相關配套措施，組建了7個專項工作組，召開上百場內部論證會和研討會，赴20多個省份進行調研、聽取意見，研究報告和相關文件材料數易其稿。研究表明，實施全面兩孩政策，利遠大于弊，穩妥可行，風險可控。

我們組織中國人民大學、中國社會科學院和中國人口與發展研究中心等機構的專家團隊，依據2010年全國人口普查、2014年全國人口變動抽樣調查數據，利用分人群分要素測算、孩次遞進模型、聯合國模型和微觀仿真模型等四種方法，對全面兩孩政策下的人口變動狀況，進行了高、中、低三種方案測算比較。主要結論有：

1.政策目標人群超過9000萬，40歲以上的占一半。目前已育一孩的已婚育齡婦女有1.44億，按現行生育政策（包括雙獨、單獨、農村一孩半及民族地區、特殊人群照顧性政策）可生育二孩的約5300萬人。實施全面兩孩政策后，新增可生育二孩的目標人群9100萬人，其中24歲及以下463萬人，占5%；25～34歲2828萬人，占31%；35～39歲1292萬人，占14%；40～49歲4517萬人，占50%。

2.五年內多出生1700萬人，生育水平有所回升。根據2014年1‰人口變動抽樣調查結果，28%的目標人群將生育。據此推算，2016年實施全面兩孩政策后，5年間累計多出生1700萬人左右，年均出生人口數比政策不變情況下多300萬人；年度總出生人口數最高可突破2000萬人，出現嚴重生育堆積的可能性不大。2022年后出生人口將回落，積累的生育勢能逐步消減。

3.人口總量增幅不大，峰值延后2年。如維持政策不變，我國人口總量將于2027年達到14.3億人的峰值。政策調整后，總人口峰值將延后至2029年左右，達到14.5億人，之后轉為持續負增長。

4.新增人口主要集中在城鎮，在城鎮生育的約占3/4。政策調整后新增出生人口中，非農戶籍約900萬人，農業戶籍約800萬人?？紤]到城鎮化和人口流動，城鎮常住人口新增二孩出生約1300萬人，占比達76%。

5.增加未來勞動力供給，緩解人口老齡化程度。到2040年，勞動年齡人口將累計增加約2000萬人，2050年增加約3000萬人，可以部分填補勞動力供給缺口，勞動力年齡結構有所改善；到2050年，老年人口在總人口中所占比重下降2個百分點，將在一定程度上減緩人口老齡化進程。

鏈 接

完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策。

——2016年政府工作報告

全面兩孩政策順應時勢、彰顯民意、符合人口發展規律，有利于穩定適度低生育水平，有利于促進家庭幸福與社會和諧，有利于促進經濟持續健康發展。政策實施后，不會突破既定的人口和資源環境戰略規劃目標，不影響全面建成小康社會目標的實現。政策實施過程中也會面臨一些挑戰，如婦幼保健、托幼、教育等公共服務壓力增大，女性就業難度加大，對計劃生育政策的質疑和獨生子女死亡家庭的訴求可能增加等，但都是可預期、能應對的。

（二）實施全面兩孩政策正當其時

人口事件是長周期事件?！笆濉睍r期我國勞動力總量豐富，社會撫養負擔較輕，育齡婦女特別是生育旺盛期婦女數量減少，是調整完善生育政策的最佳窗口期。

一是從勞動年齡人口變動來看，我國15～64歲勞動年齡人口2013年達到高峰10.06億，2015年為10億。2020年、2030年分別為9.9億、9.58億，到2050年還有8.27億。在今后三四十年內，我國勞動力總量都是豐富的，就業對政府來說仍是第一位的問題。當前我國勞動力問題主要是總量過剩、結構性短缺以及素質亟待提高等問題，特別是勞動力素質是我國實現經濟社會發展的關鍵因素。

從人類社會發展的經驗來看，擺脫“低水平均衡陷阱”的束縛，必須實現人口數量由高增長向低增長、人口素質由低素質向高素質的兩個轉變。其中，第一個轉變是基礎，第二個轉變是動力。增加勞動力，是粗放的要素投入式增長；提高勞動生產率，才是集約型的效率改進式增長。如今，粗放的增長方式遭遇瓶頸，依靠低廉勞動力的發展難以為繼，在低生育水平的前提下，中國必須經歷由依賴勞動力數量，向主要依靠勞動力質量的重大轉變，將巨大的人口壓力轉化為可持續發展的動力，變人口大國為人力資本強國，從而為經濟社會發展提供不竭的動力。

二是從社會撫養負擔變動來看，2014年，我國人口總撫養比為36.2%，“十三五”時期雖有所增加，但上升幅度不大，預計到2030年撫養比仍低于50%。實施全面兩孩政策會使人口撫養比增加2個百分點左右，未來一段時期我國仍處于有利于經濟發展的人口紅利期。

三是從育齡婦女變動看，我國育齡婦女2011年達到峰值3.8億人，預計2020年減少到3.3億人。20～29歲生育旺盛期育齡婦女總量目前為1.1億人左右，2020年將減少到8000萬人。80后、90后成為生育的主體，少生優生成為社會生育觀念的主流，生育行為受經濟、就業、住房、健康等因素的影響和制約日益明顯。實施全面兩孩政策，可以適當提升生育水平，避免出生人口快速減少。

四是從單獨兩孩政策實施的情況看，單獨政策釋放了部分生育勢能，使我們更準確地把握了人們的生育意愿和生育行為，標志著實施全面兩孩政策的條件具備，時機成熟。

（三）認真扎實做好實施全面兩孩政策的各項準備工作

為穩妥扎實有序實施全面兩孩政策，中央將出臺決定，對實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理作出全面部署。全國人大常委會已經審議通過《人口與計劃生育法》修訂草案。各地要按照國家的統一部署，統籌考慮、周密安排，突出重點、突破難點，確保政策平穩落地，確保事關群眾利益的各項政策有序銜接，把好事辦好。

一要認真做好摸底調查，科學制定實施方案。各地應認真總結單獨兩孩政策實施的成功經驗，精心謀劃全面兩孩政策的實施方案。深入搞好摸底調查，準確掌握目標人群底數及生育意愿、生育計劃，特別是高齡孕產婦、婦幼健康服務資源的保障等基本情況，城市地區還要充分考慮人口流入的因素，做到心中有數。要進行多方案測算比較，科學預測出生人口變動趨勢。加強風險評估，全面梳理可能存在的風險點，制定防控預案。各地的實施方案，包括目標人群和出生人口變動預測、風險防控預案等相關材料，由省級人民政府報送國家衛生計生委備案，作為評估各地工作進展情況的重要依據。

二要抓緊做好修訂地方條例和相關配套政策的準備工作。各地要抓緊啟動地方人口與計劃生育條例的修訂工作。根據中央決策部署和新修訂的《人口與計劃生育法》，結合本地實際，認真研究制定特殊情形再生育條款，依法規范計劃生育服務管理工作。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，妥善做好政策調整前后各項計劃生育政策的銜接。政策調整后，對自愿只生一個子女的夫妻，不再實行獨生子女父母獎勵優惠等政策，但對政策調整前的獨生子女家庭，繼續實行現行的獎勵優惠政策。對不符合政策生育的，依法予以處理。要注重家庭發展，建立完善包括生育支持、嬰幼兒養育、青少年發展、老年人健康等方面的家庭發展支持體系，推動衛生、托幼、教育、社保、就業等服務資源的合理配置，完善計劃生育獎勵假和配偶陪產假制度，維護婦女合法權益，鼓勵按政策生育。大力幫扶計劃生育特殊家庭。

三要實行生育登記服務制度，深入推進計劃生育服務管理改革。對生育兩個及以內的孩子，不實行審批，由家庭自主安排生育，免費領取生育服務證。各地要暢通登記渠道，方便群眾辦事，并與婦幼健康咨詢、指導和服務結合起來，切實使這一制度成為新的“民心工程”。簡化特殊情形再生育審批，全面推行網上辦理，最大限度精簡材料，堅決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續；全面推行承諾制，對婚育情況難以核實的，按程序憑群眾承諾辦理；全面推行信息公開，將辦理依據、條件、程序、時限等事項在網站、政務服務窗口公開，接受群眾監督。依法做好社會撫養費征收管理，嚴格執行“收支兩條線”，嚴禁與落戶、入學、低保等掛鉤。深入開展優質服務創建活動，落實避孕方法知情選擇和免費技術服務項目，規范環情孕情檢查等生殖健康服務。加大打擊“兩非”力度，提高出生人口性別比綜合治理水平。

四要提升婦幼保健服務能力，保障母嬰健康安全。實施全面兩孩政策的前幾年，孕產婦特別是高齡孕產婦會有明顯增加，孕期合并癥、并發癥發生的風險增大，部分地區婦幼健康服務資源、特別是優質服務資源供需矛盾等問題可能比較突出。對此需要高度重視，積極應對，確保母嬰健康安全。一是加強婦幼健康服務體系建設。通過加大投入推進婦幼健康服務機構標準化建設和規范化管理，鼓勵社會資本舉辦非營利性婦兒醫院，挖掘相關醫療衛生機構內部資源潛力，增加服務和床位供給。二是加強婦幼健康服務人才的培養。加快產科和兒科醫師、助產士及護士等緊缺人才培養，在服務價格、薪酬分配、職稱晉升等方面加大政策傾斜力度。三是推進分級診療，引導孕產婦合理選擇助產服務機構。四是強化孕產婦和新生兒危急重癥救治能力建設，暢通應急通道。五是推進優生優育全程服務，落實免費孕前優生健康檢查，加大出生缺陷防治力度，提高出生人口素質。

五要切實加強宣傳和輿論引導，提高風險防控能力。協調相關部門制定宣傳工作方案，充分利用主流媒體，發揮好新媒體的作用，大力宣傳計劃生育工作取得的巨大成就、廣大人民群眾和各級計劃生育工作者的重要貢獻，準確解讀中央決策精神，特別要對特殊情形再生育政策、政策銜接、生育登記服務等群眾關心的問題，做好解疑釋惑。協調將十八大以來中央關于計劃生育工作的系列決策部署納入各級黨政干部培訓內容，加強基本國情和國策教育。加強對基層計劃生育工作者的教育培訓，引導他們認清形勢，提高履職盡責和做好群眾工作的能力。主動回應社會關切，防止負面炒作。進一步加強出生人口預測監測，及時發現苗頭性、傾向性問題。加強對目標人群集中、工作基礎薄弱地區的工作指導，防止政策外多孩生育大幅增加。加強信訪維穩工作，對獨生子女傷殘死亡和因違法生育受過處理的干部群眾，耐心細致地做好說服教育和矛盾化解工作，防止出現越級訪、進京訪和集體訪，促進社會和諧穩定。

（四）堅持計劃生育基本國策，確保中央決策部署落到實處

未來相當長的時期內，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力、人口與資源環境的緊張關系將客觀存在，人口均衡發展的壓力增大，這些都決定計劃生育基本國策必須長期堅持。實施全面兩孩政策，標志著獨生子女政策完成了歷史使命，但絕不意味著計劃生育工作的削弱或終結，應當賦予基本國策新的內涵，研究制定新的對策措施，促進人口均衡發展。

一是計劃生育工作處在轉型發展的關鍵時期。要按照轉變政府職能、加強社會治理創新的要求，積極推動計劃生育工作由控制人口數量為主向調控總量、提升素質、優化結構和合理分布并舉轉變，由管理為主向更加注重服務家庭轉變，由主要依靠政府力量向政府、社會和公民多元共治轉變。在這個轉變過程中，我們的思想觀念、工作方法、能力水平還有很多不適應的地方。

二是計劃生育服務管理的任務更加艱巨。部分群眾認為生育政策放開了，計劃生育不再搞了；也有一些基層計生干部認為計劃生育工作沒有多少事可做了，產生了一些誤讀、誤解和誤判。必須看到，實施全面兩孩政策，不僅要加強宣傳倡導，做好政策銜接，還要加強出生人口監測，強化婦幼健康服務，防范可能出現的風險，還要研究幫助群眾解決“生得起、生得出、生得好”的問題，計劃生育服務管理的任務更重、要求更高。

三是推進計劃生育治理體系和治理能力現代化。繼續堅持計劃生育黨政一把手親自抓、負總責的領導體制，堅持和完善計劃生育目標管理責任制。積極探索符合社會發展和基層實踐需要的計劃生育工作新機制、新模式和新方法，優化服務，提升效能。大力推進信息化建設，建立完善全國互聯互通的計劃生育業務信息系統，推進衛生計生信息資源的整合，為加強服務管理提供可靠支撐。加強基層計生協會組織建設，發揮好計生協會的生力軍作用。

目前，全國多數地方正在推進縣以下衛生計生機構改革，網絡穩定、隊伍穩定、人心穩定的問題要高度重視。鄉鎮機構改革中要特別注意處理好計劃生育技術服務機構和鄉鎮衛生院的改革，簡單合并的做法不可取。計劃生育服務站（所、中心）里從事技術服務的人員以及設施可以整合到衛生院去，但是這個機構和做群眾工作的人員要妥善安置。甘肅省保留計劃生育技術服務站所的牌子，同時加掛“健康教育中心”的牌子。內蒙古包頭市青山區，把計劃生育技術服務中心改為家庭發展指導中心，開展健康教育、公共衛生、早教等工作。這些做法將這個陣地、這些人員保留下來，充分發揮好這個陣地的優勢和作用，對各地很有借鑒意義。

四是將實施全面兩孩政策作為當前及今后一個時期的一項中心任務。實施全面兩孩政策，時間緊、任務重、要求高。各?。▍^、市）應高度重視，加大領導力度，研究制定貫徹中央決策部署的具體措施。中央《決定》出臺后，各地要積極爭取黨委政府及時出臺實施意見，統一思想，明確任務，強化保障，確保中央決策得到全面落實。要在黨委政府的統一領導下，充分發揮好人口和計劃生育領導小組的作用，加強部門協作，制定工作方案，精心組織實施。把握政策要準，執行政策要穩，切實保障公民合法權益，妥善處理政策實施過程中可能出現的各類問題。