公法秩序下的私權保護——廈門居泰安物業管理有限公司訴上海市黃浦區市場監督管理局再審案

編寫人：閻　巍　最高人民法院行政審判庭法官

公法秩序下的私權保護——廈門居泰安物業管理有限公司訴上海市黃浦區市場監督管理局再審案

編寫人：閻巍最高人民法院行政審判庭法官

行政處罰 行政給付 質權

【裁判要旨】

行政行為合法性的判斷一般應當以行為作出時所依據的事實依據和法律規范為基準。但當有新的證據表明該行為作出時所依據的事實與客觀事實不符，且該行為繼續存在可能侵害行政相對人或利害關系人的合法權益的，行政機關對原行為負有改正義務。行政機關拒絕改正的，人民法院可依據《行政訴訟法（修訂前）》第54條第3項或《行政訴訟法（修訂后）》第72條之規定，判決行政機關履行改正義務。

【相關法條】

1990年《行政訴訟法》第54條

2014年《行政訴訟法》第72條

《最高人民法院關于金融資產管理公司收購、處置銀行不良資產有關問題的補充通知》（法發［2005］62號）

【案例索引】

一審：上海市黃浦區人民法院（2002）黃行初字第83號行政判決

二審：上海市第二中級人民法院（2003）滬二中行終字第11號行政判決

再審：最高人民法院（2013）行提字第7號行政判決

【基本案情】

原審法院查明：黃浦工商分局受上海市工商行政管理局的指令，調查上海吳淞海關移交的柏德貿易有限公司(以下簡稱柏德公司)涉嫌走私

再審判決書·二維碼羊毛案。黃浦工商分局于1999年9月7日依法立案后，即對存放于上海市寶山區宗福倉庫的涉案澳大利亞進口羊毛采取了扣留措施，并進行調查。嗣后，經有關鑒定機構對該批羊毛進行鑒定，發現已出現脫脂變質現象，黃浦工商分局遂依法先行拍賣，得款人民幣7,196,545.66 元。因查不到相關當事人，黃浦工商分局于1999年l0月16日在《文匯報》上刊載公告。公告載明：限有關該批羊毛的所有人于公告發布之日起3個月內，攜帶有關合法證明前往黃浦工商分局下屬的支隊接受調查。如逾期，黃浦工商分局將依照《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)第61條的規定予以處理。由于貨物所有人未在通知期限內出現，黃浦工商分局依照上述規定，于2000年3月7日作出了涉案被扣羊毛為無主財產并上繳財政的決定。

該院另查明，廈門建行在涉案羊毛之上設有質權。福建省廈門市中級人民法院（以下簡稱廈門中院）于2000年7月26日作出(1999)廈經初字第215號民事判決，其中認定，廈門建行于1998年7月31日與柏德公司簽訂的質押合同連同其與廈門凱天貿易有限公司(以下簡稱凱天公司)簽訂的借款合同均合法有效。凱天公司如未按時還款，則廈門建行有權拍賣柏德公司提供擔保的質物（即涉案羊毛）。判決生效后，廈門建行申請法院強制執行；廈門中院于2001年7月23日作出裁定，認定凱天公司與柏德公司已停業，無經營場所，質物又被黃浦工商分局沒收，已無財產可供執行，故裁定中止執行。廈門建行遂提起本案行政訴訟，請求判決撤銷黃浦工商分局作出的沒收涉案羊毛的決定，并判決該局給付廈門建行拍賣上述財產所得款人民幣7,196,545.66元。

最高人民法院對對一審查明的事實基本認可。鑒于黃浦工商分局是否在被訴行政行為作出時即已知道涉案羊毛設定質權的事實，直接影響對被訴行政行為合法性的評價，有必要就此進行補充調查。故在本案審理過程中，圍繞上述事實，最高人民法院依職權查明了以下四個方面的問題：（一）關于廈門建行是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設有質權的問題。廈門建行代理人林清軍稱，其曾找到黃浦工商分局局長查詢涉案羊毛的處理情況。經查，其所指稱的局長2000年8月才上任，此時涉案羊毛已經處理完畢，故其證言與本案不具有關聯性。（二）關于廈門中院是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設有質權的問題。廈門中院報告本院稱，關于該院辦理民事案件過程中與黃浦工商分局及其上級機關聯系的情況，只能以卷宗材料為依據。經查閱卷宗材料，其中并無該院派員至黃浦工商分局及其上級機關調查該案的相關記載。至于發函，卷中雖有該院發給黃浦工商分局的三份函件，但均無回執。上述證據無法證明黃埔工商分局通過廈門中院獲悉涉案羊毛設有質權。（三）關于黃浦工商分局在扣押過程中是否獲悉涉案羊毛設有質權的問題。結合原宗福倉庫保管員張建國證言等有關證據，上海吳淞海關將案件移交黃浦工商分局時，涉案羊毛已經由被查扣地點宗福倉庫轉移至其他倉庫，故不能認定黃浦工商分局通過宗福倉庫的倉單或其保管人員得知涉案羊毛設有質權的有關情況。（四）關于黃浦工商分局是否在案件移交過程中獲悉涉案羊毛設有質權的問題。上海海關法規處周培榮、上海吳淞海關辦公室洪廣平的證言以及廈門中院詢問上海吳淞海關調查科奚曉軍的調查筆錄等證據，能夠證明吳淞海關在涉案羊毛走私案調查期間獲知涉案羊毛設有質權，但其在移交案件時是否將此情況告知黃浦工商分局，由于案卷材料記載缺失而無法查明，故無法認定黃浦工商分局通過上海吳淞海關的告知而獲悉有關情況。綜上，現有證據不能證明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前已獲悉涉案羊毛設有質權，應當推定黃浦工商分局對此并不知情。

該院另查明，廈門建行曾于1999年12月6日將涉案羊毛的質權轉讓給中國信達資產管理公司福州辦事處，該辦事處又于2006年12月15日將相關權利轉讓給廈門居泰安物業管理有限公司（以下簡稱居泰安公司），廈門中院據此分別于2007年3月14日和2007年3月22日作出兩份民事裁定（案號均為（2001）廈經執字第36號），將確認質權效力的生效民事判決的申請執行人變更為居泰安公司。廈門建行在本案庭審中表示，同意由居泰安公司行使本案訴權。

此外，根據中共上海市黃浦區委員會于2014年9月26日發布的《關于組建上海市黃浦區市場監督管理局的通知》（黃委［2014］170號），黃浦工商分局與上海市黃浦區食品藥品監督管理局等部門合并為上海市黃浦區市場監督管理局。

【裁判結果】

上海市黃浦區人民法院一審判決：一、維持上海市工商行政管理局黃浦分局作出的將涉案羊毛作為無主財產上繳財政的具體行政行為；二、駁回廈門建行的其他訴訟請求。

上海市第二中級人民法院二審判決：駁回上訴，維持原判。

最高人民法院再審判決：一、撤銷上海市黃浦區人民法院（2002）黃行初字第83號行政判決；二、撤銷上海市第二中級人民法院（2003）滬二中行終字第11號行政判決；三、責令上海市黃浦區市場監督管理局在本判決生效之日起15日內將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權機關處理，或者在本判決生效之日起15日內依職權啟動調查并在其后120日內對再審申請人廈門居泰安物業管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請求作出處理；四、駁回廈門居泰安物業管理有限公司的其他訴訟請求。

【裁判分析】

最高人民法院審理認為，本案存在三個主要爭議焦點：一是居泰安公司作為本案再審申請人是否適格；二是被訴行政行為是否合法以及被申請人是否負有相應的改正義務；三是涉案羊毛拍賣款應否返還給再審申請人。

一、關于居泰安公司作為本案再審申請人是否適格的問題

對黃浦工商分局作出的認定涉案羊毛為無主財產并上繳財政的決定，廈門建行享有包括起訴、上訴和申請再審在內的尋求司法救濟的一系列訴訟權利。廈門建行之所以享有上述訴訟權利，基礎在于其涉案羊毛質權人的特定身份，這一身份使其對被訴行政行為具有了訴的利益，而該利益通過質權的連續兩次轉讓，已經連同廈門建行對凱天公司的債權一并轉移至居泰安公司名下。廈門中院根據兩份轉讓合同作出的（2001）廈經執字第36號民事裁定，將（1999）廈經初字第215號民事判決的申請執行人變更為居泰安公司，并明確由居泰安公司繼續行使廈門建行的權利義務，表明該公司的質權人身份已經得到司法確認。在此情況下，居泰安公司承繼廈門建行原有訴訟地位的條件已經成就，加之廈門建行在本院庭審中對于居泰安公司申請再審明確表示同意，故本院認可居泰安公司的再審申請人資格。針對被申請人提出以票據、債券、存款單、倉單、提單出質的，質權人再轉讓或者質押無效為由否認居泰安公司再審申請人資格的主張，因涉案質權系以羊毛為標的的動產質押，而非以有關單據為標的的權利質押，本院對此不予支持。針對被申請人提出再審申請人以打包形式低價購入涉案債權和質權，系通過民事法律手段變相造成國有資產流失行為的主張，根據《最高人民法院關于金融資產管理公司收購、處置銀行不良資產有關問題的補充通知》（法發［2005］62號）第3條有關“金融資產管理公司轉讓、處置已經涉及訴訟、執行或者破產等程序的不良債權時，人民法院應當根據債權轉讓協議和轉讓人或者受讓人的申請，裁定變更訴訟或者執行主體”之規定，上述主張難以成立。針對被申請人提出涉案羊毛的質權自2000年7月26日廈門中院的民事判決生效時方成立，并指出廈門建行1999年12月6日將質權進行轉讓與該行在原審中陳述的事實矛盾，意在否認質權轉讓效力并據此否認居泰安公司承繼訴權資格的主張，根據《擔保法》第64條關于“出質人和質權人應當以書面形式訂立質押合同。質押合同自質物移交于質權人占有時生效”之規定，結合廈門建行與柏德公司質押合同簽訂時間為1998年7月31日、該行實際取得質物時間為同年7月22日等事實可以認定，涉案羊毛的質押合同至少在質權轉讓之前的1998年7月31日即已生效，故上述主張于法無據。

二、關于被訴行政行為是否合法以及被申請人是否負有改正義務的問題

評價被訴行政行為的合法性，一般應當以該行為作出時行政機關能夠發現的事實為依據。事后出現的新證據，即使足以證明被訴行政行為作出時所依據的法律事實與客觀事實不符，只要該客觀事實是行政機關在作出行為時無法發現的，人民法院就不宜以此簡單否定行政行為的合法性并據此撤銷。但是，按照依法行政的基本原則，行政機關一旦發現已經作出的行政行為賴以存在的基礎事實發生重大變化，且該行為會損害或者可能損害公民、法人或者其他組織的合法權益時，即有義務依法及時改正。本案中，被申請人對涉案羊毛進行調查，由于查找不到相關當事人且貨物所有人經公告仍未出現，遂依照當時生效的《暫行規定》對無主財產認定的相關要求，作出了被訴行政行為合法予以維持的決定。鑒于此，在現有證據不能證明被申請人知道涉案羊毛設有質權的情況下，對再審申請人提出的撤銷被訴行政行為的請求，本院不予支持。同時，被申請人事后發現涉案羊毛設有質權，其知道或者應當知道被訴行政行為與客觀事實不符，即依法負有改正義務。該義務包括兩項內容：一是就涉案羊毛可能涉及的違法問題，依照法律規定的處理權限作出判斷。被申請人如果無權處理，則交由有權機關繼續調查；如果有權處理，則自行組織調查。二是被申請人如果有權處理，則應一并對再審申請人提出的返還請求作出處理。參照國家工商行政管理總局《工商行政管理機關行政處罰程序規定》的有關規定，被申請人應在判決生效之日起15日內移交有權機關調查；如果自行調查，則應在啟動調查之日起120天內作出處理。對于再審申請人提出的被訴行政行為依據的《暫行規定》未經公布，而且與《民事訴訟法》相抵觸的主張，由于《暫行規定》于1996年10月17日頒布，該規定第61條中的無主財產與《民事訴訟法》規定的無主財產性質并不相同，故該主張于法無據，本院不予支持。居泰安公司還提出，被訴行政行為是沒收決定，并進而主張該決定違反行政處罰程序規定。本院認為，被訴行政行為系依據《暫行規定》第61條作出的視為無主財產上繳財政的決定，并非針對相對人違法行為作出終局處理的沒收決定，在性質上不屬于行政處罰。一審判決針對廈門建行提出的相同主張進行審查，在作出同樣結論的同時指出被申請人參照沒收物品進行處理的做法欠妥，并無不當。

三、關于涉案羊毛拍賣款應否返還給再審申請人的問題

被申請人將涉案羊毛拍賣款上繳財政是被訴行政行為的核心內容，再審申請人提出的判令被申請人返還涉案羊毛拍賣款的再審請求能否實現，取決于被申請人在本案判決之后對涉案羊毛涉嫌走私問題如何作出處理。對此，如果能夠認定涉案羊毛為走私物，則應當由有權機關依據有關法律規定作出處理決定；如果涉案羊毛不屬于走私物，則以無主財產為由沒收設有質權的涉案羊毛拍賣款顯屬不當。雖然被申請人在拍賣款上交國庫后已不實際控制這筆款項，但作為給付義務主體，其負有啟動涉案羊毛拍賣款返還程序的義務。根據現有證據，涉案羊毛是否為走私物尚不明確。依據《海關法》等有關規定，走私物的認定屬于海關等行政機關的法定職權，不宜由法院直接作出認定。因此，對涉案羊毛是否屬于走私物作出判定并進而判斷被申請人是否負有啟動返還程序的義務，需要有關行政機關通過相應的行政行為予以認定。

綜上，被訴行政行為雖然不宜由法院判決撤銷，但有新的證據表明該行為作出時所依據的事實與客觀事實不符，且該行為繼續存在可能侵害再審申請人的合法權益，對此，被申請人負有改正義務。根據修改前的《行政訴訟法》第54條第3項之規定，人民法院應當判決其在法定期限內履行上述義務。一審判決維持被訴行政行為，駁回廈門建行的其他訴訟請求，而未就被申請人履行改正義務作出判決，屬于認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予糾正。二審判決駁回上訴，維持原判，依法亦應予以糾正。此外，上海吳淞海關在案件移交過程中可能存在未明確告知工商部門涉案羊毛設有質權的情形，按照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第23條第2款之規定，人民法院本應追加上海吳淞海關為被告或第三人，原審法院未予追加確有不當，但考慮到責令被申請人進一步履行相關職責已使再審申請人獲得救濟機會，故為減輕當事人的訴累，本院決定不將本案發回重審。根據《行政訴訟法》第89條第1款第2項和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第76條、第78條之規定，判決如下：

一、撤銷上海市黃浦區人民法院（2002）黃行初字第83號行政判決；

二、撤銷上海市第二中級人民法院（2003）滬二中行終字第11號行政判決；

三、責令上海市黃浦區市場監督管理局在本判決生效之日起15日內將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權機關處理，或者在本判決生效之日起15日內依職權啟動調查并在其后120日內對再審申請人廈門居泰安物業管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請求作出處理；

四、駁回廈門居泰安物業管理有限公司的其他訴訟請求。