基層政府組織在社會治理創新中的公共性問題界定

王華華+楊倩萍

摘 要：在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，不同層級的政府組織都發揮著“治理主體”的作用。在社會治理創新中，基層政府組織既能夠傳達上級部門的“上情”，又了解基層群眾的“民意”，其“承上啟下”的“社會治理”功能直接關系著“政府為民服務”形象的塑造。本文以無錫水秀社區居民樓“漏水”治理為例，探討基層政府組織在社會治理創新中如何“篩選”和界定“公共性”問題并提出相應的建議，以期有助于基層政府組織在社會治理創新中避免權力“越位”“錯位”“缺位”，更好地把握人民群眾的“民意需求”，履行“為人民服務”的職責，提高公共服務水平。

關鍵詞：基層政府組織；社會治理；公共性問題；無錫水秀社區

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）11-0055-07

收稿日期：2016-05-12

作者簡介：王華華（1984—），男，湖北襄陽人，中共江蘇省無錫市委黨校講師，南京大學政府管理學院博士研究生，研究方向為政治學、黨史黨建與行政管理。

基金項目：本文系江蘇省無錫市哲學社會科學精品課題“轉型期公務員塑造陽光心態積極履職研究”的階段性成果，項目編號：15-B-08；江蘇省黨校系統調研課題“‘四個全面戰略布局下推進地方政府新型城鎮化政策創新研究”的階段性成果，項目編號：XT1522。

當前，我國正處于“推進國家治理體系和治理能力現代化”的攻堅階段，在取得“政府主導社會治理”和“政府引導的、多中心參與治理”的治理成績的同時，也存在著“國家治理”中的基層政府治理“短板”問題。美國公共政策學者威廉·鄧恩按照政策解決問題所面臨的“風險性”劃分了“結構優良、結構適中、結構不良”三類公共政策問題，并以“問題為中心”，建構了由公共政策問題認定、公共政策方案規劃、公共政策合法化、公共政策執行、公共政策評估、公共政策終結等動態運行環節所構成的“公共政策分析框架”，同時特別強調了“公共政策問題認定”的重要性，以避免犯“第三類錯誤”，即用正確的“公共政策方案”，浪費了稀缺的“公共財政資源”，去解決了認定錯誤的“公共政策問題”。[1]自黨的十八屆三中全會提出推進“國家治理體系和治理能力現代化”以來，各級政府組織特別是基層政府組織對如何界定“公共政策問題”十分重視，因為基層政府直接接觸人民群眾，也就是說，只有在“大量”的民生訴求中“篩選”出真正的地方性“公共性”問題、“準公共性”問題，才能避免基層政府權力“越位”“錯位”“缺位”，基層政府組織才能更好地在社會治理中創新公共政策，提高公共服務水平和社會治理能力。

一、基層政府組織“社會治理權限”的

“制度設定”與“民情選擇”

馬克思主義認為，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！盵2]事實上，不論何種性質的國家，其政府都有相應的政治職責和社會職能，否則其不可能有效延續“政府生命”，其最有效“獲得合法性”的方式就是如何治理社會、獲取社會大眾的政治信任。[3]從政府對于“社會治理權限”的形成路徑來看，一般分為兩種：一種是“自上而下”的“制度設定”，另一種則是“自下而上”的“民情選擇”。具體而言，在全面深化改革的新時期，基層政府組織“社會治理權限”的形成路徑和特點如下：

（一）基層政府組織“社會治理權限”的“制度設定”

基層政府組織“社會治理權限”的“制度設定”主要來自上級政府，通過制定法規、規章、政策等，設定基層地方政府的“社會治理權限”，包括對當地經濟、社會、文化、生態、政治等方面公共事務的治理。國務院于2013年印發的《國務院工作規則》規定，國務院的主要職能包括“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。其中，經濟調節主要是政府通過完善宏觀調控體系，加強經濟發展趨勢研判，科學確定調控目標和政策取向，運用經濟、法律手段并輔之以必要的行政手段引導和調控經濟運行，促進國民經濟持續健康發展。市場監管主要是政府推進公平準入，完善監管體系，規范市場執法，維護全國市場的統一開放、公平誠信、競爭有序。社會管理主要是政府加強社會管理制度和能力建設，完善基層社會管理服務，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制，維護社會公平正義與和諧穩定。公共服務主要是政府通過完善公共政策，健全政府主導、社會參與、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，增強基本公共服務能力，促進基本公共服務均等化。[4]

從“自上而下”的“制度設定”看，“地級市政府”的職能主要有兩部分：⑴管理本行政區域內的政治、經濟、文化、社會、生態發展等各項行政工作。地級市政府負責管理本行政區域內的政治、經濟、文化、社會、生態發展等各項行政工作，而地級市政府下轄的縣、區級政府及其他基層政府組織則配合地市級政府完成這些工作。我國《憲法》（2004）第一百零七條明確規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！雹乒芾肀炯壵到y內部各項工作。管理本級政府系統內部各項工作是基層政府組織的重要職能。2015年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規定：在“縣級以上的地方各級人民政府行使職權”時，“（一）執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令；（二）領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令；（四）依照法律的規定任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員”?？梢?，地方政府組織管理本級政府系統內部的各項工作，也是有法律“明文規定”的，屬于基層政府組織在“社會治理權限”方面的“制度設定”。

（二）基層政府組織“社會治理權限”的“民情選擇”

基層政府組織除了自上而下“制度設定”的“社會治理權限”外，也可以通過自下而上的調查研究和篩選民生、民情、民調、民意的方式，獲取對于“公共事務”的有效“認定”，從而更好地“治理社會事務”，為人民服好務。習近平總書記指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！盵5]人民群眾在生產、學習、生活當中，會基于生存和發展的需要，產生各種不同的需求，也就是馬克思所論述的“人們的需求，也即是人們的本性，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關”；“為了生存而奮斗，為了發展而奮斗，為了享受而奮斗”。[6]因此，在政府與人民群眾的關系中，政府有職責依據變化的社會情況選取“民意訴求”中具有“非排他性”“準公共性”“共有性”的社會問題[7]作為政府活動中的政策議程，應著力解決人民群眾所關心的“公共池塘”問題。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，基層政府組織“社會治理權限”的“民情選擇”，主要是通過參與社會治理創新的途徑來實現的：⑴基層政府組織采取調研的方式主動發現人民群眾反映的社會問題；⑵基層政府組織主動搭建互聯網辦公平臺，采用電子化、網絡化等方式解決社會問題；⑶基層政府組織可以通過與人民群眾進行“民主協商”來化解矛盾；⑷基層政府組織可以通過拓寬政民“互動”的渠道解決社會問題?？梢哉f，從“民情選擇”的角度有效解決社會問題，是基層政府組織動態化管理社會、實現“社會治理權限”創新的有效路徑。

二、社會治理中的“公共性”問題：無錫

水秀社區居民樓“漏水”難題

社會治理中“公共性”問題的界定特別是基層社會治理中的模糊性社會問題、“準公共性”問題的“篩選”與界定，既是政府主導型社會治理實踐方面的難題，也是理論界研究政府參與社會治理的重要課題。近年來，無錫市濱湖區河埒口街道辦事處針對其管轄下水秀社區居民樓“漏水”難題的治理，為基層政府在社會治理中的“公共性”與“準公共性”問題的界定提供了一個研究范本。無錫市濱湖區河埒口街道辦事處對于水秀社區居民樓“漏水”難題的治理，既有基層政府組織參與社會治理實踐的“特殊性”，也有可供其他政府部門參與社會治理借鑒經驗的“普遍性”。研究無錫市濱湖區河埒口街道辦事處對于水秀社區居民樓“漏水”難題的治理，有助于“篩選”出基層社會治理中的“公共性”問題和“準公共性”問題，為提高公共服務水平和社會治理能力提供理論依據。

（一）無錫水秀社區居民樓“漏水”難題分析

江蘇省無錫市濱湖區河埒口街道水秀社區以“服務零距離，溫馨在水秀”為理念，始終保持黨和群眾“零距離”的密切聯系，用“三心”——“匠心、真心、愛心”價值觀充實“零距離工作法”的內涵，形成了科學的社區管理服務模式，使“零距離”服務煥發出了“心”魅力，從而成為江蘇省踐行黨的群眾路線的先進典型，而水秀社區的服務“零距離”也被評為“江蘇省基層黨建創新工程九大工作法”之一。近年來，作為有著20多年發展歷史、規模較大的老新村，水秀社區的樓體結構整體“老化”，特別是隱藏在樓體內部的排水系統的“老化”給社區居民的正常生活帶來了諸多不便，集中表現為衛生間“漏水”和廚房“堵水”。水秀社區的“優秀”，可以通過宣傳寫在報紙、網絡、新媒體上，但如果“寫不進”水秀社區居民的“內心”，“優秀”就會隨著社區樓體內部的水管一樣“老化”。對于水秀社區居民樓“漏水”難題，究竟是否在基層政府社會治理權限的范圍，形成了如下幾個觀點：⑴基層政府組織主導社會治理的“公共責任性”。在基層政府組織主導社會治理的過程中，對于很多不具有排他性、個人不能獨立解決、涉及訴求較多的問題，具有“社會治理權限”上的“公共責任性”。黨和政府關心民生問題，把為人民服務作為一切工作的出發點和落腳點，其中，黨和政府為人民群眾解決的問題絕大多數是“公共性”問題。而界定一個問題是個人的問題還是“公共性”問題，最關鍵的是看這個問題的解決是否符合公共利益。公共利益是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數量的不確定性、實體上的共享性、潛在的義務性等特征。從范圍來看，公共利益是不確定的，具有變動性；從宏觀層面看，是人民群眾都需要的公共利益，像國防問題等；從中觀層面看，有全省或全市市民都需要的公共利益，像城市醫療衛生服務問題等；[8]從微觀層面看，有社區居民都需要的公共利益，像社區環境保護等。⑵基層群眾對該問題具有“切身利益關注度”。對于一個問題是否具有“公共性”的界定，關鍵是看這個問題能不能影響到一定范圍內多數主體的利益。水秀社區樓層之間的“漏水”問題，不是一戶人家、兩戶人家的問題，而是由于房屋建造年代已久，樓體內部所鋪設的“公共性”排水管老化，或由于之前的建造工藝水平低，致使鋪設的管道不合理，從而使水秀社區“普遍性”存在上下樓層之間的衛生間“漏水”問題，而這種居民樓“漏水”不是因為單個家庭裝修所能解決的“個性”問題，而是需要協調解決的“公共性”問題。無錫市濱湖區河埒口街道水秀社區樓層之間“漏水”問題給社區居民帶來了諸多不便，影響了社區居民的正常生活，自然應成為社區的“公共性”問題。而且水秀社區居民樓樓層之間因為排水管“老化”造成的“漏水”問題也普遍存在于其它較老的社區中，像水秀社區附近的稻香新村、北橋社區、震澤新村等。

（二）基層政府組織對水秀社區居民樓“漏水”難題的社會治理

無錫市濱湖區河埒口街道辦事處對于水秀社區居民樓“漏水”難題的社會治理，屬于基層政府組織對基層群眾生活方面所關心的“準公共性”難題的“引導型”治理。馬克思主義認為，“環境能夠改造人，人也能夠改造環境”。既然水秀社區居民樓樓體內部排水系統“老化”給社區居民正常洗浴、排水等生活方面帶來了諸多不便，影響了上下樓層之間的關系，不利于水秀社區居民的民生幸福和水秀社區“先進”的評比，那么，解決水秀社區居民樓樓層之間“漏水”問題就顯得迫在眉睫。無錫市濱湖區河埒口街道辦事處針對水秀社區的實際情況，在解決水秀社區居民樓樓層之間“漏水”問題時主要做了以下幾方面的工作：⑴通過宣傳，在社區居民之間形成了解決“漏水”問題的民意共識?！肮残浴眴栴}一直都存在“公地悲劇”的可能，究其原因則是由于人們普遍存在“搭便車”的逃避公共責任心理。河埒口街道辦事處通過有效的社區宣傳，讓水秀社區的居民不再困于“大水盆”里蹲著“洗澡——端水——倒水”，而是享受站著用“噴頭——洗澡——排水”的樂趣，從而使居民形成了解決排水管“老化漏水”問題的民意共識。⑵通過民意協商，合理改造低矮居民樓的“排水”結構。水秀社區的居民樓多為6-7層的低矮樓層，在建造初期堪稱先進的“新村”社區，如今居民樓樓體內部“排水”結構已經“老化”，而相隔一條路的稻香新村社區由于采用鋼鐵排污管，更是“老化”、生銹嚴重，“漏水”與“堵水”問題時有發生。河埒口街道辦事處通過組織社區居民“靜下心”來一起協商居民樓樓層之間“漏水”問題，從而改造了水秀社區低矮居民樓樓層的“排水”結構。⑶通過共同籌資，獲得了解決居民樓樓層之間“漏水”問題的資金。美國著名行政學家埃莉諾·奧斯特羅姆針對“公共事務的治理存在搭便車和逃避公共責任”這個世界性難題提出了“公共池塘資源理論”，其解決問題的核心方案是突破僵化的“市場私人解決”和“政府公共解決”的分類模式，使用“有私有特征”的制度和“有公有特征”的制度的各種混合制度來治理“公共性”問題。[9]河埒口街道辦事處借鑒“公共池塘資源理論”中的公共治理理論，通過社區居委會和社區居民共同籌資，爭取到了解決居民樓樓層之間“漏水”問題的資金。由此可見，只有居民在水秀社區居住得“方便”，生活“不漏水”，水秀社區的“優秀”才會寫進居民的“心坎上”，居民才能用“口口相傳”的方式傳播水秀社區的優秀和先進之處。

三、基層政府組織在社會治理創新中

“篩選”“公共性”問題的建議

當前，我國經濟發展正面臨“十三五”規劃所提出的“三去一降一補”的結構性改革，即經濟運行去杠桿、樓市去庫存、工業去產能，降實體經濟融資成本，補供給側和人力資源“短板”，而這些結構性改革都需要政府“公共服務”供給水平和供給能力的提升。我國如何利用“推進國家治理體系和治理能力現代化”來促進經濟發展的轉型升級，既需要中央政府及省級政府的部署決策，也需要基層政府組織參與社會治理。結合基層政府組織“社會治理權限”的“制度設定”與“民情選擇”路徑，剖析社會治理中無錫水秀社區居民樓“漏水”難題，筆者認為，基層政府組織在社會治理創新中“篩選”“公共性”問題應從以下幾方面入手：

（一）確立“公共性”問題產生主體的“人民性”

基層政府組織在社會治理創新中“篩選”“公共性”問題，必須確立“公共性”問題產生主體的“人民性”。馬克思主義認為，“人們的需求，也即人們的本性?！薄叭藗優榱藦氖驴茖W、文化、宗教、政治等一切事務，而首先必須滿足衣、食、住、行等方面的需求”。[10]毛澤東同志也指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質福利”?！敖鉀Q群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛生問題，婚姻問題?？傊?，一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題”。[11]可見，在“推進國家治理體系和治理能力現代化”的新時期，基層政府組織在“篩選”“公共性”問題時，必須充分考慮社會治理的“為民性”，即把基層復雜社會事務中需要由基層政府組織參與治理的那一部分“準公共事務”“排他性事務”“篩選”出來，然后將群體性智慧、財力、物力、人力、信息等資源集合起來，這樣，才能實現“公共性”問題的社會治理創新。確立“公共性”問題產生主體的“人民性”，要把握好以下幾個方面：⑴“公共性”問題產生的主體只能是人民群眾。人民群眾是基層政府組織公共服務的對象，也是“公共性”問題產生的唯一主體?；鶎诱M織及其工作人員與親屬不能直接成為“公共性”問題產生的主體，以防止“借公務”之名尋求“部門利益”和“裙帶利益”。比如江蘇省無錫市濱湖區河埒口街道辦事處治理水秀社區居民樓“漏水”問題，即以當地居民為“準公共性”問題產生的主體。⑵“公共性”問題產生的主體具有當地居民的“局限性”?；鶎诱M織在社會治理創新中“篩選”“公共性”問題，多為轄區內的居民，因而帶有“局限性”?！肮残浴眴栴}產生的主體限于當地居民的“局限性”，表明它不是面向整個社會提供“公共服務”，也不是擴大化的城市區域的“公共性”問題。比如無錫市濱湖區河埒口街道辦事處治理水秀社區居民樓“漏水”問題，是僅局限于水秀社區居民的“準公共性”需求而提供的公共服務，并不面向城市其他區域的居民。

（二）界定“公共性”問題產生內容的“公益性”

基層政府組織在社會治理創新中“篩選”“公共性”問題，必須界定“公共性”問題產生內容的“公益性”，不能是少數居民或村民的工作、學習或生活上的“私事”。關于基層政府組織參與社會治理， 學術界和實務界最基本的定性是解決“公共性”問題的目的是謀取“公益性”而非“私利性”。因此，基層政府組織在社會治理創新中“篩選”“公共性”問題，界定“公共性”問題產生內容的“公益性”，主要應從所管理與服務區域居民的衣食住行等關系民生發展的內容入手，而且是“自上而下”政府部門通過“制度設定”的公共服務內容所不能包括進去的。確立“公共性”問題產生內容的“公益性”，要把握好以下幾個方面：⑴“公共性”問題產生的內容必須涉及民生事宜。在“十三五”規劃背景下，建設服務型政府，應在公共醫療、公共教育、公共衛生、公共治安等方面的公共服務供給中實現公共服務供給均等化和公共服務能力升級。[12]但就基層政府組織參與社會治理中一些涉及當地居民的“公共性”問題而言還相對復雜，需要有一個相對科學的“篩選”過程，這樣，才能“篩選”出符合當地居民需求的“排他性”“公益性”的民生問題。⑵“公共性”問題必須是當地居民難以解決的問題?；鶎诱M織所“篩選”出的“公共性”問題，除了考量其問題導向——“關系民眾民生事項”外，還必須是當地居民自身難以解決的“社會問題”。只有是當地居民自身難以解決的“社會問題”，才具有上升到政府決策議程的“合法性”。[13]比如無錫市濱湖區河埒口街道辦事處治理水秀社區居民樓“漏水”問題，既是關系“當地民生”的“公益性”問題，也是當地居民自身難以解決的問題。⑶“公共性”問題必須由基層政府組織參與治理?！肮残浴眴栴}總是產生于當地居民之中，而當地居民最關心的也是關系其切身利益的“民生”事項。如果當地居民不能通過自身能力解決該社會問題且無法通過“社區自治”或“第三方中介組織”解決時，就必然會尋求基層政府組織加以解決。

（三）厘清“公共性”問題產生方式的“自下性”

基層政府組織在社會治理創新中“篩選”“公共性”問題，應以“公共性”問題產生主體的“人民性”為根基，以“公共性”問題產生內容的“公益性”為血肉，以“公共性”問題產生方式的“自下性”為依托。政府的“社會治理權限”來自兩條路徑：一個是“自上而下”的“制度設定”，這條路徑對基層政府組織有“法定”的約束要求；而另一條“自下而上”的“民情選擇”路徑則是基層政府組織有效參與社會治理、提高公共服務能力與公共服務水平。厘清“公共性”問題產生方式的“自下性”，應把握好以下幾點：⑴進行廣泛的社會調研，“問政于民”?！白韵露稀绷私饷裆V求，最基本的一點是讓干部下基層，深入實際，調查研究，了解事實真相，獲取大量而翔實的第一手材料，在進行廣泛社會調研的基礎上“問政于民”，切實形成“沒有調查，就沒有發言權、沒有決策權”的“公共性”問題治理局面。⑵民主決策，“問需于民”?！肮残浴眴栴}產生方式的“自下性”要基于一個前提，即政府通過合法的渠道傾聽民意訴求，“允許”當地群眾的訴求得到“真實的表達”。過去，政府有關部門的“聽證會”“論證會”等看似“問需于民”的民主決策，但大多都存在“走過場”“搞形式”“做花邊”等問題。因此，基層政府組織在社會治理創新中“篩選”“公共性”問題，要實現“公共性”問題產生方式的“自下性”，就必須做到民主決策，“問需于民”，即通過系統的歸納、整理、比較、論證，形成符合實際、體現人民群眾意愿的意見。⑶健全議事機制，“問計于民”?！叭嗣袢罕娛菤v史的創造者”，他們既有“公共利益”需求，也有“集體智慧”存儲，因此，只有健全議事機制，“問計于民”，激發其參與“議事”的熱情，推動城市社區或村居集體決策平臺化、民主化和科學化，才能更好地厘清“公共性”問題產生方式的“自下性”。

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：In the process of promoting the modernization of national governance systems and governance capacity，government organizations at different levels， including the central peoples government，the provincial peoples government，the municipal peoples government and county level peoples government，the township peoples government，etc.，are all playing the role of “governing body”.In the innovation of social governance，grassroots government organizations can both convey the superior department of the “situation” and understand grassroots public opinion.This article，taking the governance of residential building “leaking” in Shuixiu community of Wuxi city for example，discusses the basic level government organizations how to “select” and define “public” issues in social governance innovation，and puts forward the corresponding suggestions，in order to improve the level of public service.

Key words：grassroots government organizations；social governance；public issues；Shuixiu community of Wuxi city