農村土地承包經營權抵押貸款模式比較分析

卓子翔+劉輝

摘 要：自2014年以來，農村土地承包經營權抵押貸款問題已經成為我國農村金融改革的一大重點，我國農村土地承包經營權流轉市場上仍有許多問題亟待改善。通過對張家界、沐川、漳浦和天門各自的農村土地承包經營權抵押貸款模式在政策、投融資渠道、土地流轉市場等方面的優勢和劣勢進行比較分析，探討解決我國農村土地承包經營權抵押貸款模式發展過程中產生的問題以及推動農村金融改革順利進行的方法。

關鍵詞：土地承包；經營權；投融資；土地流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0053-04

農村土地經營權抵押貸款是農戶將土地承包經營權直接抵押給銀行獲取貸款的方式。2014年，中央一號文件中第一次提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地經營權向金融機構抵抑融資?！?014—2016年的中央一號文件中，多次提出要推動金融融資向農村傾斜。通過分析農村土地承包經營權抵押貸款模式在政策、投融資、貸款償還能力的風險和在土地流轉中存在的問題，探討如何解決我國農村的土地承包經營權抵押貸款模式發展過程中相關問題的方法。

一、農村土地承包經營權抵押貸款的背景

（一）農村土地經營權抵押貸款的探索歷程

土地資源是農村經濟發展的重要因素，也是農村土地承包經營權抵押貸款中的抵押物，如何利用好土地資源，使承包者能夠對土地資源進行有效的經營利用，將農村土地整合發展農業或是通過融資發展其他行業是農村土地承包經營權抵押貸款中的重要問題。一方面，土地承包經營可以解決部分農戶的就業問題；另一方面，土地資源可以得到更高效的利用，有利于推進農村經濟的發展。隨著我國農業規模和產業的不斷發展壯大，農村經濟發展的資金供給與需求也越來越不對等。1978年，我國農村開始實行家庭聯產承包責任制；1984年，中央一號文件鼓勵耕地向種川能手集中；2002年，黨的十六大提出“統籌城鄉發展”的戰略目標；2008年10月，中國銀監會決定在我國的中部六省和東北二省開展農村金融創新試點；2009年，山東、湖南、浙江等省份開始推廣農村土地承包經營權抵押貸款業務；2013年底，全國共有23個省份進行了有關農村土地承包經營權抵押貸款模式的金融試點，開展了農村土地承包在金融機構的相關業務。農村金融機構獲得了政府的支持，其中，農村土地承包經營權抵押貸款最受矚日。

（二）農村土地承包經營權抵押貸款現狀

我國的土地確權機制正在不斷完善。2013年的中央一號文件中提到，要全方位地開展我國農村土地確權登記頒證工作，之后歷年的中央一號文件都強調了金融創新在農村經濟發展的重要性；2014年中央一號文件提出農村土地承包經營權抵押貸款擔保問題，同年，農業部發布了《農村土地承包經營權確權登記數據庫規范》；2015年4月，農業部辦公廳印發了《農村土地承包經營權確權登記數據庫成果匯交辦法（試行）》與《農村土地承包經營權確權登記數據庫建設技術指南》，我國農村土地確權工作邁出來重要的一步；2016年，中央一號文件強調，要加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，發展農村金融服務，使我國的金融資源更多地流向農村，同時降低農戶融資成本，滿足農村經濟發展的需要。

我國農村土地承包經營權抵押的主要類型是耕地、林地和牧草地。2015年中國統計年鑒中的數據顯示，我國土地狀況為耕地135萬平方公里，園地14萬平方公里，林地253萬平方公里，牧草地219萬平方公里，其他農用地24萬平方公里，居民點及獨立工礦用地31萬平方公里，交通設施用地3萬平方公里，水利設施用地4萬平方公里。

我國的社會融資規模在近年來不斷上升，體現了國家對農村金融發展的重視。到2014年，我國的社會融資規模從2008年的69 802億元增加到2014年的164 773億元，相比2008年增長了136%。2008—2014年，我國的社會融資規模存量每年都在增加，從2008年的379 765億元增長至2014年的1 228 591億元，同比增長率有所下降，2008年為20.5%，2014年為14.3%。

我國常見的農村土地承包經營權抵押貸款模式有以下幾種：

1.農戶間抵押貸款模式。農戶間土地承包經營權抵押貸款模式主要發生在農戶與農戶之間，參與主體就是農戶，常用于相互熟悉的農戶間進行小額貸款的請款中，是一種期限較短、數額較小的抵押貸款模式。

2.農戶的直接抵押貸款模式。農戶的直接抵押貸款模式的參與主體主要是農戶個體或團體、評估機構、商業銀行等金融機構和土地管理部門，這種模式按參與主體來劃分的話，又分為單一農戶抵押貸款模式和農戶聯合抵押貸款模式。

3.第三方擔保抵押貸款模式。第三方擔保貸款模式的參與主體除了農戶、土地評估機構、金融機構和管理部門外，還有各類第三方擔保機構，例如擔保公司，政府設立的擔?；鸬?。

4.土地經營權抵押貸款模式。土地經營權抵押貸款模式中，農村信用社為承貸主體，參與主體有農戶、信用聯社、評估中介、土地經營權管理部門。

二、農村土地承包經營權抵押貸款模式分析

（一）湖南省張家界市農村土地承包經營權抵押貸款模式

張家界市的房屋抵押貸款模式是當地農村土地承包經營權抵押貸款模式的重要方式之一。以桑植縣為例，桑植縣農村信用社在2013年發布的《桑植縣集體上地房屋抵押貸款管理辦法（試行）》中指出了包括農村宅基地房屋、鄉鎮臨街商住房、集體上地企業廠房和農村集中區房屋可以憑借房屋產權證來辦理抵押貸款登記。對符合抵押貸款條件農戶和企業，這種貸款業務的辦理標準為：在借款規模上，以資產評估價值為標準，發放占其價值50%的貸款，額度在20萬～100萬元之間；在借款時間上，一般為三至五年。

（二）四川省沐川縣農村土地承包經營權抵押貸款模式

沐川縣林業資源豐富，采用的是林權證直接抵押貸款模式。沐川縣的模式主要存在于林業資源豐富的地區，四川省就是其中的代表。沐川縣林權證直接抵押貸款模式，占沐川縣所有貸款總數的87.5%。沐川縣的模式適合與林地面積較大的地區，對于林地面積小、林地分散的地區并不適用，這主要是由于林地種類不同，資源豐富，不易進行確權登記和規范化管理導致的。

（三）福建省漳浦縣農村土地承包經營權抵押貸款模式

福建省是對農村土地承包經營權抵押貸款模式進行探索最早的地區之一，與全國其他試點地區不同的是，福建省的主要模式是農村土地經營權直接抵押貸款模式。以漳浦縣為例，由于漳浦縣是臺灣農民創業園之一，在農村土地承包經營權直接抵押貸款中不轉移農村土地利用、不改變土地所有權、不改變土地原有用途的條件下，對漳浦臺創園內的農戶與企業辦理抵押貸款業務，這種貸款以農村土地經營權及附帶地上固定設施為擔保。

（四）湖北省天門市農村土地承包經營權抵押貸款模式

湖北省天門市的農村土地承包經營權抵押貸款模式以資金在農戶間的相互流轉為主要形式。2009年以來，天門市為了促進農村經濟發展實施了許多政策，對土地流轉主要采取了出租、轉包和合作幾種措施。然而，天門市的農村土地承包經營權抵押貸款模式的這次探討以失敗告終。2009—2012年，天門市農村土地流轉市場在實際上沒有進步，全市的流轉土地數據幾乎不變均為37萬畝。到2012年底，響應政策在土地流轉中心登記過的土地流轉僅有3萬畝，農戶對政策的實際參與率僅有3.2%。另外，在土地流轉中，超過70%為農戶之間進行土地流轉，剩下的大部分流向了農戶和大企業，少部分流向了政府。

三、農村土地承包經營權抵押貸款模式比較分析

（一）優勢分析

張家界市使用的是農村土地承包經營權房產抵押貸款模式，它的優勢主要有三點：一是拓寬了農戶融資渠道；二是降低了農戶融資成本；三是有助于農村的資金融通。

沐川縣使用的是農村土地承包經營權林權抵押貸款模式，它的優勢主要有兩點：一是將流動性差的林業資源進行了整合，進行資源的有效利用；二是土地承包經營權抵押貸款的中間環節少，節約了土地流轉的成本。

漳浦縣使用的是直接抵押貸款模式，其中政府和金融機構的作用較大。它的優勢主要有兩點：一是具有有效信息溝通渠道；二是地方政府出臺了合適的政策。2010年，漳浦縣政府出臺了《關于加強農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的意見》，設立了相應的機構。

天門市使用的是農戶間抵押貸款模式，它的優勢主要有：一是農戶間抵押貸款速度快，成本低；二是建立在親友關系上的農戶間溝通較為容易，農戶間抵押貸款成功率高。

（二）劣勢分析

張家界市農村土地承包經營權房產抵押貸款模式的缺點有：一是業務發展面臨法律障礙；二是農村產權制度改革進展緩慢。到2014年，鄉鎮已辦理產權證的農民住房只有10%，農村地區管理不規范，部分農戶證件不齊全，限制了發展速度；三是農戶難以負擔收費水平較高的農村土地承包經營權中介費用。

沐川縣的農村土地承包經營權林權抵押貸款模式，缺點有以下幾點：一是存在嚴重的信息不對稱；二是金融風險較大，林業資源受自然災害影響較大，當貸款不能正常償還時，金融機構將面臨較大風險。

漳浦縣使用的是直接抵押貸款模式，缺點有：一是農村土地經營權抵押貸款難以取得發包方同意的書面證明；二是農村土地承包合同、租賃合同及租金繳交憑證等資料不完整，統計登記難度大；三是農村土地經營權抵押貸款的風險難以把控。

天門市使用的是農戶間抵押貸款模式，缺點有很多：一是金融機構作用被弱化；二是政府的政策難以傳達到位；三是相較于通過相關金融機構去辦理業務，農戶間的信用違約風險更大。

四、完善農村土地承包經營權抵押貸款模式的建議

（一）完善政策法規

完善和土地承包經營權抵押貸款息息相關的法律。一是完善農村土地流轉的管理機制，使農戶在進行農村土地承包經營權抵押貸款的過程中有法可依，依法保障農戶的土地承包經營權和現有土地承包關系的穩定性。二是對土地流轉主體有統一的標準，將《土地承包法》《土地管理法》及《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法規中對土地流轉主體的統一定義。三是規范土地經營權登記的制度，為土地承包經營權等級劃分統一的標準，加快完善土地承包經營權登記的質量，減少土地產權糾紛。

（二）完善投融資平臺建設

完善商業銀行等金融機構在農村土地承包經營權抵押貸款上的管理機制。一方面，通過專業的金融機構來解決農村土地承包經營權抵押貸款問題?？梢韵扔赊r村信用社負責，等到農村土地金融機構發展成熟后從中分離出來專門負責與農村土地承包經營權抵押貸款相關的業務。另一方面，構建專業的農村信貸管理機制，加快農村土地承包經營權抵押物價值評估體系的建設，拓寬融資渠道。其中，一是政府對農業貸款進行財政補貼；二是銀行等金融機構為這一類專門負責農村土地流轉貸款的金融機構提供貸款支持。

（三）完善土地承包經營權流轉市場

逐步規范農村土地價值評估市場。在農戶進行土地承包經營權抵押貸款過程中，土地的價值關系到貸款的多少，需要專業機構進行評估。加快農村土地流轉服務平臺建設，以農村土地流轉服務站為基礎，以鄉鎮土地流轉服務中心為交易處，以縣級平臺為信息網絡發布和交易處置平臺中心，以省級平臺為全省土地流轉和處置提供全方位服務。其中，一是土地流轉信息的登記和公布，推薦可開發的項日；二是協調供求雙方，穩定供求關系，辦理合同簽證手續；三是協調供求關系，維護土地所有者、經營者和承包者的合法權益，對土地流轉進行跟蹤服務，一方面，監督土地價值評估機構，保證土地價值得到體現；另一方面，監督土地承包經營權流轉市場。

（四）完善風險補償機制

一是建立農村土地承包經營權抵押貸款的風險評估體系。一方面，統一農村土地流轉的評估內容，規范風險評估的標準，這需要對相關機構的人員進行專業的培訓。另一方面，進行系統性的分析，對影響農村土地承包經營權抵押貸款模式發展的因素進行評估，這些因素包括收益、成本、貸款利率和同業拆借利率等，從中選擇成本最小、收益最大的抵押貸款模式。二是保險公司提供相關的險種。一方面，可以完善風險補償機制的不足之處，提高金融機構對農村土地承包經營權抵押貸款的支持力度；另一方面，可以減少農戶的顧慮，讓農戶有信心進行相關的抵押貸款業務。

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[責任編輯 陳麗敏]