影響警察職業保障體系建設的因素探析

摘 要 警察群體是和平年代社會安定的基石。警察職業保障程度的提高是國家義務性的體現，同時也是推進法治中國建設的必要環節。警察職業保障的內涵分析和問題研究，對樹立警察職業權威、維護警察合法權益、規范公安隊伍建設都會起到重要的促進作用。本文試圖對目前警察職業保障制度建設過程中存在的問題進行詳細分析，找出影響職業保障制度完善的深層次原因，為公安職業保障制度的順利建設提供參考。

關鍵詞 警察 職業 保障 法治中國

作者簡介：雷小欣，遼寧公安司法管理干部學院副教授。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.388

一、警察職業保障制度的定位與現狀

中國共產黨第十八屆三中全會要求推進法治中國建設，完善人民警察職業保障制度。 “警察職業保障”概念近年逐步被重視，它強調國家在警察職業保障過程中的義務性，期望通過國家建立成型的制度來實現對警察這類特殊職業群體的保障。我國目前的職業保障制度尚不樂觀。警察職業保障概念強調作為警察職業保障主體的國家，在警察職業保障中所應盡的義務。警察職業保障涵蓋職業地位、職業身份、職業尊嚴、職業待遇等方面的保障。

相對而言，我國的警察職業保障制度仍有很大的發展空間。以國家投資比例做參考，中國對警察投資的比例還沒有達到歐洲和美國的發達國家的水平，遠低于發展中國家的平均水平。歷史的原因、經費的短缺以及社會環境的復雜化都成為了制約警察職業保障制度發展的因素。與國外警察管理制度和保障體制相比，我國現有的人民警察職業管理保障程度與職業風險性并不對等。警察職業保障制度呈現嚴重的滯后性。當前社會矛盾日益復雜，暴力襲警事件多發，民警權益面臨嚴重挑戰。 除此之外，惡意誣告陷害對民警也造成了極大的困擾。執法風險保障不足，維權渠道不暢。民警的職業發展空間小，速度慢；待遇水平與工作強度不成正比，超負荷的警務工作嚴重威脅民警的身心健康。這些現狀嚴重傷害了廣大民警的工作熱情，影響了警察職業的綜合吸引力，同時也對公安工作產生了負面影響，是當前社會發展、法治進步亟需解決的問題之一。

二、影響警察職業保障體系建設之原因探究

（一）公安機關人民警察職業的雙重定位

我國目前對公安機關的組織定位具有雙重屬性。公安機關是國家治安行政權力的實施者和刑事司法權的享有者，此為公安機關的第一屬性。同時，公安機關也是政府的組成部門，人民警察和其他政府工作部門一樣同為國家行政機關的工作人員。這是公安機關的第二屬性。但目前在我國，公安機關這兩大屬性的地位沒有得到明確的區分和法律的確認。受地方政府財政的制約，實踐中我們的公安機關第二屬性甚至比第一屬性還要發揮得突出。受歷史工作的影響，政府部門和社會也習慣以公安機關的第二屬性來看待公安機關，進行角色定位。這是一個歷史和政治因素形成的誤區。公安機關應該是一個戰斗實體和紀律部隊，在角色定位和行動機構構建上，都應該實現速度和效率等特性。

（二）協警輔助制度缺乏規范化引導

在我國，目前協警隊伍是公安機關重要的輔助力量。我國警察人數與總人口相比絕對值較低，警力嚴重不足。參照西方一些國家招募警察輔助人員的做法，我國也采用了協警輔助制度，試圖解決這一難題。但協警的問題也成為了我國警察戰線上的一個新的問題。首先協警缺乏法律法規的明確授權，其本身不具有執法權限，只能在公安機關的委托下從事對民警工作的協助。協警行政執法權限沒有法律依據。法律地位上，協警與普通公民沒有過多區別，都不具有國家的行政權力行使權。實踐中，協警的行為很容易對公民的權利造成侵害，形成惡劣的影響。由于在協警招募過程中的制度缺位，導致協警的素質良莠不齊，協警野蠻執法、作奸犯科的新聞也頻繁出現。另外，由于待遇偏低，協警隊伍很難招募到各方面素質都過硬，足以實現行政執法規范化的人群來管理。

（三）民警執法權益保障缺乏詳盡的法律規范

現有法令對民警的律權益保護的規定不全面。迄今為止，《刑法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》是我國效力較高、使用最頻繁的保障警察執法權益的法律。這些法律只是片面籠統的規定了民警執法權益的保障?！缎谭ā分杏小胺梁珓兆铩钡囊幎?。雖然《刑法》規定的妨害公務行為以實施為構成要件，并沒有對情節和結果的要求，但在司法實踐中，判定是否構成妨害公務罪，造成嚴重后果與否是必要條件。暴力威脅行為只是必要而非充分條件。造成嚴重后果與否阻礙了很多警察執法權的保護要求。對警察進行暴力威脅行為，在沒有達到一定侵害程度的前提下，妨害公務人不會受到嚴懲。同時我國的襲警罪規定尚屬空白。法律規定缺乏可操作性?，F存的規定有一個共同的特點，就是過于概括，缺乏操作性。警察人身權財產權受到侵犯，也沒有具體的處罰方式和幅度。因此尚需細化。當民警的權益受到侵害時，沒有一個具體明確的法律條文來對其進行行之有效的保護，甚至找不到法律救援的正確途徑，有時為了不擴大負面影響，很多領導選擇息事寧人的處理方式，犧牲民警的尊嚴來平息爭端的紛擾。這樣做不僅損害了人民警察的正當利益，影響正常執法，還打擊了人民警察的工作積極性，導致了民警工作態度進入惡性循環。

（四）基層民警執法時的裝備防護配置不足

警察執法過程中由于裝備防護配備不足導致執法失敗的案例并不少見。在實戰中，由于基層公安本身執法對抗能力有限，再加上裝備防護配備不足，不僅影響了任務的完成，有時還對執法民警的生命安全造成了嚴重損害。具體而言，可能存在的問題包括武器性能、武器使用、維護不力、未攜帶出警等原因。綜觀世界各國，我國目前的警用武器配備水平相對較低，人員配備后戰斗力較弱。這與我國一線公安民警在工作中承擔的任務的數量和危險性是不成正比的。不少部門警用武器裝備數量不足，無法完全配備到個人。有的部門裝備維護不力。各種裝備因為時間過長，存在裝備老化的情形，又不能及時更新，導致很多民警一直處于裝備短缺的工作狀態中，難以提高民警的自身防御能力。以上情形都成為了制約了公安民警執法工作的因素。

從目前武器裝備的性能水平看，目前仍以傳統的防暴武器和軍用槍支為主。創新較慢，開發新武器較少。缺少在治安管理過程中能迅速制服對手的非致命性武器。治安管理過程的情形極為復雜，環境也較特殊，如何通過武器的研發保證民警擁有全天候精確打擊能力，是目前的難題。另外，防暴性武器的安全性有待提高。個人防護武器裝備的靈活性和系統性需要加強，穿戴的舒適度需要改善。只有提高警用武器裝備的綜合性能，才能幫助警察在紛繁復雜的情形下維護自身安全，實現對違法行為人的精準打擊。如果警用武器裝備配備數量嚴重不足且穿著率低，一旦多名持刀或持槍的歹徒出現，這些設備在對抗中將無法保證民警處于相對優勢，一線民警的個人安全問題令人堪憂。這些都是警察武器建設中的緊迫問題。另外，裝備的配備和使用受到極大的限制。防彈衣、槍支、防暴槍、麻醉槍、破門工具等裝備人均配置比例過低，裝備不齊全、不達標，有的地方甚至沒有裝備，一些地方的槍支很少從槍庫里拿出來，一些路面上的警察其實佩戴著真槍，但是為了使用安全，槍里面也沒有子彈。這樣的現狀使得民警在執法、執行抓捕以及救援的過程中束手無策，只能等待支援，耽誤最好的時機。

（五）民警的自我保護意識匱乏

根據國際警察聯盟的統計，除了軍隊，警察是國家機器中死亡率最高的職業之一。在和平時期，與犯罪分子斗爭的警察更是面對死亡威脅最多的群體。我國正處于社會經濟轉型時期，新舊矛盾交織使得社會上的群體性突發事件層出不窮。除此之外，涉槍涉毒案件也在暴利驅使下愈來愈多，這使得我們民警的日常工作難度更加大，經常面臨生死的考驗。同時，警察在工作過程中，自身權利保障意識薄弱。一些警察在處理案件的時候，免不了與涉案當事人直接接觸，難免會由于語言交流的不慎引起人的誤解。一些涉案的當事人遇到問題或麻煩的時候情緒比較偏激，容易曲解民警的意思，與公安民警產生不必要的糾紛。一些民警在執法辦案中的警惕性不強，自我保護意識差。缺乏應有的固定證據，保護自身安全的戒備心理。如一些民警上路執法，不佩戴執法記錄儀。窗口執勤民警上班的時候不采用錄音設備。一旦與群眾產生糾紛，無法提供證據保護自己，無法證明自己依法執法。這些疏忽不僅給自己帶來麻煩，還不利于工作的順利開展。除此之外，很多民警不能意識到自我保護的重要性，對一些突發事件估計不足，面對一些突然侵害自身利益的事件不知如何進行處理和控制。

三、警察職業保障體系完善的路徑研究

（一）建立清晰的警察職業定位

警察職業定位需要進一步明晰。作為戰斗實體和紀律部隊，人民警察應改變現狀，區別于其他行政機關。作為社會秩序和人民生命財產安全的捍衛者，警察的任務身份的特殊性決定了警察既是政府的工作人員，更是戰斗員。作為政府的工作人員只是警察的一般屬性。作為人民的戰斗員才是警察的根本屬性。

我國的相關法律對警察權力、地位、職權范圍的規定一直較模糊。長期以來，人民警察以其突出的戰斗力和務實作風得到社會的普遍認可，被黨委政法部門認為是 “槍桿子”，人民群眾賦予充分的信任，有問題首先想到的都是人民警察。如此固然是對警察的認可，但也導致大量非警務活動占用警力。因此，建立人民警察職業保障制度必須首先厘清人民警察的職業定位。警察應從政府保護傘和專政工具這樣的職業定位中剝離出來，明確憲法法律賦予警察職業的真正定位。警察職業始終要將對執法工作作為自己的第一職責和要務。盡量減少非警務活動在警察職業活動中所占的比重。警察社會角色的定位有歷史的原因，也有現實的需要。從長遠的職業保障制度建設考慮，厘清職業定位問題是第一要務。

（二）規范民警權益保障制度

民警的正當合法權益同樣需要法律的保護。加大對民警的執法規范法培訓力度，首先確保公安民警的執法方式合乎法律規定。其次通過立法，針對襲警、惡意誣陷行為確立明確的法律規范，以落實民警的合法權益。最后，在部門暢通民警申訴機制，設立定期心理咨詢。對于民警在工作中遇到的難題及時解決，對于心理問題及時進行疏導。

（三）落實民警裝備保障和社會福利制度

人民警察的職業使命決定了職業的風險性。因此，對人民警察職業裝備的配備會直接影響到警察的生命安全和身體健康。對公安機關的資金投入應首先考慮到一線人民警察的裝備配置和工作環境改善。同時，應適當改善人民警察的福利待遇，確保人民警察因公傷、殘、死亡后能得到妥善制度保障。為人民警察創造穩定的社會環境。

綜上，當前我國公安隊伍面臨著歷史和社會帶來的諸多問題和挑戰。警察以生命捍衛社會安定和百姓的權益，其自身的權益不應被忽視。在提倡依法治國、規范執法、人權自由、人人平等的今天，警察群體的切身利益也應得到切實保障。實現依法治國，公安機關轉變執法觀念，應從保障人民警察的合法權益做起。建立符合我國國情和人民警察職業特點的職業保障制度，有助于提升人民警察工作熱情，增強公安隊伍戰斗力。正視警察職業保障制度的不足，深層發掘警察職業保障制度缺陷的影響因素，既是警察職業化建設的潛在要求，也是我國社會秩序穩定和公共利益發展的實際需要。

注釋：

葉宏杰.從楊佳襲警案談警察的職業化建設.公安研究.2008（11）.58.

朱旭東.現代國家與公安創新.北京：中國人民公安大學出版社.2008.286.