基建領域加速推進PPP模式的策略探析

摘要：PPP是一種政府和社會資本合作的新型投資模式，受體制機制不健全、社會資本不匹配和退出機制不暢通因素的影響，市場推進情況不理想。完善與促進PPP市場健康快速發展，必須盡快健全體制機制、拓寬融資渠道和完善準入和退出機制。

關鍵詞：PPP模式 基建投資 社會資本

黨的十八屆三中全會以來，作為基本建設深化改革的重要舉措，政府和社會資本合作（PPP）投資模式逐步興起。截止2015年底，全國公布推薦的PPP項目6650個，總投資額達8.7萬億元。但就PPP市場近年來的發展狀況看還存在一些阻礙問題，需要在分析原因的基礎上加以解決。

一、PPP市場推進不暢的原因

（一）體制機制不健全

在政策法規層面，一是政出多頭，層次不高，缺乏國家層面的立法；二是這些政策法規絕大多數是原則性、指導性規定，操作性不強，例如，至今沒有出臺關于PPP項目的合同范本，PPP合同談判處于一個項目一議、一個地方一議的狀態；三是PPP涉及財政、稅收、招投標、融資、價格管理和公共服務等諸多方面。目前政府既有的法律法規體系缺乏與PPP項目的對接與專門規定，沒有形成完整的PPP政策體系。在管理體制方面，PPP項目涉及環節多、決策鏈條長，但各級政府沒有專門負責PPP項目的管理機構，且PPP項目的立項審批也沿用一般政府投資項目流程，PPP項目運作“綠色通道”沒有建立，導致運作過程普遍不順暢。

（二）社會資本不匹配

基建PPP項目投資大，少則幾億元，一般幾十億，多則上百億，如果融資渠道不暢通，單個企業很難有實力獨家包攬。但在現行金融體系中，充分吸引金融機構的資金流向基建PPP市場，存在很多難以化解的矛盾。一是政府公益性出發點與資本的逐利性存在矛盾。就PPP項目合作而言，政府和社會資本出發點是不一樣的，政府希望通過PPP方式減輕負債壓力，而社會資本關注的是項目的風險和盈利性。風險較小、預期收益大的盈利性項目，政府一般自己做，不愿意投放市場；純公益性、預期收益不能覆蓋成本的準公益性項目，政府愿意投放市場，社會資本又忌憚風險、非常謹慎。這就造成了PPP市場“雷聲大雨點小”，社會資本觀望心態嚴重。二是金融資本的訴求與PPP市場特點存在矛盾。例如，商業銀行有著嚴格的風險控制體系，對PPP這種時間跨度過長、投資額度大的項目融資態度極為謹慎；信托融資成本比較高，在公益性或準公益性項目中很難找到成本收益匹配的項目；保險資金追求安全性，具有期限長、規模大的特點，比較適合基建PPP項目投資，但保險資金對項目的擔保和增信要求較高。因此，很難在目前的金融市場中找到與PPP項目高度匹配的資金。三是剛性兌付與項目風險的矛盾。信托資金、銀行理財資金等均存在到期還本付息的剛性兌付要求。而目前PPP項目多為政府回購服務的公益性項目，項目建設能否按期推進，回購資金能否及時到位，都是社會資本忌憚的問題。四是項目期限與融資期限錯配的矛盾。PPP項目投資回收期很長，一般都是十年以上，有的還包含特許經營幾十年，而金融機構募集的社會資金還款期限很難與之匹配。五是金融機構與央企風險控制的矛盾。央企主導實施的PPP項目，金融機構一般要求央企提供擔?；蛲ㄟ^遠期回購、差額補足承諾進行兜底；而國資委嚴令禁止央企為PPP項目提供任何形式的對外擔保。

（三）退出機制不暢通

PPP項目公司的股權結構比較復雜，涉及到政府、實施主體企業、社會金融機構資本等方面。那么，控股與出表的股權關系處理、股東中途退出、項目移交后各方資本退出均較為復雜。同時，我國目前資產證券化、股權交易市場等資本退出平臺發展滯后，且PPP項目投資退出審批嚴格、周期過長，成熟的社會資本退出機制尚未形成，“進入容易退出難”，導致社會資本對PPP項目顧慮重重。例如，作為PPP市場社會資本方主力軍的國資企業，在參股入股項目公司后，項目公司內部股權交易或項目公司解體清算，都必須要進國資委資產評估交易平臺，評估時間周期較長，具有很大不確定性。

二、完善與促進PPP市場健康快速發展的建議

（一）健全體制機制

一是加速完善與推進有關PPP模式的制度和立法。從審批流程和管理程序方面整體規范PPP項目，明確界定政企的核心權利和義務，設定合同框架和風險分擔原則，制定退出機制和糾紛處理機制，加強政府監管與鼓勵公眾參與，通過國家層面立法增強社會資本的信心。二是修改或修訂原有的與PPP模式相抵觸的政策法規，使促進政府現行政策體系與PPP項目全面密切對接，形成適應PPP模式的宏觀經濟政策，作出有利于吸引社會資本的制度安排。三是制訂PPP模式的操作指南。對關于PPP的法律法規和制度體系進行細化，出臺PPP項目關鍵環節的操作指南，提供項目評估、參數設定等方面的統一工具，制定PPP標準合同范本等，促進PPP項目高效運作和規范實施。四是構建高效的組織管理體系。建議在PPP市場發展較快地區，在政府內試點建立PPP專門管理機構，對PPP市場進行統一組織和管理，打通社會資本進入PPP市場的“綠色通道”。

（二）拓寬融資渠道

一是銀監會應制定鼓勵銀行為PPP項目融資的金融政策，從PPP項目特點出發制定或重新調整風險評估、考核評價規則，使之更加符合適合PPP項目融資的需要，引導銀行資金規范流向PPP市場。二是進一步拓寬基本養老保險的投資領域，允許其把更多的的資金投向基礎設施建設領域；更大程度的解除保險基金、社?；鹜顿Y限制，允許其投資基礎設施建設領域參與基礎設施PPP項目建設，為基礎設施PPP項目建設投入更多的資金。三是設立PPP項目擔?；?。為更好保護和調動各類資本投資基礎設施的積極性，有必要設立PPP項目擔?；?，一旦出現地方政府失信造成的PPP項目損失的現象，可使用擔?；鸾o予相應的賠付。

（三）完善準入和退出機制

進一步放寬私營部門進入基礎設施領域的準入限制，放寬民營企業投融資領域、登記事項、前置審批等市場準入領域的限制；建立PPP項目產權交易市場和股權轉讓系統，為企業提供便利的產權和股權流轉服務，使各類社會資本在PPP市場中進退有序，避免出現無路可退的現象。

參考文獻：

[1]曹遠征.PPP模式開拓“一帶一路”基建新局面[J].國際工程與勞務，2015（5）

[2]蔡燕蘭.基建新寵兒：PPP模式[J].中國房地產金融，2015（3）

（祁明壽，青海大通人，青海民族大學）