數字貨幣的國際監管經驗與啟示

史雪娜　肖瑤

摘 要：數字貨幣體系具備擠兌風險低、對貨幣調控和監管力度大、使用便利等優勢。隨著現代金融業的極速發展，數字貨幣的應用范圍逐漸擴大。然而，數字貨幣沒有內在價值及央行背書，其價格極易受市場預期影響，波動率極高，市場流動性難以得到保證。因此，加強監管至關重要?；诖?，本文深入分析歐洲、日本、美國等國數字貨幣的監管經驗，剖析我國監管的不足。最后，借鑒國際先進經驗，并結合我國實際情況，提出完善我國數字貨幣監管的對策。

關鍵詞：數字貨幣；國際監管；模式；洗錢

歐洲銀行業管理局（EBA）稱數字貨幣為“虛擬貨幣”，并將其定義為“價值的數字化表示，可作為支付手段，也可以電子形式轉移、存儲或交易”。數字貨幣本身不是物理實體，也不是以物理實體為載體的貨幣，而是用于網絡投資、交易和儲存、代表一定量財富的數字化信息，主要包括比特幣、萊特幣、比特股等。由于數字貨幣成本低、便捷及安全性高，受到多國認同。然而，數字貨幣存在一些弊端，易引發金融風險，現階段，各國陸續出臺不同的監管政策，對數字貨幣嚴格管理。其監管經驗值得研究。

一、數字貨幣的國際監管經驗分析

（一）警告與風險提示，降低交易風險

在數字貨幣交易方面，歐洲、荷蘭、美國通過警告與風險提示，進而降低交易風險。一些中央銀行與監管機構對比特幣及數字貨幣體系發出了風險警告，例如歐洲銀行業管理局、荷蘭央行和美國財政部、美聯儲等就針對使用比特幣可能引發的洗錢與恐怖主義融資發出了公開警告。歐洲銀行業管理局（EBA）在2013年底發布的報告中警告消費者數字貨幣存在的諸多風險，如兌換損失、電子錢包被盜、支付不受保護等。2015年荷蘭央行說明數字貨幣還不在金融監管法的管轄內，消費者在購買比特幣這類貨幣時，必須意識到自身所承擔的風險。在2014年就美國證交會（SEC）給比特幣投資者作出風險預警，說明比特幣以及其他數字貨幣均存在較高交易風險，其中，比特幣投資易發生詐騙事件，比特幣用戶通常是欺詐或者其他高風險投資陰謀的首要目標。為此，2016年6月，美國財政部、美聯儲和證券交易委員會等多家機構聯合通過有關美國金融體系最大威脅的年度報告，警示市場參與者和金融監管機構將有必要監測數字貨幣的風險和不確定性。

（二）資質監管與登記許可，規范交易主體

瑞典、法國、歐盟等采取資質監管與登記許可的方式，規范交易主體。瑞典從2012年開始要求與數字貨幣有關的交易必須在金融監管機構進行登記，法國則注重資質監管，進而使其間接滿足審慎監管要求。2014年6月，瑞士金融市場監督管理局（FINMA），授予SBEX交易所首個比特幣交易許可證，以此為標志，認同比特幣具備流通手段的職能。法國金融審慎監管局于2016年開始提供比特幣流通買賣服務，并將在此過程中賺取資金的行為視作是一種支付服務而要求得到政府授權。歐盟國家的監管主要針對數字貨幣交易商業模式，2016年7月，歐盟委員會提交了建立數字貨幣的用戶中央數據庫的計劃，歐盟委員會4AMLD協議的第65條提到：必須在2019年6月建立一個定期維護登記數字貨幣用戶數據的中央數據庫。委員會提議在適當情況下，授權建立和維護中央數據庫中登記用戶的身份信息，使得金融情報機構能夠獲取錢包的地址，并且向數字貨幣的用戶作出自我聲明。

（三）金融監管法律約束，嚴格管制反洗錢行為

美國、加拿大、意大利等國針對數字貨幣出臺了相關法律，以此抑制洗錢行為。美國《銀行保密法》針對金融機構，提出包括客戶身份認證、交易記錄及其他反洗錢規定均應納入銀行監管范圍內。西班牙政府早在2014年9月就裁定比特幣和其他數字貨幣，應被視為電子支付系統。西班牙社會自由派政黨—聯盟、進步與民主，在2015年1月向西班牙國會提出了比特幣立法提案。該提案概述數字貨幣固有風險且說明了監管將在提高安全性以及防止欺詐和犯罪活動上所起到的重要性。加拿大魁北克省2015年在全省范圍內頒布了管理數字貨幣的新條例，規定自2015年12月起，任何運營比特幣自動取款機或平臺，有交易數字貨幣的必須獲得由金融證券監管局（AMF）頒布的許可證。意大利央行金融情報機構（FIU）2015年2月2日發表公開聲明，稱因為買賣數字貨幣和以數字貨幣進行的交易不受該國反洗錢管，這些買賣比特幣和其他數字貨幣的中介機構應審慎行事且應仔細評估這些交易，可能向金融情報機構報告任何可疑交易。

（四）明令禁止數字貨幣交易，避免沖擊現實貨幣

在泰國、印尼、俄羅斯等國，部分與比特幣有關的交易被明令禁止。以美國為例，2016年美國證券交易委員會（SEC）禁止發行未注冊股票換取比特幣，禁止未經注冊從事以數字貨幣計價的網上證券交易活動。泰國和印尼央行禁止金融機構進行比特幣交易，上述禁令隨后擴展至支付服務的供應商。網絡貨幣（包括比特幣）的流通被俄羅斯司法檢查部門視作對貨幣的替代而被禁止。俄羅斯中央銀行已經將提供比特幣服務納入可疑交易的監察范圍。2014年俄羅斯央行發表聲明，指出數字貨幣投機性較強，具有高風險特征。2015年俄羅斯財政部制訂了新的法律草案，規定所有與數字貨幣有關的交易均為非法活動，會對此類活動采取刑事處罰。

二、我國在數字貨幣監管中面臨的問題

（一）投機風險較高，投資者合法權益難以保障

現階段，我國市面上運用范圍較廣的數字貨幣主要有：騰訊Q幣、網易POPO幣、新浪U幣等。由于我國央行未正式開始發行數字貨幣，所以目前我國流通的是各類非法定數字貨幣。這些貨幣都不同程度地存在著價格波動頻繁、缺乏透明度、監管程度低等缺陷，具有較高的投機風險、信任風險。同時，因為數字貨幣交易多是自發行為，無法有效保障投資者合法權益，據新華社數據顯示，2013-2016年，比特幣價值上漲約92倍。價值極速增長的同時伴隨著交易風險擴大，比特幣市場容量小，24小時均可交易，且沒有規定漲跌幅限制，投機分子可以利用技術手段控制價格，普通投資者不明白內部信息，盲目跟風，易遭受巨大損失，給監管帶來很大難度。

（二）網絡平臺不完善，交易安全性較低

數字貨幣交易通常是在網絡平臺進行，若網絡平臺存在交易風險，黑客一旦攻擊成功，數字貨幣持有者和交易者均會承擔巨大損失。據新華社最新資料顯示，目前開采出來的比特幣有1200萬枚，僅有大約20%在外流轉，這其中有80%是在交易平臺流轉?，F階段，我國的數字貨幣交易平臺主要有BtcChina，OKCoin和huobi.com，據商務部資料，2015年1月，我國某比特幣交易中心發生安全漏洞事件，致使1比特幣價格從15美元跌至1美分，消費者損失巨大；2015年8月，MyBit-coin交易平臺被黑客攻擊，超過78000數字貨幣（約80萬美元）被盜；2015年6月，黑客將25000數字貨幣（約50萬美金）轉進自己戶頭；還有2016年上半年，因為供應商Linode密碼泄露， 46703數字貨幣（228845美元）失竊。由此可見，因為網絡與技術安全沒有保障，數字貨幣監管面臨瓶頸。

（三）缺乏貨幣錨，價格波動大且存在龐式騙局風險

我國數字貨幣沒有國家信用支撐，價值完全由參與主體來確定，缺乏貨幣錨，易引發龐式騙局。比特幣自問世以來，特別是2016年，價格波動非常大，據新浪財經數據，2016年8月15日，比特幣的價格為560美元，2016年9月8日，比特幣的價格升至624美元，隨后迅速下跌，跌至602美元。由于沒有確定的價格，龐式騙局案頻發，例如我國比特幣交易平臺GBL，由于是國內首個能用10倍杠桿的期貨交易方式來進行比特幣交易的平臺，因此吸引了大量投資者。但是該平臺有虛構比特幣交易平臺的嫌疑，發生過負責人攜款跑路事件，給投資人帶來超過2500萬元人民幣的損失。特別是在GBL平臺，公司可以隨時取消比特幣自動提現功能，該交易平臺被關停后，相關部門調查發現其信息多為虛構，公司在香港注冊，網站備案在貴州，服務器卻在美國，由此十分容易發生龐式騙局。

（四）存在法律漏洞，洗錢和犯罪行為頻發

我國數字貨幣存在法律漏洞，不法分子利用數字貨幣進行洗錢及其他犯罪行為頻發。據新華社消息，2015年5月，重慶市公安局接到多起Q幣失竊的報案。警方調查發現，所有失竊的Q幣都與游戲中的元寶進行了轉移，一個月內交易額約人民幣29萬元。該團伙成員間以虛擬身份聯系，資金往來也依托虛假銀行賬號，這為警方偵查、取證帶來難度。2016年5月4日，我國刑事局偵破一起比特幣洗錢案件，查獲銀聯卡、賬冊、網絡銀行U盾、現金26萬。由此可見，由于新型數字貨幣交易通常采的是匿名形式，且交易不受地域限制，造成資金流向無法準確監測，輕易被不法人員用來開展金融犯罪行為。此外，新型數字貨幣可能被違法犯罪分子間接利用，進而為非法活動轉移資金，提供交易便利，阻礙監管活動的正常開展。

三、國際經驗對我國的幾點啟示

（一）建立健全數字貨幣監管框架，及時更新監管方式

當前，我國應該構建系統的數字貨幣監管框架，在結合我國實際情況的同時，借鑒國際先進經驗。在監管態度方面，政府應該鼓勵企業金融創新和良性競爭，在監管時，必須遵循適度原則，平衡好監管、創新與風險三者的關系，維持數字貨幣良性發展。在監管權限約束上，各監管部門應該明確自身職責以及權限。數字貨幣由人民銀行主要監管外，還應該適當建立監管協作機制，進而有效提升監管效率。在監管方式選擇方面，應該不斷適應數字貨幣的變化，及時更新方式，盡量采取針對性較強的監管措施。

（二）強化反洗錢監管，保護消費者權益

通常情況下，數字貨幣交易采取匿名形式，且多為跨區域交易。因此，相關部門應該完善法律法規，以防止數字貨幣被濫用。同時，應該完善消費者權益保護的相關法律條文，探討如何將法律更好地應用于數字貨幣交易中。若發生洗錢行為，消費者應該配合調查，落實反洗錢義務，將交易記錄及報告等提交執法部門。此外，我國貨幣監管部門應對在國內設立的交易和兌換網站，特別是與人民幣兌換的網站進行適當監管?？梢砸筮@些網站向人民銀行反洗錢管理部門提供網絡數字貨幣兌換現實貨幣的交易信息和交易人員身份信息等資料，保證監管部門能夠有效地掌控網絡數字貨幣的交易和匯兌情況，防止網絡數字貨幣對現實貨幣體系產生不良影響。

（三）建立交流機制，提高交易安全系數

執法機關應建立與數字貨幣及其他數字貨幣的行業參與者的交流機制，規范點對點的信任信用交換交流。對行業關心的問題進行公開對話，消除公眾對于數字貨幣的誤解。執法機關應該通過監測發行或者交易平臺，及時評估現階段數字貨幣交易可能發生的風險；相關機構應該配合監管部門，提供詳細交易信息，適時發布風險預警提示，為參與者提供有效參考。通過建立交流機制，可以提高參與者積極性。行業參與者應該積極為執法機關提供相關資源，并配合其開展相關調查。此外，為保障數字貨幣的正確性、一致性和完整性，應采取足夠安全可控的密碼算法以及密鑰分發保存機制，進而提高交易安全系數。

（四）加強國際合作，探索國際協調的監管方式

現階段，各國針對數字貨幣還未形成統一、完善的監管模式，各個國際組織采取各種方式，探討數字貨幣相關問題，例如通過舉辦論壇、發布研究報告、手冊等方式，總結各國的監管經驗，完善本國監管中的不足之處。由此，我國應該提升國際合作意識，積極參與到國際間合作。我國的貨幣監管機構與其他國家的監管機構應該加強交流與合作，相互共享網絡數字貨幣的交易信息，形成合作監管機制，不斷規范網絡數字貨幣的發展，共同打擊利用網絡數字貨幣進行犯罪的行為。