淺議公共投資項目績效審計

羅君潔

（南京審計學院，南京　211815）

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淺議公共投資項目績效審計

羅君潔

（南京審計學院，南京211815）

［摘要］作為財政支出和國民經濟增長的重要組成部分和主要動力，公共投資建設項目在我國社會經濟發展中發揮著舉足輕重的作用，但是，在公共投資力度不斷加大，公共投資數量迅速增長的同時，也引發了大量混亂現象，文章從公共投資建設項目績效審計的理論基礎與評價方法出發，結合我國績效審計現狀，提出了評價與應用的改進建議。

［關鍵詞］公共投資；績效審計；改進建議

經濟收益已經不再是我國建設發展中唯一考慮的目標，隨著國力壯大，人民生活水平的提高，社會福利、生態環境、可持續發展等內容漸漸被人們所關注，項目到底好不好、公共財政支出的管理效率高不高，這都迫切需要績效審計來評價和實現，這不僅僅是行業內部的革新需要，更是關系到國家發展、社會和諧、人民安康的大趨勢與大潮流，而公共投資項目正是我國公共財政支出的重要組成部分。

1　公共投資績效審計的理論分析

1.1公共投資績效審計定義與特征

績效最早源于人力資源管理、工商管理和社會經濟管理?？兗闯煽?，效即效益、效果。普雷姆詹德認為績效包含了效率、產品與服務質量及數量、機構所作的貢獻與質量，包含節約、效益和效率①［美］普雷姆詹德.公共支出管理［M］.王衛星，譯.北京：中國金融出版社，1995：192-193.。然而在公共投資項目績效的前提下，這個定義需要繼續拓展，因為公共投資與一般的性投資不同，除了自身效率效益的考量之外，公共投資同時還注重其社會影響，生態環境影響，國民經濟可持續發展等外部價值。因此在研究公共項目的績效審計時，務必要考慮公共投資項目的公益性和社會福利性特征。

1.2公共財政理論

公共財政是國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為。公共性與非市場盈利性為分配的兩個基本特征，由公共財政預算來實現其收支活動。高效地對公共資源分配利用，就是履行了良好的財政職能②申書海，陳學安.財政支出效益評價［M］.北京：中國財政經濟出版社，2002：121-127.。

作為公共財政分配的重要原則——效率優先、兼顧公平，財政支出必須要體現這一原則。財政收入是否能滿足支出需要，就存在一個資源節約及效率效益問題，這需要對財政資金的去向和資金使用效益效果做一個充分解釋，科學地描述這一問題，也是財政支出績效審計的大前提。投資項目支出是公共財政支出過程中的一個重要組成部分，因此公共投資項目審計的開展，既是加強政府部門對項目支出決策管理的重要舉措，也是促進各部門優化投資，調整結構，加強資金管理，提高投資效益的重要環節。

1.3“4F”原則

“3F”原則即經濟、效率、有效。最早由芬維克提出，由美國政府審計于20世紀70年代正式規范使用，最近我國學者又考慮公共投資社會效益的特點提出了“equaIity”即公平性原則來補充“3F”原則，也就是現在被廣泛認同的“4F”原則。

可以看出，“3F”原則更注重投資的經濟收益，而隨著社會發展，政府投資在國民生產中的作用日益顯現，財政支出的公共投資必須照顧到更多民眾的生活生產需要，這勢必涉及一個公平受益，和諧發展的問題，而不僅僅是之前的社會經濟收益最大化。

社會公平是一種價值判斷，是社會發展過程中，不可忽略的重要因素，包括在文化、經濟、政治、社會等各方面的公平公正，可以用收入，公共投入受益，自然資源受益，權利，生活質量等來進行判斷衡量③胡永銓.基于和諧發展觀的項目社會評價體系研究［J］.科技進步與對策，2006，23（1）：129-131.。

2　公共投資績效審計常見評價方法

2.1邏輯框架法（LFA）

邏輯框架法的基本思路是：分解項目目標，分別評價項目投入與產出的實現情況，例如，若投入A產出B的情況，產出B導致目的C的情況，目的C實現目標D的情況。由此可以發現，邏輯框架法能系統地邏輯細致地分析項目原定的目標、目標層次、目標的實現程度和原因及用以評價項目的效果作用。它精于對目標的逐級分解，進而可以為決策者提供科學客觀的信息，有效提高項目的規劃水平與評估的細致性。但邏輯框架法畢竟只是一種思維模式，不能代替成本效益分析等具體方法，因此審計人員應將此作為項目績效評價的指導方向，作為掌握大局的參考工具。

2.2成功度評價法

成功度評價法是依據專家組的經驗，綜合專家的各項評價后的結果，對項目的成功度做出定性而非定量的結論。它是建立在邏輯框架法和效益分析評價的基礎上，對項目目標的效益進行的全面評價。簡單易懂易行是本方法的主要特點，但如上所述，該方法依靠專家的意見，使該方法具有極大的主觀可操作性和無意識的偏見，專家的個體特性或多或少會對評價結果產生非理性影響，進而得出的評價結論也會有失偏頗、引起爭議。

2.3模糊綜合評價法（FCF）

該方法是對受多種因素影響的事件，做出全面的、科學的、有效的評價的多因素決策方法。它是利用模糊集理論對帶有模糊不確定因素問題的一種擇優選能的科學方法，結合定量與定性，將主觀因素的影響控制在較小的范圍內，從而使評價比較客觀真實與全面。

2.4數據包絡分析法（DFA）

數據包絡分析是美國運籌學家查尼斯和庫帕等學者在相對效率概念基礎上研究出來的一種系統分析方法，采用數學規劃法，以多指標投入和多指標產出權數為變量，以最優化為目的。由于其權數并非統計學意義上確定的指標權數，所以其計算過程具有十分良好的客觀性和科學性，但是，影響決策單元的因素眾多，在決定輸入輸出指標的準備階段涉及決策單元的排序，決策人的偏好等問題，而其計算過程又具有黑箱性質，對于不同偏好引起的偏差難以分析和修正，從而給績效審計工作帶來一定困難，因此DFA方法在有效決策單元選擇方面還有待進一步研究。

3　我國績效審計發展和現狀

3.1獨立性無法保障

我國公共投資項目審計雖然已經探索實踐了多年，但是由于體制獨立性不足的問題，嚴重制約著我國公共投資項目審計工作的有效開展。獨立性是保證審計成果可靠有效的基礎，我國《憲法》和《審計法》規定國家審計署隸屬于國務院，而地方審計機關實行業務管理以上級機關領導為主，組織管理以同級地方政府領導為主的雙重領導體制。實際工作中，絕大多數公共投資項目是地方批準項目，而政府在審計事項選擇和向人大報告方面有決定權，使得審計獨立性無法有效保障，制約著公共投資項目績效審計的外部監督作用。

3.2評價過程中主觀性強

相對于其他投資項目，我國的公共投資項目規模龐大，影響深遠，其支持地方發展，拉動內需，服務人民等功能具有重大意義，但績效評價的過程由于公共建設項目的評價標準由金額、人工、事故數量和一些數字無法表達的項目來評定，有時還必須借助問卷調查，研討等方法，這之間將不可避免地引入人的主觀意識來量化某些難以量化的項目，而人對事物認識的局限性，也必將導致指標和權重的模糊性，都不可避免地帶有主觀性。

3.3績效審計效果不明顯

雖然公共投資績效審計工作在我國有所發展，各部門都或多或少進行了不同層次的研究，但是由于缺乏統一的工作體系與合理的績效指標、參數和方法，造成了人們對績效審計評價工作的不重視和績效成果的軟約束力。審計結果只是作為有關部門的建設檔案保存，或作為新項目建設的改進和參考，對于原項目本身的優點、問題與責任歸屬，對于項目執行過程中各環節人員并沒有直接約束。正如知道審計署年年公布審計結果，而我國績效審計建設卻進展緩慢，有一句話叫“年年有體檢，從來不治病”，非常生動地形容了審計結果應有約束力的缺失。這不僅讓績效審計工作逐漸流于形式，更影響我國績效審計工作的權威性，制約其正常而穩健發展。

3.4缺乏完備的績效審計數據庫系統

公共投資項目建設績效審計，需要以一個完備的數據庫系統為基礎，該系統不僅要包括項目建設的基本信息，同時也要實時更新項目建設的產出與成本核算等相關信息。在國外，許多發達國家已經建立了這樣一套項目數據庫，并運用先進的信息處理技術高效地開展績效審計工作，為項目建設提供有效分析，保障了項目建設的工作效率。而目前我國則相對落后，尤其在信息收集、整理和處理分析方面存在困難，嚴重影響了我國績效審計工作的開展，由于沒有這方面基礎，已完成公共投資項目的經驗和教訓也無法與即將開展的投資項目分享，這是一種極大的浪費。

4　對于我國公共投資績效審計評價的建議

鑒于我國政府績效審計的開展尚存在理論建設不足、體制獨立性差、決策管理過程公開性不強等問題，審計工作仍處于檢查財政資金國有資產是否真實合法的階段，我國若想在績效審計工作上有長足的發展，則必須借助于審計信息化的幫助，用科學技術彌補績效審計發展時間短，底子薄的缺點。

4.1建立更加完善的指標體系

為了使績效審計評價結果更加客觀，在探索過程中，無論從指標體系的建立還是評價方法的選擇上都應當將剔除主觀操作性作為首要目標，爭取最大限度利用客觀數據，直接從數據中獲取評價結果，同時，剔除主觀操作性的指標體系也為績效審計信息化、軟件化提供思路。

4.2績效成果與決策形成聯動

績效成果的意義在于總結經驗教訓，以備日后指導新項目的開發建設。如果將項目管理決策程序與績效評價評估工作相結合，也就是說，在立項，審批，資金撥付，招投標，竣工結算等過程中加入并考慮審計機構的審計意見，將會大大提升決策質量，提高工作效率。

4.3公共投資項目數據庫的科學使用

建立有效的、完備的公共投資項目數據庫的意義在于能提供全面的歷史數據和現時數據作為參考，能夠從各個指標代表的各個控制面入手，通過橫向、縱向比較，提高績效水平，而這種信息化的實現，不僅需要一個數據庫，同時需要社會信息化的普及和績效審計人員本身業務水平的提高。

4.4構建社會監督機制

從目前網絡反腐的高漲和高效，可以窺見，社會監督力量是擁有無限潛力的，而運用這種監督力量，需要一個健全合理的管理機制，來正確引導社會監督力量監督績效審計的工作質量，縱然這會對目前尚不完備的審計工作造成不小的壓力，然而將壓力合理地轉化為動力將會推動我國績效審計工作更好更快發展。這種有效的機制包括：建立公眾監督平臺、建立項目決策聽證制度、完善違規舉報渠道、落實監督意見、保護和獎勵舉報人員、健全審計機構與新聞媒體的聯動機制等。構建和諧的社會監督機制，需要社會各界的共同努力。

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.003

［中圖分類號］F239

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）03-0011-03

［收稿日期］2015-11-06