可行能力視角下殘疾人就業的實現困境與完善路徑*

■楊琳琳

可行能力視角下殘疾人就業的實現困境與完善路徑*

■楊琳琳

殘疾人是特殊的社會弱勢群體，為殘疾人提供全面就業服務，增進殘疾群體福利，不僅是全社會的責任，也是我國全面建成小康社會、社會文明進步的題中要義。殘疾群體由于受個人殘障因素和社會環境等各種異質性因素的交叉阻礙，個人可行能力的發揮受到多重因素的阻撓，最終會陷入“賺取障礙”與“轉化障礙”的惡性循環中，限制自身可行能力的發揮，無法脫離貧困。鑒于此，完善殘疾人就業服務路徑，遵循“從單一主體到一主多元、從分割到融合”的原則，建立和完善“政府為主導、社區為支撐、企業為補充、殘疾人與家庭積極參與”的多元聯動就業服務網絡，大力促進我國殘疾人就業并逐步提升就業質量。

可行能力；殘疾人就業服務；一主多元

1 問題的提出

貧困是困擾我國經濟社會發展的最大難題，殘疾人貧困更是難中之難。為此，扶貧攻堅已經成為我國經濟社會發展的核心議程之一，精準扶貧理念應運而生。傳統的貧困分析僅著眼于衡量收入或消費的匱乏程度，扶貧方式單一被動，難以實現貧困者徹底脫貧。阿瑪蒂亞·森將貧困的概念從收入不足拓展到多維度的可行能力的喪失，注重分析導致資源匱乏的異質性因素，建構社會環境與社會政策體系減少可行能力貧困。殘疾群體自身的殘障因素導致自身功能缺失，陷入生活窘況；社會政策環境不景氣限制個人可行能力的發揮，造成能力缺失，功能與能力的雙重缺失迫使殘疾人陷入無法維持生存、有工作意愿卻無法工作的困境。據估計，我國目前殘疾人口超過8500萬，就業年齡段的殘疾人約有3200萬[1]，殘疾群體尚未實現充分就業，就業、康復、教育、托養等公共服務仍不能滿足殘疾人的基本需求，實現殘疾人平等就業、參與社會生活仍然面臨不少困難和障礙，殘疾人群體的脫貧仍然是全面建成小康社會的難中之難、困中之困。

衡量社會和諧穩定發展的一個重要指標是在提高社會總體收入水平的前提下縮小個人收入之間的差別，根據庫茲涅茨（Kuznets curve）“倒U型”理論，收入分配會隨著經濟發展呈現從相對平等到不平等再到平等的發展歷程。社會經濟發展縮小全社會的收入差距，收入逐漸趨于平等是總體發展趨勢[2]。在社會經濟發展歷程中，造成個體收入差距不容忽視的原因是勞動者個體之間的人力資本存量水平的差別。經濟的發展和社會的進步促使我國殘疾人事業從慈善型福利型轉向保障型權利型，殘疾群體由于自身殘障限制，大部分未能接受完整的高等教育，導致城鄉殘疾人家庭收入與社會平均水平仍然有較大缺口，不可否認重要原因是國家對殘疾群體教育和技能投入遠遠不夠。人力資本投入過低導致殘疾群體欠缺就業技能，就業效能低下，陷入收入困境，與社會平均收入缺口拉大。在國家精準扶貧的大背景下，研究殘疾人的就業和發展狀況，為殘疾人制定更完善的就業促進與社會保障政策，建立全面的就業服務體系，顯得更加緊迫，這也是實現殘疾人精準扶貧的核心所在。保障殘疾人平等就業權利，促使殘疾人平等參與社會，融入社會生活，是社會文明進步程度的標志，并且對于殘疾人來說，平等就業不僅意味著經濟收入，更是殘疾人獲得自我認同和社會認同的重要途徑[3]。

2 可行能力視角下殘疾人就業困境：“賺取障礙”與“轉化障礙”

阿瑪蒂亞·森將發展看作是個人全面自由的過程，要求消除那些限制人們自由的主要因素，可行能力是他對自由的獨特的見解：“一個人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合?？尚心芰σ虼耸且环N自由，是實現各種可能的功能性活動組合的實質自由”[4]。并且他認為人類發展的最終目的即實現每個人可行能力的最大滿足，而可行能力的向量之增長也就是人類自由的擴展[5]。殘疾群體是社會發展的必然，是實現人類自由不可分割的部分。阿瑪蒂亞·森認為患有身心障礙的群體是世界上受剝奪程度最為嚴重的群體，并且經常被忽視。造成殘疾群體貧困的多重因素中不容忽視的一個重要原因是個人可行能力沒有得到充分地發揮。從圖1分析可以看出，殘疾群體由于受個人殘障因素的影響，從出生就存在身體上的缺陷，微觀層面的個人殘障因素和家庭經濟因素的影響，外加宏觀層面社會環境及關系因素等各種異質性因素的交叉阻礙，個人可行能力的發揮受到多重因素的阻撓，個人喪失或部分缺失基本生存功能，無法依靠自身能力養活自己，外顯為生活狀態窘迫，陷入“賺取障礙”（Earning obstacles）的生活困境；社會無障礙的生活環境與政策氣候的不景氣限制了個人可行能力發揮的渠道，有工作意愿和能力的殘疾人無法有效利用社會條件將個人可行能力轉化為實際產出，陷入能力與功能雙重缺失的生活窘境中。并且缺乏有效的就業信息來源渠道和專業的技能培訓，殘疾群體缺乏就業信心和康復渠道，殘疾群體最終會陷入“賺取障礙”與“轉化障礙”（Transforming obstacles）的惡性循環中，限制自身可行能力的發揮，無法脫離貧困。

圖1 阿瑪蒂亞·森殘疾人可行能力貧困理論

2.1 殘疾群體的“賺取障礙”

造成殘疾群體陷入“賺取障礙”的因素錯綜復雜，其中最主要的原因包括影響個人就業空間的個人微觀殘疾因素、就業收入、就業區間的社會層面的就業類型和就業歧視，并且就業歧視讓原本就狹窄的就業空間更加寸步難行，殘疾人就業收入低下，無法依靠自身能力賺取養活自己的經濟收入，即賺取障礙。

2.1.1 殘疾限制了就業空間。殘疾群體由于先天或者后天原因造成身心障礙，大量殘疾人處于未就業或待就業狀態，在農村的殘疾人更是處于貧困甚至赤貧狀態，僅依靠家庭及國家救助生活。由于殘疾類型不同，能力也具有明顯的差異性，在殘疾群體的就業中，智障者、精神障礙者及視力障礙者最難就業。我國殘疾群體就業在城鄉、群體內部都有明顯的不平衡性，殘疾人適合的工作受到殘疾人自身殘疾類型和殘疾程度的制約，同時由于我國就業需求與就業供給存在巨大的缺口，勞動者充分就業的需求與人員素質的脫節，導致我國殘疾群體就業空間極其狹窄，存在嚴重的就業障礙。

2.1.2 就業類型單一限制了就業收入。根據表1可知，我國2009-2015年殘疾人年就業人數在2200萬左右，其中就業的兩千萬殘疾人中農村就業殘疾人占60%以上，農村務農生產勞動仍是最主要的就業方式。城鎮殘疾人就業中最主要是靈活就業和集中就業，用人單位接受政府殘保金，為殘疾人安排統一的就業崗位。我國殘疾人無論是根據按比例就業、集中就業還是政府統一安排就業，都是通過政府影響勞動力市場需求進行就業，殘疾人由于自身就業技能、就業能力的限制只能從事限制性工作，常不能根據自身需要選擇適合的工作，就業類型單一，低層次的就業只能獲得較低的收入。單方面影響勞動力需求來保證殘疾人就業無法達到需求與供給的均衡，并且在勞動力市場供需矛盾突出的今天，殘疾群體在參與社會生活和經濟競爭總處于劣勢，很難實現平等就業。

2.1.3 就業歧視限制了就業區間。殘疾群體由于身心障礙常處于就業競爭中的弱勢地位，殘疾導致心理承受較弱，不僅需要國家的重視和公平對待，更需要社會支持。但是社會現實中，殘疾群體常得不到恰當的社會支持，常處于不利的社會環境中，社會對殘疾群體的歧視和偏見限制了殘疾人的就業區間，形成了障礙性就業環境，不利于國家就業政策的落實，限制了殘疾群體平等就業權的實現。對殘疾群體的歧視和就業能力的偏見，導致很多殘疾人在單位不能被無差別對待，對就業產生抵觸和不信任，常不能穩定就業。就業歧視的根源在于沒有形成對殘疾人能力的科學認識，社會有義務根據殘疾人的勞動就業能力合理安排工作職位，并科學考慮工作適宜性和職業發展，保證殘疾群體的平等就業權的實現。

2.2 殘疾群體的“轉化障礙”

阿瑪蒂亞.森認為貧困的實質是可行能力的喪失，殘疾人是可行能力被剝奪程度嚴重的群體，國家應該建構適宜殘疾人發揮可行能力的社會政策環境與社會氣候，保障殘疾人就業同樣也需要國家就業服務的大力庇護與支持，但是我國目前殘疾人就業服務類型單一、職業培訓與職業康復缺乏專業化，就業服務的效能低下，都極大地限制了殘疾人以就業為媒介將可行能力轉化為實際收入，殘疾人被迫陷入“轉化障礙”。

表1 2009-2015年全國殘疾人就業情況（萬人）

2.2.1 社會機會和資源的匱乏限制了就業渠道。從表2能夠看出來，對殘疾人而言最主要的就業途徑中是通過熟人介紹，殘疾人就業服務機構在城鎮就業發揮了一定的作用，但是在農村仍是作用甚微，無論是城鎮還是農村，熟人介紹都是最主要的就業方式，介紹范圍與工作類型嚴重受限，這些數據充分說明殘疾人就業渠道過于單一，公共就業服務機構和殘疾人就業服務機構沒有發揮出應有的作用，狹窄的就業渠道不僅不利于殘疾人未來的職業發展。殘疾人就業服務機構安排殘疾群體在福利企業集中就業，這種庇護型就業模式容易造成殘疾群體與健全人之間的隔閡，不利于殘疾群體真正融入社會生活。造成殘疾人就業渠道受限的根本原因還是政府的殘疾人就業服務工作沒有落實到位，沒有充分利用各種就業、社會和企業資源為殘疾人創造更好的就業條件和就業環境，健全我國殘疾人就業服務體系勢在必行。

2.2.2 就業培訓的缺乏限制了就業技能。殘疾群體受自身殘疾的影響，很少能夠進入高校進行學習與進修，2009年全國殘疾人教育水平綜合指數為4.04%[6]，殘疾群體文化水平較低，又缺乏相應的就業培訓，勞動技能單一，適應的就業及工作嚴重受限。技能是就業之本，人力資本投資也是高收入的重要保障，不可否認就業技能的缺乏是導致殘疾群體找不到工作的重要原因之一。阿瑪蒂亞·森認為由于可行能力被剝奪會引起貧困，將個人自愿轉換為實際的生活功能會受到社會政策變化的影響[7]。由于殘障群體喪失獲取社會資源和機會的能力，而國家在就業培訓方面卻沒有提供完善的、全面的、多樣化的就業培訓體系，殘疾群體獲取不到適當的就業培訓，無法將自己已有的能力轉化為實際的物質輸出。造成殘疾群體就業能力嚴重不足的重要原因是缺乏社會機會，主要表現為殘疾人受教育機會和運用機會的缺乏[8]。所以需要建立起完善的多層次的殘疾群體就業服務體系，普及殘疾人義務教育，在社會層面加強殘疾人的職業教育和培訓體系建設，職業培訓作為一種平衡型政策，會對勞動力市場供給方產生作用，并能最大限度地提高殘疾人的生產率和工作積極性[9]。

2.2.3 職業康復的缺乏限制了就業能力。職業康復是增進殘疾群體就業可行能力的重要內容，也是促進殘疾人就業的重要途徑。國際勞工組織認為康復是一個持續的、協調的過程，包括提供職業服務、職業訓練、展能就業等，職業康復的最終目的是保障殘疾人都能夠獲得并保持適合自己的職業。職業康復能夠發掘殘疾群體的內在潛力，恢復殘疾群體的部分職業技能，職業康復能夠提高殘疾群體的可行能力以增加殘疾人在勞動力市場中就業機會和競爭力。但是我國殘疾人職業康復是薄弱環節，專業性差，受眾面窄，康復效能低。習近平總書記提出努力實現殘疾人“人人享有康復服務”的目標[10]，要從根本上提高殘疾群體的生產率和就業信心，要加強職業康復工作，通過完善的職業康復體系，促使殘疾群體在開放勞動力市場中就業，最終實現消除社會隔閡、融入社會的目的。

表2 2010～2013年底全國殘疾人就業途徑（%）

3 可行能力視角下殘疾人就業服務體系的建構

殘疾人就業服務體系是由政府和社會力量共同參與、為保障殘疾群體基本生活，增進殘疾群體就業可行能力的一系列專業化社會服務的綜合?，F有的殘疾人就業服務在解決機會和資源匱乏的能力貧困和機會貧困上作用甚微，而能力貧困和機會貧困是造成殘疾群體賺取障礙和轉化障礙的根源所在。通過就業服務目標的新定位、服務主體的協同合作、專業服務的合理組合，促進殘疾群體自立、自強，提升他們參與社會的機會和能力，消除社會隔閡，促進社會融合。

3.1 殘疾人就業服務體系的建設理念

3.1.1 服務目標：平等、參與、共享、融合?！吧鐣秸x是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。必須加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度 ?！薄笆濉睍r期是全面建設小康社會的攻堅階段，殘疾人是需要國家重視和格外關心的特殊困難群體，沒有殘疾人的小康就不是真正意義上的小康。進一步改善和保障殘疾人民生，幫助殘疾人和全國人民共建共享全面小康社會。殘疾人事業還是一塊短板，加快推進中國特色殘疾人事業的發展，加速殘疾人小康進程，實現協調發展、共享發展必須進一步增加投入，完善就業服務體系，鼓勵殘疾人就業創業，盡快縮小殘疾人狀況與社會基本發展水平的差距，促進殘疾人和全國人民共同邁入全面小康社會。

3.1.2 服務主體：從單一主體到“一主多元”。殘疾人與健全人一樣，都是社會的參與者與貢獻者，享有法律賦予的平等就業和共享經濟發展成果的權利，政府有責任關心、重視和幫助殘疾人。因此解決殘疾人就業問題要堅持“政府主導、社會參與、統籌兼顧、突出重點、整體推進”的原則[11]，建構起包括政府、社區、非政府組織、家庭、企業和個人參與的殘疾人就業服務體系。

政府是就業服務體系的根本性主體，負責殘疾人就業促進政策的制定與制度化服務的提供，政府在殘疾群體就業促進中必須發揮出倡導者和主導者的基礎性作用；社區是殘疾人就業服務支持的支撐型主體，聯結社會組織與社會工作機構，根據殘疾人的多樣化需求提供差異化、專業化、科學化的就業咨詢與就業服務；家庭是殘疾人就業服務支持的傳統型基地，個人是殘疾人就業服務的落實型主體，家庭的支持與協作是殘疾人最終實現自立自強自助的支撐，家庭從意識層面支持殘疾人就業，增強殘疾人就業意愿與信心，最終實現脫貧清貧；單位是殘疾人就業服務的實施型載體，殘疾人就業最終要落實到每一個企業每一份工作，企業承擔著解決殘疾人就業的最后任務。政府、社區、家庭、殘疾人自身、單位，各主體各司其職，各自發揮作用，體現出殘疾人就業服務體系的“一主多元”特征。

圖2 “一主多元”殘疾人就業服務網絡結構圖

3.1.3 服務內容：從分割到融合。殘疾人就業是現代社會發展的核心指標之一。對殘疾群體的關注程度和保障程度與一國的經濟發展水平、歷史文化傳統及政府實施的政策密切相關[12]，發達國家非常重視解決殘疾人就業問題，建構了從頂層立法設計到積極就業政策支持、從就業前的職業培訓、職業康復、就業援助到就業后的職業發展等一系列的殘疾人就業服務體系。美國的殘疾人就業政策經歷生存保障-社會融合-權力拓展-潛能發展，服務內容從分散化走向融合性，注重拓展殘疾人就業權利、群體自由與發展潛能，創造更好的無障礙生活環境與安全工作場所、充分發掘殘疾人創造潛力。德國殘疾人就業在增加就業機會的基礎上，減少殘疾人融入社會的障礙，為達到這樣的目標，德國實施了包括職業康復、就業培訓、特殊教育、擴大就業等在內的一系列綜合性殘疾人就業政策措施[13]。日本政府致力于促進殘疾人的就業，既有集中的公共職業安定所，還有專業的殘疾人職業綜合服務中心，并且通過職業綜合服務中心，開展殘疾群體的職業康復，建立殘疾群體的綜合服務中心、地方和社區職業中心三級網絡，促進殘疾群體的勞動就業。

建設殘疾人就業服務體系應該從全局和整體出發，將殘疾群體與家庭、社會聯系起來看成一個融合的整體，統籌進行服務體系設計，既需要強制性的頂層設計支持，也需要制度性的政策和保障性的就業服務，更需要企業和個人的支持，制定政策始終秉承全局的思想，既要關注就業政策，也要關注與其他政策之間的聯系與融合。建設新型殘疾人就業服務體系始終秉持全局思想，注重全面性服務體系設計，著重增強殘疾人的可行能力與就業能力，并維持殘疾人的就業動力，只有這樣在促進殘疾群體就業的同時才能使他們真正完全地融入社會經濟生活。

3.2 建立和完善政府主導型的“一主多元”殘疾人就業服務體系

3.2.1 制度層面：政府發揮根本性作用。在“一主多元”殘疾人就業服務網絡中，政府是主導型的根本性主體，根據國外殘疾人就業服務的發展經驗，要從就業前-就業中-就業后進行制度設計，從制度層面保障殘疾群體平等參與就業。首先要在就業前進行頂層制度設計，從法律層面保障殘疾群體平等就業。完善保障殘疾人就業的相關法律，為殘疾人就業提供頂層設計的法律支持；在全社會營造關心、幫扶殘疾人的良好氛圍，增加社會對殘疾人的認同度。其次在就業過程中對就業服務進行規范與制約，監督企業安排殘疾人按比例就業的實施情況，建立健全殘疾人康復、培訓機制，為有勞動能力勞動意愿的殘疾人提供專業化康復與實用性培訓，幫助殘疾群體更好就業。最后建立兜底保障機制，開展就業援助，將重度殘疾群體納入殘疾人社會保障機制，實行國家援助兜底保障，全方位全面的在制度層面保障殘疾人就業。

3.2.2 專業層面和技能層面：“三社聯動”形成合力。社區是殘疾人就業服務的支撐型主體，是殘疾人融入社會的重要平臺，也是社會組織、社會工作與政府之間的聯結紐帶。通過建立“三社聯動”就業服務體系，最大限度地增強殘疾人的可行能力與就業競爭力。

首先，充分依托社區力量，最大限度整合社區資源、社工專業服務力量、殘疾人參與力量、政府支持資源，形成聯動機制，這種聯動著眼于幫助殘疾人最大限度融入社會的愿景和使命，憑借社區運作平臺和資源，在社區內營造幫助關心殘疾人的氛圍，增進居民認同感與接受度，通過在社區內提倡認同的理念和價值觀來調動各方力量參與殘疾人就業服務。

其次，社會組織和專業化社會工作服務機構凝聚著很多高層次優秀的負責任的社會志愿服務人員，社區作為社會組織、社會工作與政府之間的連接紐帶要發揮好協調的作用，在社區內部開展專業化職業康復與實用性就業技能培訓與指導，比如德國聯合社會組織、社會團體和社區發起殘疾人就業促進活動，采取各種直接、間接方式促進殘疾人更好地就業。依托社會組織和社會工作者，在社區內部開展各種志愿服務和專業服務活動，通過針對性差別化的職業康復與培訓服務，為社區內殘疾人增強自身技能與就業競爭力添磚加瓦。

再次，社區作為殘疾人就業服務的支撐型載體與企業之間存在著密切聯系，在開展職業技能培訓與康復服務的同時，聯結企業提供公益性就業崗位，為殘疾人創造就業實踐機會與崗前實習。比如日本就建立殘疾群體的綜合服務中心、地方和社區職業中心三級網絡，通過社區內部的直接介紹，直接、間接地促進殘疾群體的勞動就業，優化殘疾人就業渠道。

最后，“三社聯動”形成的合力最終要落實到殘疾人自身，不僅要在全社區形成幫助關心殘疾人的氛圍，還要通過各種人性化走訪與宣傳等方式關心社區內部每一位殘疾人，逐步淡化殘疾人與健全人之間的差距，恢復與增強殘疾人的就業動力與自信心，形成殘疾人就業的助推力。

圖3 “三社聯動”的殘疾人就業服務

3.2.3 實施層面：企業發揮就業配置作用。殘疾人是就業主體，企業是就業實施載體，在殘疾人就業保障體系中，企業要積極承擔自己實施者的角色，殘疾人就業最終落實到企業中，企業需要盡到就業實施主體的作用。在就業環境方面，在企業內部倡導殘疾人與健全人無差別的理念，形成友善平等的工作氛圍，完善殘疾人就業的無障礙出行環境，做好便利殘疾人就業的第一步；在就業服務方面，積極開展針對殘疾人的就業培訓，對殘疾人進行差別化的就業指導和職業發展規劃，增強殘疾人的就業技能與就業動力；在殘保金使用方面，嚴格殘保金的使用渠道，規范殘保金使用程序，確保每一分殘保金真正用在殘疾人身上。

3.2.4 意識層面：形成“服務+自助”的社會共識。家庭是殘疾人就業服務的傳統型基地，個人是就業服務的落實型主體，家庭和殘疾人在就業服務中起到增強自信心和就業動力的關鍵作用。培養殘疾人他助與自助相結合的觀念，國家幫助和服務殘疾人，提供就業幫助與就業支持，最大限度實現他助，通過持續的職業康復與就業培訓增強自身可行能力與就業能力，增強自身就業競爭力，進而實現殘疾群體的自助。家庭為殘疾人提供就業幫扶與支持，為殘疾人重新樹立就業信心的同時，能夠收獲家庭的鼓勵與支持。從家庭和個人層面將“服務+自助”的意識逐漸推廣到全社會，大力弘揚人道主義、助殘扶殘的中華民族傳統美德和殘疾人”平等、參與、共享、融合”的現代文明理念，促進全社會形成關心、幫助、重視殘疾人的社會氛圍。

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Dilemma and Path in Realizing Employment of the Disabled from the Perspective of Capability

YANG Lin-lin

The disabled are a special and disadvantaged group and therefore providing comprehensive employment services and promoting social welfares for the disabled is not only the responsibility of the whole society but also the essence of our country to achieve well-off society as well as progress of social civilization.Due to the cross-hindrance of various disability factors such as personal disability and social environment, performances of the disabled are obstructed and eventually fall into a vicious circle of "earning obstacles" and "transforming obstacles" ,which limits their own ability to perform and fails to help them out of poverty.In view of this, it is necessary to improve the employment service path for the disabled, follow the principle of “from a single subject to a main stem with multiple branches, from the division to the integration”, and establish and then improve a multi-linked employment service network of "government-led, community-support, enterprises to supplement and active participation of the disabled and their families” so as to vigorously promote the employment and its quality of the disabled.

Capability; Disabled employment service system; One main stem with multiple branches

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0012-06

國家社科基金一般項目：積極福利視角下殘疾人就業問題研究(14BSH104)

南京大學政府管理學院 南京 210046

楊琳琳 博士；研究方向：社會治理與社會政策