政府主導型縣域美麗鄉村建設運行機制研究——以安徽休寧為例

檀 明

(安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601)

政府主導型縣域美麗鄉村建設運行機制研究
——以安徽休寧為例

檀 明

(安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601)

從厘清美麗鄉村內涵出發，著重研究政府主導型的美麗鄉村建設的運行機制，以系統論的視角，建構了美麗鄉村建設運行機制的系統模型。再結合安徽省休寧縣美麗鄉村建設的實際實踐，以此為案例說明運行機制系統模型。通過各個行為主體之間以及部門與部門之間的溝通統一認識，消除差異，暢通美麗鄉村建設系統性工程運行機制系統的輸入輸出，可以使政府力更好地推進美麗鄉村建設。

政府主導；縣域；美麗鄉村建設；運行機制

一、文獻回顧

2008年，浙江省安吉縣立足縣情，正式提出“中國美麗鄉村”計劃，計劃用十年左右的時間，把安吉打造成為中國最美麗鄉村，這是美麗鄉村建設的首次實踐。之后，“美麗鄉村”建設升級為浙江省委、省政府決策，美麗鄉村建設在浙江省如火如荼展開。2013年中央一號文件中，首次提出建設“美麗鄉村”的奮斗目標。此后，習近平總書記多次提到，建設“美麗中國”，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容，而建設“美麗中國”的重要一環就是建設“美麗鄉村”。如今，安徽、廣東、廣西、江蘇、貴州等省區在本地區內美麗鄉村建設也在如火如荼展開，都在積極探索本地特色的美麗鄉村建設模式。隨著工業化、城鎮化的快速推進，城市的環境污染已向農村地區擴散，并且，農業的面源污染、農產品質量安全問題日益嚴重，嚴峻的環境形勢，迫切需要推進農村生態文明建設，實現農村的可持續發展，走“資源節約型、環境友好型”的路子。再者，我國幾千年的農耕文明給后人留下了“道法自然”“天人合一”“循環再生”等寶貴精神財富，可以說建設美麗鄉村是傳承中國傳統優秀文化精神的依“道”而行和順“勢”而為。在嚴峻的現實環境形勢以及農耕文明的文化內力作用下，美麗鄉村建設可謂“天下云集響應,贏糧而景從”。

學術界關于美麗鄉村建設的討論，因為關注的角度不同也是眾說紛紜。柳蘭芳立足自然與社會層面的涵義認為，美麗鄉村是“五美鄉村”，即生態環境美、社會環境美、人文環境美、合理布局規劃美以及體制機制完善美[1]。美麗鄉村建設絕不僅僅是生態環境的整治，更包含深層次的社會文化層面的目標。林永然、陸根堯從產業生態化與美麗鄉村建設互動發展的視角，提出美麗鄉村建設需要以產業發展為支撐，離開產業發展，美麗鄉村建設不具有可持續性[2]。張孝德立足消除城鄉差別的涵義認為，美麗鄉村建設通過發展農業、建設農村、富裕農民，實現“城鄉等值化”，并通過讓城鎮的物流、人流、資金流、信息流流向農村，從而逐漸消融目前所存在的城鄉差別[3]。由此可見，美麗鄉村建設不是一個簡單建設的概念，而是一個有豐富內涵的綜合系統性理念。作為升級版的新農村建設，美麗鄉村建設秉承和發展了新農村建設“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”的宗旨思想，更有其更深一層次的目標。翁鳴指出，美麗鄉村的最終目標是經營鄉村，即用高水平的鄉村建設夯實鄉村經營的基礎，用高效益的鄉村經營實現新農村建設和發展的可持續性[4]。美麗鄉村建設不是一個階段性的大建設概念范疇，它應該是一個長效的惠民工程。建設初期，用高水平的鄉村建設夯實鄉村經營的基礎，這個階段的鄉村建設在許多縣區是由政府來推動的，其運行方式大致可以概括為：政府依靠行政力量，通過加強組織領導、財政投入，建立上下聯動、部門協同、分工負責的工作機制，并將它納入干部績效考核體系等傳統行政動員方式推進美麗鄉村建設。本文首先研究討論這種政府主導推行模式的運行機制，結合一般系統論的視角，建構政府主導型美麗鄉村建設的運行機制的系統模型，旨在豐富美麗鄉村建設的理論外延，同時可以更好地指導實踐。再者，結合休寧縣的案例來論述這一模型，重點介紹了該縣一些成功的做法，同時也說明了實際運行中的一些難題，旨在說明如何暢通運行機制系統。

二、政府主導下的美麗鄉村建設

從宏觀來看，建設美麗鄉村是新時代突破“三農”問題的重要舉措。農村美麗鄉村建設的最終目的是要實現鄉村經營，鄉村內生式的發展，但都要經歷一個強化基礎設施和基礎服務來夯實鄉村經營的基礎的“大建設”階段。各個地區的基礎條件不一樣，完成這個“大建設”階段的方式不盡相同，江浙一帶民營經濟比較發達，在農村也有很好的資金基礎，其發展模式更多傾向于內生性的發展，而內陸省份經濟相對落后，農村沒有很好的資金基礎，故而其發展美麗鄉村需要外生力量的支援。內陸省份的一般模式是通過政府的規劃引領，配套財政資金，下沉服務來建設美麗鄉村。建設初期，首先確定那些基礎條件較好的鄉村為“中心村”，通過加強這些“中心村”的基礎設施和基礎服務，引導周圍村民向“中心村”集居，順應瀕空心化村莊自然消亡趨勢；再者，配套財政資金，為中心村進行規劃布局，通過項目申請審核的方式落實財政資金，同時積極引導農民共同參與建設。在這種模式下，政府始終是主導式的，可以說能不能運行好，關鍵在于政府力的作用。為此，有必要對美麗鄉村建設的運行機制進行探討，說明政府力量在美麗鄉村建設過程中的作用力，為政府部門更好地運作美麗鄉村建設提供理論支持以及指導實踐的發展。在許多地方，現階段的美麗鄉村建設主要是由地方政府主導并自上而下推行實施的。這種模式為什么會出現？首先，從政府主體視角考慮，其內在動力在于美麗鄉村建設有其合理的外部性收益，政府大規模推進美麗鄉村建設的結果是整個國家和社會的綠色發展，國家治理深入鄉村，以及治理能力的現代化。再者，從現有的農村實際情況來看，由于國家的長期的城市傾向政策，工農業的“剪刀差”導致農村漸趨荒蕪，大部分農村資金、人力嚴重不足，要通過農民自身來推動美麗鄉村建設顯得捉襟見肘。再加上，現階段農民的日常性生產和生活關系由集體經濟時代的“集體包辦一切”轉化為市場經濟下的及時性交易關系，農民對集體的認同越來越淡漠，鄉村社會個體化蔚然成勢。這種個體化導致了農民的公共意識趨于淡薄，表現為對村莊公共事務、公共事業建設日益冷漠。因此，作為發展型的我國政府在建設過程中不可避免地要承擔主導作用。政府主導型美麗鄉村建設這種模式的出現，有其深刻的內在的必然性，但美麗鄉村建設僅僅依靠政府是不夠的。

三、政府主導下的縣域美麗鄉村建設運行機制

(一)建構縣域美麗鄉村建設運行機制系統模型

現階段，從安徽省的情況來看，省內的各地區縣級政府在推動美麗鄉村建設過程中發揮了主力主體作用?！栋不帐∶篮绵l村建設規劃(2012～2020)》更是提出，縣級黨委、政府要在美麗鄉村建設中承擔主要職責，以縣為單位整體謀劃、整合資源、統籌推進。這在政策層面確立縣級政府在美麗鄉村建設運行過程中的主導地位，這為本文研究的政府主導下的美麗鄉村建設鎖定在縣域層面提供了依據。美麗鄉村建設是一個系統性工程，從政府部門推進建設的模式來看，其運行機制包括目標導向機制、投入推動機制、建設管理機制、發展保障機制、考核反饋機制。美麗鄉村建設是一項復雜的系統工程，涉及的部門多、工作內容繁雜，故需厘清美麗鄉村建設的運作機制，以期化繁為簡，有序持續推進建設工作更好地展開。本文從“一般系統論”的研究視角出發，著重從系統性的眼光，科學看待美麗鄉村建設，總結歸納出一般美麗鄉村建設運行機制，建構美麗鄉村建設系統模型?！耙话阆到y論”是由德國社會學家盧曼在對結構功能主義的批判性評述的基礎上提出的?！耙话阆到y論”是一種關注系統與外部環境之間的關系，注重分析降低系統復雜性的理論。復雜性是其理論的核心概念，是事物演化創新的多種機制的綜合屬性和關系[5]。面對系統復雜性，盧曼的基本解決思路在于行動者通過相互溝通構建新型系統，以降低復雜性[6]。以“一般系統論”為理論視角，美麗鄉村建設過程中的各行動主體通過構建以溝通信任機制為主體的系統規則暢通輸入、輸出渠道，在異質環境中確立共通性的系統目標，使每一個行動者都能發揮最大功能。結合一般系統論的理論，筆者認為，首先，目標導向機制作為目標導向決定了將要建設成什么樣的美麗鄉村，所以其在美麗鄉村建設運行構成一個輸入，同時，投入推動機制也是在目標導向機制作用下的一個輸入。再者，建設管理機制，發展保障機制是對美麗鄉村建設的一種后續補充，更關注建成中以及建成后的管理維護，這兩大機制也可以作為對美麗鄉村建設的一種輸入。最后考核反饋機制即要對美麗鄉村建設效果進行考核評價，這對系統構成一個輸出，對目標導向機制、建設管理機制以及發展保障機制進行反饋，以及時糾正建設過程中一些不合理、不適宜的做法。這樣，美麗鄉村建設運行機制的系統模型就形成了，其運行機制模型如下圖1所示。

圖1 美麗鄉村建設運行機制系統模型

(二)案例分析：以休寧縣的情況為例

現階段政府利用行政強力推動美麗鄉村的發展，導致了大量財政資源向農村傾斜，然而不同的運作模式必然導致不同的建設效果。休寧縣地處安徽省最南端，隸屬于安徽省黃山市，介于東經117°39′～118°26′和北緯29°24′～30°02′之間，與浙、贛兩省交界，屬古徽州“一府六縣”之一，全縣總面積2 151平方公里，轄10鎮11鄉、157個行政村，2012年總人口27.4萬。2015年該縣實現地區生產總值72.2億元，增長8%；一般公共預算收入9.57億元，城鎮居民人均可支配收入24 000元，增長8%；農村居民人均可支配收入11 600元，增長8%①。該縣地理位置優越，旅游資源豐富，屬于皖南片區，其美麗鄉村建設是典型的政府主導型運作模式，將其作為本文的案例研究，比較具有代表性，同時，該縣的美麗鄉村有其自身的特色，可以為別的地區提供借鑒。

2012年以來，安徽省堅持科學規劃引領、勇于實踐創新，大力推進美麗鄉村建設，建設成效日益顯現，美麗鄉村建設呈現由點上示范向線上延伸、面上覆蓋轉變的趨勢，已進入協調推進美麗鄉鎮建設、中心村建設和自然村環境整治的新階段。在新的階段，休寧縣積極響應省委省政府號召，自美麗鄉村建設以來，休寧縣共投入資金5.83億元(其中，省市縣三級專項資金9 550.8萬元，整合涉農資金3.14億元，社會投入資金1.73億元)建設項目730個，建成中心村57個(省級中心村28個、市級中心村6個、縣級中心村23個)治理改造自然村123個。該縣美麗鄉村建設由縣委書記、縣長任組長的美麗鄉村建設領導小組統一領導，具體事務由美麗鄉村辦公室協調處理，按照安徽省建設“生態宜居村莊美、興業富民生活美、文明和諧鄉風美”的美麗鄉村的總體目標，運用行政強力推動，突出規劃引領，項目支持，積極引導群眾主動參與，并主動接受上級部門的考核檢驗。

1、目標導向下規劃引領

該縣美麗鄉村建設突出規劃引領，強化規劃權威性和約束力。該縣美麗鄉村辦公室聯合縣規劃局等相關部門，認真做好鄉鎮、中心村前期摸排工作，進一步優化中心村布點規劃，認真修編鄉鎮建設規劃，編制中心村建設規劃。中心村布點規劃堅持注重鄉村空間的合理布局和生產生活生態功能的綜合統籌，做到全域規劃，使美麗鄉村成為農民的永久性居住地。并將全縣21個鄉鎮按照區位特點，劃分為東片旅游觀光區、南片文化傳承區、西片生態文明區、北片休閑養生區，并對照“古村保護型、優質生態型、產業帶動型、異地安置型、綜合提升型、扶貧示范型”六種類型分類進行指導建設。在充分尊重民意的基礎上，科學編制《休寧縣美麗鄉村建設村莊布點規劃》和中心村《村莊建設規劃》、《產業發展規劃》、《旅游發展規劃》，各項規劃做到與縣鄉總規銜接、與村莊人文山水銜接。在廣泛征求鄉鎮、中心村意見基礎上，制定全縣美麗鄉村建設工作要點，指導各鄉鎮、各職能部門加快美麗鄉村建設各項任務完成。圍繞中心村建設重點和建成區建設要求，突出生態環境整治、基礎設施建設、公共服務體系完善、特色產業發展等重點領域謀劃一批建設項目。堅持“群眾主體、政府推動、資金整合、以獎代補”的方式，堅持從實際出發，把握時序進度，科學編制美麗鄉村建設專項規劃。為加快責任傳導，該縣建立了美麗鄉村建設縣級領導包保責任制，強化了縣直部門職責分工，實現了鄉鎮主要領導負總責、分管領導具體抓、鄉鎮干部包村、村組干部分工負責的良好格局。

2、資金項目投入推動美麗鄉村建設

通過自下而上的項目審核，配套整合各部門項目資金，助力推動美麗鄉村建設。該縣嚴格對照美麗鄉村建設標準，自下而上謀劃確定中心村建設項目，突出群眾主體、因地制宜和亮點特色，做到防止大拆大建、防止千村一面、防止生搬硬套、防止重建輕管。嚴格執行《休寧縣小型項目招標實施辦法》，20萬元以上項目由縣級招投標，20萬元以下項目由鄉鎮發包，并對項目建設主體、建設標準、投資金額等進行公示。在各中心村成立由村民代表組成的監督小組，全程參與工程質量監督。而在資金使用這一塊，出臺《休寧縣美麗鄉村建設專項資金管理辦法》，強化“花小錢辦大事”的意識，堅持用鄉土材質建設項目、用本土苗木綠化環境、用閑置資產改建場所。同時，采取“先建后補、邊建邊補、按時序進度撥付”方式加強資金管理，保障資金安全，提高資金使用效率。美麗鄉村建設推行以來，農村面貌煥然一新，項目建設推動美麗鄉村建設的同時，也帶來了村集體經濟收入的大增長，農民人均純收入也有明顯變化。2014年休寧縣村集體經濟收入總計6 109.8萬元(其中村集體經營收入2 003.23萬元,村集體非經營性收入4 106.57萬元)，通過一年的建設，2015年該縣村集體經濟收入達到7 309.1萬元(其中村集體經營收入2 201.2萬元，村集體非經營性收入5 107.9萬元)，年經濟收入增長率高達19.6%。在2104年確定的省級中心村中，農民人均純收入平均值由2014年的12 550.5元增加到2015年的13 339.5元。美麗鄉村建設帶給農民實在的好處，但項目推動機制實際運行過程中也存在問題。從項目推進來看，各中心村很不平衡，建設成效也有很大差距。鎮村領導干部重視的，項目推進就快；村民參與度高的，村莊整治效果就好；村干部不沾工程的，群眾反映就好。在工作機制上雖成立了“一辦九組”，由于部門的項目下達時間不一樣、建設要求不一樣、資金管理不一樣，項目資金難以做到“應整盡整”，項目資金難以發揮最大效應。

3、建設管理機制

在確定了目標規劃、項目建設之后，美麗鄉村建設如何落到實處？這就需要建設管理機制來發揮作用了。休寧縣在建設管理方面有三大主要做法：一是強化政府推動力。整合各類項目資金聚焦美麗鄉村，創新推出實物補貼建設模式(總結嶺南鄉三溪、嶺南、溪西3個中心村實物補貼試點經驗，摸索出一條“群眾出工、政府出材料”，成本節約、監管透明的美麗鄉村建設新路子)，探索實施“財政資金供養、村民承包管養、受益農戶自養、公益活動合養、投入市場建養”等美麗鄉村管養模式。二是激發村民內生力。投入保障經費3 129萬元，探索實施“村為主”機制，為每個村量身定做任務清單、責任清單、保障清單、公開清單、考核清單等“五個清單”，培育村民“主人翁”意識，實行項目由群眾定、工程由群眾干、事務由群眾管。三是集聚社會參與力。組織協調92個機關事業單位、21家縣內企業和4家省屬企業共同參與中心村建設。如溪口鎮祖源村2016年引進上海宏森公司投資5 000萬元，流轉土地1 000余畝、收購和租賃祖源村46戶古民居發展鄉村旅游，每年可增加村級集體經濟收入28萬元、村民勞務收入100萬元；2015年板橋鄉樟前村村民王國香無償捐資28萬元，并帶動本村村民捐資13萬元，共同修建村組道路1 080米，整修橋梁1座，受到群眾好評。通過這三個做法，使得該縣美麗鄉村建設管理真正擺脫“只有政府，沒有群眾”的單一推動模式。然而，在實際運作過程中，也有些鄉鎮和村把美麗鄉村建設簡單理解為爭取項目和資金修路、修橋、建村委會，與群眾交流少、交心少，難以得到群眾支持、難以發動群眾參與，美好鄉村建設流于表面文章，鄉村建設缺失了長久的內源動力。

4、發展保障機制

吳理財通過對安吉、永嘉、高淳三縣區的問卷調查了解到，農民希望美麗鄉村建設首先注重生態經濟建設，然后才是生態環境、生態人居、生態文化等建設，也就是說，農民最注重的依然是經濟發展方面的指標，改善鄉村社會經濟發展水平是他們的首位要求[7]。當前美麗鄉村建設大多是階段性的，沒有長效性的管養保障，而只靠政府的財政資金來保障是不可持續的一種做法。美麗鄉村建設的長效性內力在于產業的發展。美麗鄉村的發展保障機制的核心就是產業發展。休寧縣美麗鄉村建設突出富民增收，注重抓好產業培育。緊盯特色資源，以茶葉、茶干、貢菊、泉水魚為重點，縣級財政每年安排400萬元專項資金用于村級集體經濟發展，培育特色產業。目前，已有13個中心村組建農民專業合作社，28個省級中心村集體經濟經營性收入達5萬元以上。實施“鄉村旅游+”計劃，加速鄉村旅游和特色農業、戶外體育、民俗文化、非遺產品的融合發展。2015年，全縣鄉村旅游接待達380余萬人次，旅游收入30余億元。經濟水平的提高是美麗鄉村建設的要義之一，通過產業的發展實現村集體收入以及農民收入的提高，有利于農民發揮自身內力，實現美麗鄉村建設的長效保障。

5、考核反饋機制

休寧縣的美麗鄉村建設是典型的政府主導模式，故其檢驗考核體制自然就是傳統的行政式考核。實行“一月一調度、一季一督查、半年一總結、一年一考評”，將督查結果作為考核驗收、評先評優、干部使用的重要依據，確保各項目標任務落到實處。整個考核體系包括涉及建設規劃編制、基礎設施建設、公共服務設施、環境整治、經濟發展、基層組織和鄉風文明、群眾評價七塊內容的考核成效評價指標?？己藘热萆婕败浻布煞矫娼ㄔO，全面系統地涵蓋了美麗鄉村建設的各個方面。該縣采用日?？疾炫c年度考核相結合的考察方式，日?？疾炀唧w分配到各個部門，年度考核采取上級部門年終抽查的方式，保障美麗鄉村建設及時得到反饋，確保責任部門讓建設任務落到實處。從目前的美好鄉村建設實踐來看，還存在建設規劃不管用、村莊特色不明顯、垃圾清運不及時、環境整治不徹底、衛生改廁難推進、污水處理難實施、產業發展缺支撐等方面的難題有待解決。此外，政府的考核準則一般都是標準化統一式推行，這種做法有利有弊，統一標準有利于政府部門工作更好更快地展開工作，但標準統一的準則欠缺針對性，比如準則中要求美麗鄉村建設都要有污水處理設施，但個別小型村莊由于人口密度小對污水處理沒有那么大的需求，其按自身原始方式就可以實現污水處理，不必要浪費資源建設污水處理設施。

四、結語

現階段政府力量在美麗鄉村建設過程中仍然發揮主力軍作用，導致一些群眾認為美麗鄉村建設就是政府部門的事，是關乎自身政績的工程，還有一些村干部認為既然是政府部門的事，上面撥多少錢，下面干多少事，其在工作實踐中缺乏主動性和創造性。再者，美麗鄉村建設通過資金項目投入推動，由于部門的項目下達時間不一樣、建設要求不一樣、資金管理不一樣，項目資金難以做到“應整盡整”。還有個體化意識突出的農民較難進行合作，往往抱著搭便車的心態，一味地仰賴政府的投入和外力支持，難以發揮出其自身在建設中的主體作用。從“一般系統論”研究視角來看，村干部乃至群眾對建設美麗鄉村的認識悖于政府部門的“頂層設計”、政府部門之間的目標差異、農民個體化意識突出加劇了這個系統內部的復雜性，極易導致運作難題。故而，要通過各個行為主體之間以及部門與部門之間的溝通統一認識，消除差異，暢通美麗鄉村建設系統性工程運行機制系統的輸入輸出。休寧縣美麗鄉村建設的案例研究說明，政府主導下的縣域美麗鄉村建設雖然困難重重，但只要掌握科學方法,運用系統性思維，一樣可以化繁為簡，科學推進美麗鄉村建設進程，為2020年全面實現小康社會添磚加瓦。這同時也對別的地區的美麗鄉村建設運行構成一種借鑒。建設美麗鄉村，是要給鄉親們造福。美麗鄉村建設既要注重行政推動，更要重視內生發展。政府在引導美麗鄉村建設過程中，由于農民是美麗鄉村建設最直接的受益對象，建設農民滿意的美麗鄉村應是各級政府統一的目標訴求。美麗鄉村建設是一個系統性工程，政府作為主導力量，要樹立“大資源”的理念，既要充分挖掘農民團體的創造性、激活民間團體的積極性，更要把本地的土地、產業、景色、文化等都視作發展的資源，合理規劃設計、綜合利用，把美麗鄉村建設這個系統的所有要素都拿來為我所用。美麗鄉村建設考核有要求、建設有標準、工作有流程，既是一項系統工程, 又是一項民生工程，更是一項技術活、細致活、功夫活。

注釋：

① 數據來源《2015年休寧縣政府工作報告》。

[1]柳蘭芳.從“美麗鄉村”到“美麗中國”——解析“美麗鄉村”的生態意蘊[J].理論月刊，2013(9)：165-168.

[2]林永然，陸根堯.產業生態化與美麗鄉村建設的互動發展研究——以浙江省安吉縣為例[J].蘭州財經大學學報，2016(1)：23-29.

[3]張孝德.中國鄉村文明研究報告——生態文明時代中國鄉村文明的復興與使命[J].經濟研究參考，2013(22)：25-54.

[4]翁鳴.社會主義新農村建設實踐和創新的典范——“湖州·中國美麗鄉村建設(湖州模式)研討會”綜述[J].中國農村經濟，2011(2)：93-96.

[5]吳彤.復雜性概念研究及其意義[J].中國人民大學學報，2004(5)：2-9.

[6]蘇海,史娜娜.“一般系統論”視域下本土醫務社會工作實踐的路徑創新——基于N區“醫路同行”項目的個案研究[J].社會工作與管理，2015(5)：27-32.

[7]吳理財.基層干群眼中的美麗鄉村建設——安吉、永嘉、高淳三縣區問卷調查[J].黨政干部學刊，2014(7)：67-75.

2016-08-18

安徽大學與休寧縣縣委美麗鄉村辦公室創新基地項目“休閑農業激發美麗鄉村建設活力”(jd201612)。

檀明(1990-)，男，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向：美麗鄉村建設。

F320.3

A

1009-9735(2016)06-0088-05