關東州時期的市制研究

摘 要：關東州時期在旅順和大連實行市制和會制。衛生組合是最初的形式，到1915年正式實行市制。1924年5月《關東州市制》的發布，將市的性質確認為法人，市的轄區范圍和職能事務也在逐年擴大。

關鍵詞：衛生組合規則；市制；大連市；旅順市

關東州時期的地方機構實行的是市、會兩種方式。市制在大連、旅順兩市實行，會制在其他69個村鎮實行。但這種市會制度實際上只是一種不完全的公共行政組織，而不是地方行政機構。

1 衛生組合規則

關東州的市制是在原有的自治制度的基礎上發展起來的。1907年2月8日，關東都督府為提高“關東州”的衛生狀況發布第9號令《衛生組合規則》，規定在各民政署內設置衛生組合，擔任掃除污穢，施行清潔、消毒，預防傳染病，救治等公共衛生。這種組合是一種自治性質的組合。

《衛生組合規則》內容如下：

第一條：民政署長為掃除污物及清潔、消毒或其它施行預防救治傳染病方法等的必要，可在指定區域設立衛生組合；衛生組合依約施行前項事務。

第二條：民政署長指定區域內的居住者是當然的衛生組合員。

第三條：衛生組合的經費由其組合負擔；經費的收支方法由組合自行決定，但要經民政署長的認可。

第四條：衛生組合規約要經民政署長的認可。

第五條：衛生組合可設組合長1名，副組合長2名；除此之外，衛生組合可根據組合內技能方面的需要設顧問1人。

第六條：組合長代表組合，以規約為基礎掌理事務。

第七條：副組合長輔佐組合長，并在其因故不能出席時代理其職。

第八條：依土地狀況，可在一衛生組合地域內劃分成小區域，必要時，可在各區設衛生委員及副衛生委員各1名或衛生委員2名，輔佐本區域內的衛生事務。（明治41年府令第1號改正）

第九條：前條小區域為多數時，可從衛生委員中設10-15名常議員，負責事業的視察及急施事項。（明治41年府令第1號改正）

第十條：衛生組合長、副組合長由衛生委員、副衛生委員推舉，由民政署長任命。（明治41年府令第1號改正）

第十一條：顧問由衛生組合長推薦，民政署長任命。（明治41年府令第1號改正）

第十二條：衛生委員、副衛生委員、常議員由民政署長選任，但衛生委員、副衛生委員要由其區域內居住的組合員選舉，常議員作為衛生委員由其互選，在此情況下，當選者要經衛生組合長由民政署長認可。（明治41年府令第1號改正）

第十三條：衛生組合長、副衛生組合長、顧問、衛生委員、副衛生委員、常議員任期1年。（明治41年府令第1號改正）

第十四條：本則施行的必要規程由民政署長決定。

由上述規定可見，以衛生問題為切入點，以組合的形式開始在相應的區域內展開活動，其活動由民政署管理，其性質并不是行政機構。

2 關東州市制

1915年9月關東都督府頒布第26號令，公布大連、旅順市制規劃，廢止衛生組合，設立大連、旅順兩市，并分設市長和市會，開始市制試行階段。10月1日，大連市正式建立，首任市長石本鏆太郎。同一天，關東都督府民政部發布第12號告示，決定將大連市定為特別市，并決定市的決議機關為市議會。市議會議員部分由官方選定，即由民政署長官任命，部分間接選定，即由官選議員提名，再由民政署長官批準。議會每兩年一屆，主要任務是審議市役所工作及選舉市長候選人3名。市議會下設設常設委員會，常設委員會議長初由市長兼任，議員初定為30名，1920年2月起增至36名。

1924年5月公布130號敕令《關東州市制》，開始將“關東州”市制納入法制軌道。

《市制》首先規定了市的性質：“市作為法人，接受官的監督，在法令規定的范圍內依據公共事務即法律敕令處理市的所屬事務（第一條）?！薄妒兄啤愤€規定了市役所（市政府）、市議會和參事會三大機構的有關事項。

在三大機構人員設置及職權上，《市制》規定“市設市長、市長助理各1人及會計1人；市長與市長助理是名譽職，但可以根據相關規定獲得工資；會計是有薪職務；市長、市長助理及會計任期為4年（第十六條）?！薄笆虚L在市會選舉推薦的3名候選人中由關東廳長官選任；市長助理和會計由市長推薦，市議會決定（十七條）?！笔虚L的職責是“領導、監督和懲戒各級官吏，有權對其作出懲戒處分及處以25日元以下的罰金（第二十條）”?！笆虚L統轄并代表市；市長助理輔佐市長負責日常工作，市長因故不能工作時可代理市長；會計掌管市的出納及其它會計事務（第十八條）?！笔凶h會是市的決議機關，市議會“議員由關東廳長官指定的官選議員和民選議員組成；官選議員的人數不能超過民選議員的四分之一；市會議員人數在16-44人之間；議員皆為名譽職議員；任期4年，從總選舉日起算（第七條）?！泵襁x議員的條件，必須是所謂有較高號召力的人士，主要是居住在旅順、大連兩市的納稅人而又有選舉權的日本人；官選議員是由民政署長（后改為關東州廳長官）指定的中國人和日本人，但事實上中國人當選議員者極少，且處在無權地位，只不過是“花瓶”擺設而已。大連市議員1924年11月由原來36名增加到40名，其中官選7人，其余33人為民選；旅順16人，官選2人，其余為民選?！白h會內設議長和副議長，市長為市議會的議長（市長擔任議長是在1924年11月以前），議長任期同議員任期一樣均為4年”（第十二條）。議員以互選方式選出常設委員。市長因故不能出席時，可由市長助理代行職務。市議會議員須按上級的要求選定?！瓣P東廳長官可以解散市議會；市議會被解散后，必須在三個月內選舉新議員（第三十三條）”。市議會的任務是“按照市的相關規定和法律決定各項事務。其權限為：（1）市規章的建立或改廢；（2）制定歲入與歲出的預算；（3）通過決算報告；（4）法律規定以外的使用費、手續費、市稅和勞役、實物課賦的征收；（5）不動產的取得、管理及處分；（6）基本財產及公益金的設置、管理、處分；（7）預算以外的新負擔；（8）訂立法令外關于財產和建筑物章程；（9）保證官吏的身份；（10）關于訴訟、和解等重要事項（第十條）?！薄笆袇⑹聲梢韵氯藛T組成：市長、市長助理及名譽職參事會會員。參事會定額為6人，從市會議員中選舉；任期同議員任期；參事會的會長由市長兼任，市長因故不能出席時，由其代理者負責（第十四條）?！眳⑹聲穆毮芎蜋嘞蓿骸皼Q議市議會所委托的事項；審查市長向市議會所提出的有關議案；其他法令規定的其權限內的事項（第十五條）?！?

《關東州市制》的頒布，把市的實行通過法律形式確認下來，對市的性質。機構設置、職責等都有了詳細而明確的規定。

3 市的事務及財政

市所從事的事務，最初只不過是公眾衛生和社會事業，如管理市場、公園、火葬場、墓地、屠宰場等。1921-1922年間，管理范圍逐次擴大到高等女學校及商工學校的經營及其他社會事業。51926年，大連市接管了原屬關東廳的某些經營事業，其中有西公園、漁菜市場、火葬場、屠宰場、墓地、街燈及公廁；旅順市接管了屠宰場、火葬場、墓地及公廁等。

在市政事務方面，兩市分別接管原由民政署掌管的戶籍管理、道路修建、工商事務、兵事和地方事務以及稅收事務的一部分。1939年5月以后，又將教育事業中的國民學校、公學校、青年學校，土木事業中的道路、下水道建設和稅收中的國稅、地方稅以及地區事業中的宗教、經濟建設等分別移交給大連市和旅順市進行管理。

財政方面，市的收益很少，經費大部依靠市稅。市稅有三種：戶口稅，關東州地方稅附加稅和特別稅。這些都是通過陸續公布的一系列法令，逐步建立完善的。

1926年3月31日，大連民政署公布實施了《大連市特別稅出租房屋稅規則》；

1931年6月10日，發布了征收人頭稅的法則——《大連市戶別割規則》，規定從翌年1月起對農民、居民、營業法人、合作單位，劃分若干等級，按戶征收；

1934年4月1日，關東廳以第5號市規則公布實施《大連市特別稅出張販賣稅則》，開始征收歡興稅；

1942年4月1日，關東州廳以第1、2號規則公布《大連市附加稅規則》和《大連市特別稅規則》，廢除特別稅房屋出租稅；

1942年同年，關東州廳以第1號令修訂會稅，規定會稅分國稅附加稅、地方稅附加稅。

戶口稅是對市內有戶籍又有獨立生計者或是擁有營業所的法人依據其資產、所得及生計或營業狀況而設立按不同等級賦課的。以1925年的賦課狀況為例，針對個人的征收，旅順市分為25等，賦課額最高197元59錢，最低1元36錢；大連市分為30等，賦課額最高1730元60錢，最低3元84錢。針對法人的征收，旅順市包括最高特等及其它11等，賦課額最高74490元，最低1元36錢；大連市包括最高特等及其它30等，賦課額最高77490元，最低11元60錢。6關東州地方稅附加稅是對關東州地方稅雜稅中關于不動產權利取得稅附加50%的稅額。特別稅實為雜稅，只在大連市實行，娛樂稅、車輛使用稅及房屋出租稅等。

4 施政區域

為了處理事務上的方便，大連、旅順兩市還把本市管理的區域劃分成若干個區，每區設區長或其代理進行管理，并設置臨時或常設委員輔助區長進行管理。。

大連市的施政區域為大連市街、小崗子及寺兒溝一帶。1921年，大連民政署將大連市劃分成31個町區，后增為33個町區。到1937年12月1日，又將市郊5會22屯劃入大連市，大連實施區制后，原屯改稱區。至此，市區面積由原來的45平方公里增至143.7平方公里。至1945年8月，大連市共轄124個町區，人口888084人。

旅順市的施政區域在旅順口區一帶，市區以龍河為中心，分為東西兩部，東為舊市街，西為新市街，初設14個町區，1937年時市內劃為76個町區。

市制是作為在旅順和大連地區的一級行政機構有一個逐漸發展擴大的過程，其區域范圍不斷擴大，職能、事務也逐漸增多。市制和會制相輔相成，最為地方機構覆蓋了關東州全部地區，不過關東州的實際權力還是在民政署手中。到30年代之后才有所

參考文獻

1.[日]滿史會：《滿洲開發四十年史》中譯本下卷，1988年，第406頁。]

2.[日]關東都督府：《關東都督府法規提要》，1967年（昭和42年）版，第443-444頁。

3.[日]關東廳編：《關東廳施政二十年史》，滿洲日日新聞社，1926年，第35頁。

4.[日]關東廳編：《關東廳施政二十年史》，滿洲日日新聞社，1926年，第34頁。

5.[日]關東廳編：《關東廳施政二十年史》，滿洲日日新聞社，1926年，第39頁。

6.[日]滿史會：《滿洲開發四十年史》中譯本下卷，1988年，第406頁。

7.[日]關東廳編：《關東廳施政二十年史》，滿洲日日新聞社，1926年，第39頁。

8.[日]關東廳編：《關東廳施政二十年史》，滿洲日日新聞社，1926年，第40頁。

作者簡介

王健，遼寧師范大學歷史文化旅游學院，研究方向：中日關系史，大連地方史。