堅持問題導向 精準聚焦發力把司法改革推向新的階段

李少平

最高人民法院副院長

卷首語
Preface

堅持問題導向 精準聚焦發力把司法改革推向新的階段

李少平

最高人民法院副院長

剛剛過去的2016年是全面深化司法改革的攻堅之年。中央頂層設計的改革方案陸續出臺，地方實踐探索的鮮活樣本“百花齊放”，司法改革主體框架搭建完成，重點領域和關鍵環節改革取得重大突破，影響司法公正、制約司法能力的深層次問題正逐步得到解決，司法改革蹄疾步穩，人民群眾獲得感日益增強。

一

回顧黨的十八大特別是黨的十八屆三中、四中全會以來，法治被賦予前所未有的歷史厚重感，全面依法治國被納入“四個全面”的戰略布局，司法作為全面推進依法治國的關鍵環節，迎來了深化體制改革、破除沉疴積弊的重大歷史機遇。

——改革理念明確清晰。我們對改革的信心和決心，首先來自對改革理念的思想認同。習近平總書記強調“要多推有利于增添經濟發展動力的改革，多推有利于促進社會公平正義的改革，多推有利于增強人民群眾獲得感的改革，多推有利于調動廣大干部群眾積極性的改革?！薄耙ψ屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中感受到公平正義”“要堅持司法體制改革的正確政治方向，堅持以提高司法公信力為根本尺度，堅持符合國情和遵循司法規律相結合，堅持問題導向、勇于攻堅克難”等，習近平總書記關于法治建設和司法改革的一系列新理念新思想新戰略，為全面深化司法改革指明了道路和方向。司法改革是一場深刻的自我革命，改的是體制機制，動的是利益格局。人民法院既是改革的對象，也是改革的主體。最高人民法院以習近平總書記系列重要講話精神為指導，緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標，把“堅持問題導向、符合中國國情、尊重司法規律、服務人民群眾”作為改革必須堅持的基本原則和立場，積極推進司法改革，在解決人民群眾反映強烈的立案難、訴訟難、執行難等問題上取得顯著成效。

——頂層設計力度空前。我們對改革的信心和決心，來自對中央決策的理性認同。黨的十八屆三中、四中全會為司法體制改革設定了總路線圖和時間表。截至2016年12月15日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組全體會議30次，審議重大司法體制改革文件38個?！蛾P于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》《人民陪審員制度改革試點方案》《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》《法官、檢察官工資制度改革試點方案》等一系列重大改革方案出臺，搭建起改革主體框架。最高人民法院發布《關于全面深化人民法院改革的意見》，即人民法院“四五改革綱要”，制定了65項改革舉措。三年來，最高人民法院單獨或會同有關部門出臺改革文件93件。

——改革方法系統科學。我們對改革的信心和決心，來自對改革方法的準確把握。這一輪司法改革在方法論上有幾個突出特點：一是遵循司法規律和符合中國國情相結合。司法唯有遵循規律才能發揮其功能價值，改革必須既有理想又接地氣才能行其久遠。比如，在推進司法責任制改革時，我們認真研究審判權作為判斷權和裁決權的規律特征，構建“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法責任制；在推進法院人財物統一管理改革時，既堅持司法權作為中央事權的屬性，又考慮中國國情根據地方差異穩步推進。二是中央頂層設計和地方探索相結合。鼓勵地方在中央頂層設計的框架內勇于探索、改革創新，走出一條中國特色的司法體制改革之路。三是堅持試點先行和整體推進相結合。一方面，建立司法改革任務電子臺賬系統，加強改革統籌協調和項目管理，扎實推進所有改革舉措；另一方面，重大司法改革采取先行試點、分批推進的方法，發揮試點的示范、帶動、促進作用。目前，包括司法責任制在內的13項重大改革在全國試點。四是改革創新和依法推進相結合。我們始終堅持按照法律程序有序推進改革。人民陪審員、公益訴訟、認罪認罰從寬等改革措施，先行爭取全國人大常委會法律授權。對于實踐證明可行的改革經驗做法，積極配合全國人大推動法律修改，確保始終在法治軌道上推進改革。

二

知是行之始，行乃知之成。經過三年多來的改革實踐，人民法院司法改革取得了新進展、新成績。

——司法責任制改革全面開展。審判權運行機制得以重塑，法官請示匯報案件向獨立裁判轉變，院庭長個案審批向審判管理監督和直接辦案轉變，審判委員會工作重心從個案討論向宏觀指導轉變，科層化管理向扁平化管理轉變，法官事無巨細、大包大攬向各類人員分工負責、密切協作轉變，人盯人的監督機制向全留痕的監督機制轉變，模糊的錯案責任界定向清晰的違法審判責任追究轉變，內部行政化的問責機制向外部準司法化的法官懲戒機制轉變。試點法院辦案質量效率穩步提升，人均結案率、當庭宣判率明顯上升，案件平均審理時間明顯縮短，審判質效主要指標良好。

——立案難、訴訟難問題基本得到解決。從2015年5月1日開始，各級法院實行立案登記制，對依法應當受理的案件，做到有案必立、有訴必理，根本上消除“立案難”的制度障礙。改革后全國法院登記立案數量同比增長近三成，當場登記立案率達95%。在深圳、沈陽分別設立最高人民法院第一、第二巡回法庭，增設南京、鄭州、重慶、西安四個巡回法庭，設立北京四中院、上海三中院兩個跨區劃法院，設立北京、上海、廣州三個知識產權法院，開展行政案件集中管轄、公益訴訟等改革試點，法院組織體系和管轄制度進一步完善，群眾訴權得到有效保障。截至2016年10月底，全國99%的法院建立了訴訟服務大廳，2189家法院開通訴訟服務網，1734家法院開通12368訴訟服務熱線，781家法院開通訴訟服務手機APP，建成2萬余個科技法庭和2200余套遠程訊問系統，“互聯網+訴訟服務”讓群眾少跑腿，讓數據多跑路，訴訟更加方便快捷。開展人民陪審員制度改革試點，改革陪審員選任機制和參審職權，促進司法公開民主。建設以審判流程、庭審活動、裁判文書、執行信息公開四大平臺為主體，以傳統媒體、公報、白皮書、門戶網站、微博微信新媒體等多樣化公開形式為支撐的陽光法院，公開、透明已逐步成為司法新常態。

——推動更高層次上司法公正與效率的統一。最高人民法院會同有關部門出臺《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等原則制度，建立科學規范的證據規則體系，促使偵查、起訴階段的辦案標準符合法定定案標準，努力預防冤假錯案，以敢于擔當的勇氣依法糾正聶樹斌案，實現懲治犯罪和保障人權相統一。推進庭審方式改革，促進庭審實質化。大力推進案件繁簡分流和矛盾多元化解，出臺《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》等，試點法院通過試行認罪認罰從寬制度、完善繁簡分流工作機制、深化多元化糾紛解決機制、推進內設機構改革、加強信息化建設等，有效破解案多人少矛盾，提升司法效能。

——向“執行難”全面宣戰。最高人民法院以巨大的改革決心和勇氣，向全社會作出兩到三年基本解決“執行難”的莊嚴承諾，并制定工作綱要，細化執行體制改革時間表和路線圖。中辦、國辦印發《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》，最高人民法院已與40 多個國家機關和具備社會管理職能的單位建立失信被執行人信用懲戒機制，形成“一處失信、處處受限”的信用監督、警示和懲戒格局。積極推進民事執行工作在人民法院內部審執分離的體制改革，穩妥開展改革試點，為基本解決“執行難”提供體制保障。

——推進法院隊伍職業化建設。按照法官、司法輔助人員、司法行政人員實行人員分類管理。堅持以案定額、按崗定員、嚴格遴選，有序推進法官員額制改革，各省區市法官員額控制在中央政法專項編制39%以內，優秀人才向辦案一線流動趨勢明顯，試點法院85%以上司法人力資源配置到辦案一線。建立從符合條件的律師、法學專家中招錄法官制度，出臺《關于建立法官檢察官逐級遴選制度的意見》，最高人民法院率先從下級人民法院公開遴選法官。實行法官單獨職務序列改革，完善相配套的工資薪酬制度，中辦、國辦印發《保護司法人員依法履行法定職責規定》，最高人民法院出臺具體實施辦法，司法職業保障制度改革邁出堅實步伐。出臺《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，設立法官懲戒委員會，完善法官懲戒制度。出臺《關于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》《法官助理、檢察官助理和書記員職務序列改革試點方案》，積極探索購買社會化服務等方式拓寬審判輔助人員來源渠道，加強審判輔助人員隊伍建設。

司法改革既是一個完善司法體制機制的過程，也是一個發現問題、允許試錯、校準改革的過程。通過督察評估，我們確認了司法改革新成效，總結了試點改革新經驗，同時也發現了改革過程中的新問題，提出了校準改革新措施。比如，2016年在長春召開的全國司法體制改革推進會上，針對政法專項編制增幅遠低于案件增速、不能滿足實際需要、不少地方案多人少矛盾突出的問題，提出適當增加基層法院員額比例，把事業編制人員納入員額比例基數；針對領導干部是否入額、如何入額各地比較困惑的問題，提出要從工作需要出發，嚴格把握，形成正確導向；針對工資制度改革政策中的一些問題，提出“三類人員、兩種待遇”，法院工作人員現有的三項補貼予以保留，等等。

三

2017年是全面深化司法改革的決勝之年。人民法院要緊緊抓住司法責任制改革這個“牛鼻子”，深化審判管理監督機制轉型，完善相關配套措施，加強改革督察評估，確保司法責任制改革落地生根、開花結果。此外，還要進一步重點研究和推動以下問題的解決。

——完善法院設置，促進組織體系科學化。推動發揮最高人民法院巡回法庭職能作用，推進跨行政區劃法院改革，形成系統完整的跨行政區劃法院體系，探索普通類型案件在行政區劃法院審理、特殊類型案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

——完善審級職能，實現職能定位合理化。明確四級法院職能定位，完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用問題，二審重在解決訴辯雙方對一審認定事實和適用法律的爭議，再審重在依法糾錯、維護裁判權威，實現法院裁判的終局性。

——推進繁簡分流，帶動審判方式新變化。要建立以審判為中心的訴訟制度，推動庭審實質化、優質化，不斷提升審判質量。要進一步優化司法職權配置，促進案件繁簡分流，加強訴調對接工作，創新矛盾糾紛多元化解機制，讓有限的司法資源解決最重要的問題。

——注重法官培養，推動隊伍建設職業化。推進法官員額制改革，建立健全逐級遴選制度，切實將法官配置在行使司法權的崗位。加強法官履職保障，落實法官單獨職務序列改革和工資制度改革，建立法官依法履行法定職責保護機制，切實提升法官職業尊榮感。推動審判輔助人員制度改革，形成合理的法官養成機制。推進編制外書記員管理制度改革，盡快配齊配強審判輔助人員。

——打造智慧法院，推動司法服務智能化。實施“智慧法院”戰略，以信息化、數字化、全媒體、大數據為支撐推動法院整體工作機制改革，實現信息化手段和互聯網科技與司法工作的深度融合。推進網上立案、在線調解、電子送達、遠程開庭、司法公開，讓人民群眾享受到司法的透明便捷；加強網絡執行查控，完善線上線下全方位信用懲戒機制，讓“老賴”無處遁形；推進網上辦案，加強對審判工作各個環節和重要流程節點的全程監督、動態跟蹤、無縫管理，促進司法公正；加強國家司法信息資源庫、司法大數據系統和辦案人工智能系統建設，積極為法官辦案、改革決策、立法修改、社會治理提供幫助。

擊楫勇進在中流，馳風馭浪正揚帆?；赝麃砺?，人民法院司法改革在全面依法治國的大背景下砥礪前行；展望未來，我們更加滿懷信心，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，不忘初心、繼續前行，以司法改革的新成效書寫時代新篇章，讓公平正義的司法陽光普照每一個角落。