2016黨內監督條例新增哪些內容，有何重大意義

郎佩娟++++陳炫佑

【摘要】黨內監督既是執政黨的自我監督，又覆蓋了對絕大多數國家干部的監督。如果這種監督到位，既可以提高共產黨的執政能力，還可以有效預防腐敗。加強黨內監督，一要有健全完善的監督規則，使監督制度化、規范化、程序化；二要有強有力的落實機制，使監督規則得到良好執行。以此觀之，從《監督試行條例》到《監督條例》，只是其萬里長征的第一步。

【關鍵詞】黨內監督 特別規則 建設 完善

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

中國共產黨黨內監督簡稱“黨內監督”，是指中國共產黨的各級組織、專門監督機關和黨員，按照憲法、法律、黨章和其他黨內法規的規定，對黨組織和黨員的活動進行的監督。黨內監督有四個特點：第一，黨內監督不是黨對外部的監督，也不是外部對黨的監督，而是黨的內部監督；第二，黨內監督的主體是黨的各級組織、專門監督機關和全體黨員；第三，黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部；第四，黨內監督的一般規則是黨章和其他黨內法規，同時，按照黨章規定，黨必須在憲法和法律規定的范圍內活動。

中國共產黨黨內監督的特別規則是指《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《監督條例》），該條例是在《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《監督試行條例》）的基礎上修訂而成。筆者將在闡述黨內監督特別規則建設與發展背景的基礎上，對2003年、2016年黨內監督的兩個特別規則進行對比，找出新舊規則內容的主要變化并闡釋其意義，以更好地理解《監督條例》，并使其得到良好執行。

從《監督試行條例》到《監督條例》

中國共產黨黨內監督規則的建設經歷了漫長的、不斷發展和完善的過程。中共一大黨綱規定：“工人、農民、士兵和學生等地方組織的人數很多時，可以派他們到其他地區去工作，但是一定要受當地執行委員會最嚴格的監督?！敝泄参宕簏h章專門把“監察委員會”列為一章，選舉產生了由10人組成的中央監察委員會。中共七大黨章對黨的各級監察委員會的產生辦法、任務與職權、領導體制等作了明確的規定。

中華人民共和國成立后，中共中央1949年11月發布《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立了中央紀律檢查委員會，各中央局和一些省市開始建立紀律檢查機關。1955年3月，中國共產黨全國代表會議通過《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，選舉產生了中央監察委員會。中共八大黨章增加了有關各級監委任務和上下級監委關系的規定，并規定“黨的中央委員會，省、自治區、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設立監察委員會”。監察委員會作為必設的黨的紀律檢查機關通過黨章固定下來。

“文化大革命”期間，黨的紀律遭到嚴重破壞，黨的監察機關陷于癱瘓?！拔母铩苯Y束以后，黨內監督制度逐步恢復。黨的十一屆三中全會決定重建黨的紀律檢查機關，選舉產生了中央紀律檢查委員會，紀律檢查委員會的根本任務是“維護黨規黨法，切實搞好黨風”。

1982年中共十二大黨章規定了黨的紀律檢查委員會的主要任務（職能），即“維護黨的章程和其他重要的規章制度，協助黨的委員會整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況”。1992年中共十四大黨章對各級紀委領導人的選舉辦法及任期的規定更明確，突出“雙重領導”，提高了紀委的地位。1997年中共十五大黨章規定了黨的紀律檢查機關的職能，與1982年黨章的規定大體相同。

進入新世紀之后，我國的國情和黨情都有新變化。對于黨情，習近平總書記在《〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》中作了明確闡述。概括起來是：一個時期以來，黨內出現了一些突出矛盾和問題，這些矛盾和問題嚴重侵蝕黨的思想道德基礎、破壞黨的團結統一、損害黨內政治生態和黨的形象、影響黨和人民事業發展。

為解決黨內矛盾和問題，2003年，中共中央發布實施《監督試行條例》，這是中國共產黨第一個黨內監督的特別規則，在黨內監督規則發展史上具有重要地位，對加強黨內監督、維護黨的團結統一發揮了積極作用。2012年黨的十八大以來，黨中央采取一系列新舉措，全面從嚴治黨。對于從嚴治黨的效果，習近平總書記的判斷是：“雖然黨內存在的突出矛盾和問題很多得到了有效解決，但一些問題依然存在，一些問題解決得還不徹底，一些問題還可能再冒出來”?！侗O督試行條例》經過十余年的試行，逐步顯露出與黨面臨的新形勢、新任務的不相適應。2016年3月1日，中共中央正式啟動《監督試行條例》修訂工作。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會通過了新修訂的《監督條例》，黨內監督特別規則得到進一步完善。

新舊條例內容的主要變化

新條例共8章47條，內容分三大板塊。第一章構成第一板塊，是條例總則部分，列9條；第二章至第五章構成第二板塊，是條例主體部分，列27條；第六章至第八章構成第三板塊，列11條，規定了黨內監督和外部監督的關系、整改和保障、附則等。黨內監督新舊條例內容的主要變化，可以從以下方面進行對比：

一是總則方面。將《監督試行條例》與《監督條例》總則內容對比后發現，新舊條例總則的內容變化較大。

新舊條例的共有規定。新舊條例都有對立法目的、指導思想、監督重點對象、監督主要內容、監督原則的規定。不同的是，新條例對立法目的的規定更為集中，對指導思想的規定更為豐富，對監督主要內容的規定更為全面，并突出了“維護黨中央集中統一領導，嚴明黨的政治紀律和政治規矩，樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，貫徹落實黨的理論和路線方針政策，完成黨中央和上級黨組織部署的任務，確保全黨令行禁止”的情況。

新條例的新增規定。新條例新增了四項規定，一是黨內監督不設禁區，正確處理信任與監督的關系；二是黨內監督與黨紀處理的關系；三是黨的領導干部的自我約束；四是黨內監督體系。黨內監督體系是一個“黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督”的體系。

舊條例第五條在新條例中被單列為第六章。舊條例第五條規定：“黨內監督要與黨外監督相結合”。新條例第六章“黨內監督和外部監督相結合”，分別規定了各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督；領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的處理程序；各民主黨派的監督和社會監督等。

二是黨內監督的主體方面。黨內監督的主體是指負責實施黨內監督的組織或者個人。監督主體是監督權力（利）、監督責任的合一體?！侗O督試行條例》規定了黨內監督的六個主體，包括黨的各級委員會、黨的各級委員會委員、黨的各級紀律檢查委員會、黨的各級紀律檢查委員會委員、黨員、黨的各級代表大會代表?！侗O督條例》規定了黨內監督的四個主體，包括黨的中央組織（黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會、中央委員會成員、中央政治局委員）、黨委/黨組（書記、常委會委員、委員）和黨的工作部門、黨的紀律檢查委員會和紀委派駐紀檢組、黨的基層組織和黨員。上述監督主體在黨內監督中各司其職，《監督條例》第十五條規定了黨委（黨組）的職責，第二十六條規定了黨的各級紀律檢查委員會的具體任務，第三十五條規定了黨的基層組織的職責，第三十六條規定了黨員的權利和義務。與舊條例不同的是，新條例特別突出了黨的中央組織在黨內監督中的全面領導地位。

三是黨內監督的對象方面。黨內監督的對象是指對哪些個人或者組織的行為進行監督。從廣義上看，黨的一切組織和全體黨員都要接受監督，都是黨內監督的對象，黨章規定，要“加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度”；“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員”；“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督”。

與黨章規定相銜接，《監督試行條例》第三條、《監督條例》第六條、第十七條都規定了黨內監督的重點對象，即黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。新條例第三十四條還規定了對黨的紀檢機關及其工作人員的監督：“加強對紀律檢查機關的監督。發現紀律檢查機關及其工作人員有違反紀律問題的，必須嚴肅處理。各級紀律檢查機關必須加強自身建設，健全內控機制，自覺接受黨內監督、社會監督、群眾監督，確保權力受到嚴格約束”。從近年來查處的黨內腐敗案件看，查處對象為黨的紀檢人員的案件不在少數。黨的紀檢機關及其工作人員專司黨內監督，“打鐵還需自身硬”，對其加強監督十分必要。

四是黨內監督的制度方面。黨內監督制度是指制度化的黨內監督方式和手段，通過這些方式和手段，發揮監督作用，實現監督目的。中國共產黨在長期的黨內監督實踐中，形成了一系列監督方式和手段?！侗O督試行條例》設專章規定了黨內監督的十項制度，包括集體領導和分工負責制、重要情況通報和報告制、述職述廉制、民主生活會制、信訪處理制、巡視制、談話和誡勉制、輿論監督制、詢問和質詢制、罷免或撤換要求及處理制?！侗O督條例》對黨內監督制度的規定分散在不同章。

梳理新條例對黨內監督制度的規定可以發現：新條例保留了舊條例的一些制度。一些制度為新舊條例的共同規定，例如情況通報和報告制、述職述廉制、民主生活會制、信訪處理制、巡視制、談話誡勉制等。這些制度的名稱雖略有不同，但實質內容大同小異。

新條例創設了一些新制度。一些制度是新條例獨有的，例如書記第一責任人制、黨組織主要負責人個人有關事項在一定范圍公開制、黨的領導干部插手干預重大事項記錄制等。

新條例刪減并調整了一些制度。刪減的制度有集體領導和分工負責制、詢問和質詢制、罷免或撤換要求及處理制；調整的制度是輿論監督制。新條例將輿論監督的內容調整到了新增的第六章?！侗O督條例》第三十九條規定：“利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用”。本規定適應了互聯網時代輿論監督的新特點，擴展了舊條例有關輿論監督的內容。

五是黨內監督的保障方面。黨內監督的保障是指對加強黨內監督起支持作用的各種條件?！侗O督試行條例》和《監督條例》都規定的黨內監督保障措施有保密、申訴、責任追究等。新條例規定的保障措施更專業、更嚴格，尤其是有關“黨組織對監督中發現的問題應當做到條條要整改、件件有著落”的規定，對于提高黨內監督的實效，將黨內監督工作落在實處尤其必要。

條例新增內容的重要意義

新條例有些新增內容，對于加強黨內監督意義重大。

第一，有關“黨內監督不設禁區”的規定，破除了黨內監督的禁忌。這意味著，在黨內，任何人都要接受黨內監督，特別是握有集中權力的黨委書記。從現實情況看，黨內監督的突出問題是對黨委書記的監督比較薄弱。解決這一問題，一是領導干部要加強自我約束，二是要有更具體、更可操作的制度，使對領導干部的監督落在實處。例如，《監督條例》第十七條“黨組織主要負責人個人有關事項在一定范圍公開制”的規定，就是監督黨委書記的具體制度。

第二，有關“黨內監督體系”的規定，使黨內監督成為一個有統一領導、有職責側重、有功能配合的有機整體，有利于發揮監督系統的整體功能。尤其是“黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領導黨內監督工作”的規定，突破了《監督試行條例》的規定，明確了黨中央對黨內監督的集中統一領導，體現了黨中央以身作則、以上率下，這是落實黨內監督，使黨始終保持先進性的根本保證。新條例還規定“黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人”，這是對黨內監督責任制的規定。如果黨委書記不履行或者不正確履行黨內監督職責，要依照《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》等規定處理。

第三，有關“黨內監督和外部監督相結合”的細化規定，對于克服黨內監督的局限意義重大。從監督主體上劃分，監督可以分為內部監督和外部監督。內部監督又稱“同體監督”，外部監督又稱“異體監督”。同體監督可能導致監督有禁區、留情面、不得力等問題，因而異體監督某種程度上更為必要。為了克服黨內監督的局限，必須加強黨外監督。從1949年至今，中國共產黨領導下的新中國已有60余年的歷史，中國社會也發生了翻天覆地的變化，但加強對中國共產黨的外部監督始終是中國政治的重大主題，原因就在于中國共產黨是長期執政的政黨，沒有對黨的外部監督，也就沒有中國共產黨的先進與純潔。在這個問題上，《監督條例》第六章的內容雖然簡單并需要進一步完善，但可謂是開了個好頭。

（作者分別為中國政法大學教授；中國政法大學研究生）

責編/王坤娜 美編/楊玲玲