地方立法質量提高的維度分析
——以黑龍江省為例

李 店 標

(大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712)

地方立法質量提高的維度分析
——以黑龍江省為例

李 店 標

(大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712)

地方立法質量需要在觀念、人才、組織、制度四個維度展開理論思考和實踐探索，東北地區尤其是黑龍江省自不例外。就黑龍江省的地方立法而言：在觀念維度上，要重視立法實踐工作，強化對法治、立法行為和立法質量的認識；在人才維度上，要打造立法專業隊伍，重視人才儲備、人才引進和人才培訓的建設；在組織維度上，要拓展立法工作平臺，健全立法機關工作機構，組建地方立法科研機構和發揮省法學會的作用；在制度維度上，要健全立法體制機制，實現立法體制機制的規范化和創新性。

地方立法；法治黑龍江；立法質量

自2015年新《立法法》賦予設區的市地方立法權后，黑龍江省于2016年先后批準10個設區的市地方立法權，加上原有的哈爾濱市和齊齊哈爾市，12個設區的市全部擁有地方立法權。這不僅使黑龍江省的立法主體數量由10個增加到40個，而且形成省—設區的市—自治縣三級立體層次。黑龍江省立法主體的擴容，雖然對法治黑龍江建設的意義重大，但地方立法質量問題卻難免令人擔憂。尤其對于新獲得地方立法權的設區的市而言，受立法觀念、立法人才、立法能力、立法經驗等因素的制約，短時期內制定出高質量的地方性法規和政府規章并非易事。因此，需要在立法理論和實務界高度重視的基礎上共同努力。筆者認為，地方立法質量的提高當前至少需要在觀念、人才、組織、制度四個維度上展開深層次的理論思考和有價值的實踐探索，黑龍江省自不例外。

一、觀念維度：重視立法實踐工作

《立法法》的修改不僅在很大程度上推動中國立法體制機制的轉型，而且對立法者的立法觀念提出更高的要求，尤其是在追求立法民主化、科學化和精細化的當今社會，立法者只有高度重視立法實踐工作，才能切實提高立法質量。對于地方立法、特別是黑龍江省而言，重視立法實踐工作的核心是強化對法治、立法行為和立法質量的正確認識，進而樹立人本立法、客觀立法、平衡立法、合法立法、民主立法、科學立法、全球視野立法等現代立法理念[1]，真正實現立法觀念對地方立法質量提高的引領和推動作用。

1.強化立法者對法治的正確認識。對于黑龍江省的地方立法主體，尤其是新獲得地方立法權的設區的市而言，立法者保持對法治的正確認識主要體現在避免浪漫主義法治觀、保守主義法治觀和形式主義法治觀。第一，避免浪漫主義法治觀要求我們充分認識到，不是所有的事項都能通過法予以解決或者有效解決，法不是萬能的，它自身也存在一定的局限性，必須是法能夠調整且有必要調整的事項才需要制定法。第二，避免保守主義法治觀要求我們充分認識到，法在當今多元社會規范中占據著核心地位，法治是最有效的社會治理模式，相比政府文件、政策、道德、習慣等社會規范，法在權威性、民主性、科學性、有效性等方面具有絕對的優勢，應積極轉變紅頭文件為主的傳統治理模式。第三，避免形式主義法治觀要求我們充分認識到，法是基于社會需求和民眾需求而產生，是立法者積極回應社會關切的結果；法治不是立法者單純的政治需求、政策需求、政績需求，也不能以立法者的價值需求取代事實需求，更不能持有“人家有法，我也應有法”的盲目攀比觀念。

2.強化立法者對立法行為的正確認識。立法行為在本質上對權利和義務這種特定社會資源進行分配，立法者如果不能兼顧社會多元主體的利益需求，必將影響法的實施效果。因此，立法者應當清醒地認識到，立法行為必須堅持以問題為導向，確保立法的回應性、針對性、及時性、統一性、可操作性。目前，黑龍江省的地方立法就存在重復立法、越位立法、部門利益傾向立法等現象[2]。要切實提高立法質量有必要正確認識立法行為：第一，堅持立法行為的審慎性。立法行為的審慎性要求立法者遵循立法規律和把握立法時機，正確對待立法調研、立法論證、立法起草等各項工作。第二，堅持立法行為的正當性。立法行為的正當性要求立法權的行使當前應以保障公民權利和制約政府權力為核心，立法者且不可認為有了法做保障，社會的各項管理工作就具有了完全的正當性，更不得以法謀權、以法謀私、以法謀利。第三，堅持立法行為的嚴肅性。如果立項論證報告和草案內容均極為粗劣，在很大程度上顛覆了立法行為的嚴肅性。第四，堅持立法的特色性。地方特色是地方立法的生命線，也是地方立法的基本原則，堅持立法的特色性必然要求以不抵觸、不重復、不抄襲、不盲從為指導思想和判斷標準。

3.強化立法者對立法質量的正確認識。地方立法質量是地方立法體系的基礎，盡管其具體判斷標準零散混亂，但合法性、合理性、效益性、特色性、適應性等往往是常用的幾項標準[3]。對于黑龍江省地方立法而言，如果不重視立法質量，所帶來的后果往往是比較嚴重的，因為低質量的立法可能會對社會造成危害、侵犯公民合法權益、給立法機關帶來風險，甚至損害黑龍江省在全國的形象。以立法語言的規范性為例，有學者指出，黑龍江省在地方立法語言的運用上就存在著較為嚴重的語法失范和邏輯失范現象，直接影響了地方立法質量[4]。以黑龍江省設區的市地方政府規章制定為例，地方政府規章制定完成之后一旦生效，如果立法質量不高，接下來如果處理就會較為棘手。因為地方政府規章需要層層備案，像設區的市政府規章需要進行四級備案，而備案本身意味著上級機關的審查，如果規章存在的不完善問題被審查出來，那么下一步就會面臨被撤銷或改變的命運。撤銷意味著之前的所有立法工作是徒勞的，而改變則意味著修改，毫無疑問會破壞法的穩定性；萬一規章違反上位法或者突破立法權限，相關主體還將要承擔立法違法的責任。設區的市地方性法規制定也同樣面臨審查的問題，因為其需要經省人大常委會批準，并報全國人大常委會和國務院備案。所以，黑龍江省地方立法主體一定要對立法質量保持正確的認識，堅持質量優于數量和效率的科學觀念，寧可不立或暫緩立，也不要盲目立出質量低下的地方性法規和政府規章。

二、人才維度：打造立法專業隊伍

地方立法人才主要分為立法者、立法工作人員和第三方參與主體三類，當前只有高度重視立法人才的培訓、交流和儲備機制，才能實現立法人才的高素質和專業化[5]。中國傳統法學教育對立法人才的一直重視不夠，導致法學教育的重心長期立足于司法理論和實務人才的培養，立法人才的短缺成了法治建設中的薄弱環節，在一定程度上影響了立法質量。尤其是設區的市被賦予地方立法權之后，這一問題的表現和影響更為突出，在一些地方的市人大常委會和市政府法制辦中了解立法實務的工作人員屈指可數。因此，立法專業隊伍的打造工作自然也就成了地方立法機關的亟待解決的問題。當然，地方立法人才不足的問題也引起最高國家立法機關的重視，如全國人大常委會法制工作委員會為打造地方立法隊伍，2015年至今已經集中舉辦六期立法培訓班，對全國各設區的市人大近2 000名立法工作人員進行了系統培訓[6]。

黑龍江省不少設區的市立法能力和立法經驗不足，在很大程度上可以歸結為立法人才的匱乏，這一點通過立法工作機構成員的背景和經歷就可以窺見一斑。盡管大部分設區的市(如大慶市)都建立了法律顧問制度，但這些法律顧問專家往往擅長的是司法工作，很多都是律師事務所的律師，他們對于地方立法工作同樣陌生，要實現司法實務到立法實務的轉型也存在很大的難度。有些設區的市(如齊齊哈爾市)也建立了立法咨詢專家制度，雖然這些專家來源廣泛，但對于立法權限、立法程序和立法技術有一定研究的成員較少。因此，黑龍江省地方立法隊伍建設既是當前的緊迫形勢和客觀需求，也應是長遠的人才發展戰略任務，需要引起黑龍江省委、省人大和省政府的高度重視。導致黑龍江省地方立法人才匱乏的主要原因有四點：第一，黑龍江省的法學教育組織沒能為本省立法機關培養和輸送充足的立法儲備人才。目前，在黑龍江省各高校和科研院所開展的法學教育中，《立法學》并沒有成為法學本科生的必修專業課程，研究生教育中也沒有設置相應的立法學方向，導致法學或法律人才培養過度集中于司法。第二，黑龍江省的法學研究尚沒有高度重視立法理論和實務。據筆者不完全統計，在黑龍江省法學界從事立法基礎理論研究的學者屈指可數，長期致力于此項研究的學者更是鳳毛麟角。第三，絕大部分設區的市立法人才的引入和轉型沒有實現突破。一些市的人大及其常委會、市政府法制辦往往是通過轉崗或借調的方式，將本地區有法學背景的工作人員納入新成立的法制委員會、法制工作委員會或者立法科，但對外人才引進的重視程度和支持力度相比南方省市而言明顯不夠。第四，現有立法部門工作人員培養沒有常規化和制度化。事實上，立法人才引入只是基礎，重心還應放在對引入人才的立法培訓方面。當前，黑龍江省的立法培訓在很大程度上還停留在專家講座的層面，呈現出培訓模式不合理、培訓內容不全面、培訓時間不充分、培訓效果不理想的局面?；诖?，筆者建議，黑龍江省當前應高度重視立法專業隊伍的打造問題，通過立法人才的建設來保障立法質量的提高，而其中以下三個方面有必要作為此項工作的著力點。

1.高等院校應加強立法儲備人才的培養。鑒于當前黑龍江省高等院校在立法學人才培養方面的不足，應當積極借鑒北京、上海、廣東、福建等省市知名高校立法學人才培養的經驗，積極為黑龍江省地方立法培養和輸送立法人才。一是將《立法學》列入法學本科生的核心課程，增加《地方立法學》《比較立法學》《立法實務》等選修課程。二是支持有條件的高校設置獨立的立法學二級學科碩士點或博士研究方向，培養理論與實踐相結合的高層次立法人才。三是加強現有高等院校立法學研究師資隊伍的建設，引進或外聘國內立法學專家學者，為地方立法人才培養奠定堅實的基礎。

2.立法機關應健全立法人才引進機制。地方立法機關有效充實立法隊伍的重要舉措就是積極引進立法人才，尤其是高素質的立法學方向碩士或博士畢業生。為此，立法機關應適當增加立法部門的人員編制，提高引進人才的待遇水平，并堅持“走出去”引進人才或訂單式人才培養的思路。筆者認為，目前北京大學、中國人民大學、廈門大學、山東大學、中山大學、華東政法大學等知名高校每年都培養不少立法學碩士和博士，我們完全可以通過上述方式將這些優秀的畢業生引入黑龍江省的地方立法機關。

3.立法機關應重視立法工作人員的業務培訓。立法工作是一項實踐性很強的工作，立法經驗需要通過實踐積累、立法能力需要通過實踐培養、立法觀念需要通過實踐塑造，對立法機關工作人員的業務培訓是做好立法工作的重中之重。立法機關應為工作人員的立法業務培訓積極創造條件，制定詳細周密的培訓方案，加強與國內專家學者、高等院校、科研院所、其他地區立法機關的培訓合作，實現立法業務培訓的制度化、程序化和規范化。當然，立法培訓的目標在于提高立法工作人員的觀念、知識、能力、經驗、方法、技術等；立法培訓的方式包括聘請專家學者授課、電腦遠程集中培訓、委托高等院校培訓、內部“傳幫帶”培訓等；立法培訓的內容至少應包括立法基礎理論和立法實務操作兩個模塊，涵蓋立法觀念、立法權、立法程序、立法制度、立法技術、部門立法等內容。

三、組織維度：拓展立法工作平臺

影響地方立法質量的一個關鍵因素是立法主體的立法能力，提升立法能力除了打造立法人才隊伍之外，還需要加強立法組織建設，以拓展多元化的立法工作平臺。以立法起草為例，目前地方立法主要是由政府法制部門牽頭，采用部門“歸口起草”的模式，但“歸口起草”往往會不適當地擴大行政權力，增設行政機構[7]。而廣泛采用委托起草的模式，則需要成立一定數量的立法研究機構作為依托，而且會使立法起草的成本增加。因此，立法機關自主起草和委托第三方起草相結合的模式在當前較為普遍，這不僅需要加強立法機關的組織機構建設，而且應積極探索第三方委托起草機制，使具有立法理論和實踐經驗的社會組織積極發揮作用?！读⒎ǚā焚x予設區的市立法權后，全國不少設區的市都在積極籌備和成立人大法制委員會、人大常委會法制工作委員會、市人民政府法制辦立法科，甚至一些市也成立相應的立法研究中心和立法學研究會，目的都在于為地方立法工作的開展提供組織保障。

對于黑龍江省地方立法組織而言，目前存在的最大問題是設區的市立法工作機構不健全，相應的崗位設置、規章制度、網站建設、人員配備等方面依然有待進一步完善。以筆者所接觸的大慶市人民政府法制辦公室為例，雖然由于立法工作的需要已經增設立法科，也配備幾名立法工作人員，但立法科的機構編制問題尚在批準程序之中。再以網站建設為例，筆者對黑龍江省設區的市人大常委會的網站進行分析發現，大部分網站尚沒有開設立法工作專欄，相關立法信息也不能及時在網站上公布。此外，黑龍江省地方立法研究機構的數量偏少，研究隊伍的規模、結構、成果相比其他省市還存在一定的差距。這一點可以借鑒廣東省的經驗，廣東省立法研究所不僅匯聚了廣東省從事立法研究的絕大部分專家學者，而且創辦了自己的《地方立法研究》學術期刊，承擔大量地方立法實務項目，并定期組織召開地方立法學術會議，為廣東省地方立法質量的提高做出了重大貢獻。云南省地方立法研究院、廈門大學立法研究中心、南昌大學立法研究中心等科研機構的有益經驗也值得黑龍江省參考和借鑒。黑龍江省在組織建設方面要拓展地方立法研究平臺，要重點關注以下三個問題。

1.健全立法機關工作機構。雖然黑龍江省各設區的市為了提高地方立法質量，都在加強立法機關工作機構的建設，但由于體制、程序和人才等因素制約，相關機構的設置和運行還有待進一步健全，實現黑龍江省立法機關工作機構內部的統一性，以及與國家立法機關工作機構的協調性。第一，設區的市人大應成立法制委員會。建議從市人大代表中選擇部分具有良好法律素質或者從事與地方立法事項相結合工作的人員組建法制委員會，以承擔地方性法的審議工作。第二，設區的市人大常委會應成立法制工作委員會。以前設區的市人大常委會往往設置的是內務司法委員會，這一委員會由于此前承擔的是公檢法協調和監督工作而缺乏立法經驗，因此有必要成立法制工作委員會，并提供必要的編制、經費、人才、場所等保障，使該委員會能夠專注于地方立法工作。第三，設區的市政府法制辦應成立立法科。各設區的市法制辦以前主要承擔司法訴訟、綜合執法、規范性文件審查等職責，同樣缺乏立法的能力和經驗，只有成立立法科才能滿足開展地方立法實踐工作的需求。此外，建議在市人大、人大常委會和政府法制辦根據情況設置立法顧問室、立法咨詢專家室、地方立法研究室等下屬事業編制工作機構，以進一步健全立法機關工作機構。

2.組建地方立法科研機構。地方立法科研機構能夠緊密結合地方現實，有針對性地開展地方立法研究，承擔地方立法調研、咨詢、論證、起草、評估、修改和人才培養等實踐工作，這對于地方立法質量的提高具有重要的保障作用。據筆者了解，目前在黑龍江省所成立的比較有影響力的地方立法科研機構有兩個：一是2015年11月18日成立的黑龍江省地方立法研究中心，由黑龍江省人大常委會法制工作委員會和黑龍江大學共同組建，中心設在黑龍江大學。該機構目前承擔了地方性法規清理和第三方立法評估等工作，得到省人大常委會的認可。二是2017年5月13日成立的黑龍江省地方法治研究中心，由中共黑龍江省政法委、黑龍江省人民政府法制辦公室和黑龍江省社會科學院聯合組建，該中心常設機構——辦公室設在黑龍江省社會科學院法學研究所。黑龍江省社會科學院法學研究所已經承擔《黑龍江省行政自由裁量權辦法》的起草工作。黑龍江省地方法治研究中心會在黑龍江省地方立法方面發揮更大的作用。當然，有條件的設區的市可以結合本市實際情況，積極聯合高等院校成立相應的市地方立法研究中心，針對本市的立法工作的重點問題開展理論研究和實踐探索。

3.進一步發揮黑龍江省法學會的作用。黑龍江省法學會不僅統領全省的法學研究工作，而且在新形勢下的地方立法實踐工作中也將會大有作為。目前，黑龍江省法學會下設法理學、民法學、商法學、行政法學和經濟法學等27個研究會，這些研究會具體研究工作的開展對于黑龍江地方立法實踐無疑能夠起到較大的引導和推動作用。為進一步發揮黑龍江省法學會的作用，筆者建議將原有的黑龍江省立法學研究會納入黑龍江省法學會的管理體制，或者吸收立法理論與實務人才成立黑龍江省法學會立法學研究會。這一研究會應當密切關注黑龍江省地方立法的理論與實踐問題，制定組織和運行章程，定期以多種形式開展學術活動，加強與立法部門及專家學者的交流合作，如通過年度縱向課題招標的形式加強立法基礎理論研究、協助組織專家學者承擔黑龍江省的部分立法實務工作等。

四、制度維度：健全立法體制機制

黨的十八大報告和十八屆四中全會決定均指出，提高立法質量的重要舉措是健全立法體制機制，尤其是立法起草、審議、論證、協調機制。加強制度建設，健全立法體制機制同樣是提高地方立法質量的關鍵環節。具體到黑龍江省地方立法上，健全地方立法體制機制主要體現在“規范”和“創新”兩個層面：“規范”是在原有立法體制機制的基礎上提出相應的完善或改進建議，使之發揮更加廣泛和深遠的積極作用，如合理劃分人大與其常委會的立法權限、人大與政府的立法權限，強化黨對立法的領導，發揮人大對立法的主導作用，健全立法起草、審議、論證、協調、評估機制，推進法的立改廢釋并舉等；“創新”包括建構黑龍江省沒有或者全國沒有的立法體制機制，既能服務于黑龍江省地方立法，又能使黑龍江省在全國發揮引領和導向作用，如建立立法修正案制度、人大立法審議辯論制度、法案逐條審議和表決制度、立法民意測驗制度等。下面將針對黑龍江省地方立法體制機制的規范和創新探討三個問題。

1.科學界定設區的市立法權限。設區的市立法權限范圍問題一直困擾著立法理論和實務界，受制于立法者的有限理性和立法語言的表達技術，這一權限范圍無法通過具體列舉的形式全部呈現?！读⒎ǚā冯m然將設區的市立法權限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面，但沒有進一步列舉，而且在實際操作過程中，這里的“等”應視為“等內”，即立法權限僅限此三項?！蛾P于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉審議結果的報告》也是采用描述的形式對從城鄉建設與管理和環境保護兩事項的具體范圍進行了擴充式的不完全列舉，但有些概念仍然停留在抽象的層面，如“基礎設施建設”，而且沒有歷史文化保護方面的事項進一步明確。2015年9月，全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在第二十一次全國地方立法研討會上對《立法法》中的“城鄉建設”范圍又進行了擴大解釋，但仍然存在模糊之處，如“文體設施等公共設施建設”?？傮w看來，設區的市立法權限的具體范圍尚存在不甚明確之處，因為將各類事項全部通過列舉的形式展示出來雖然操作方便，但并不科學，也不符合社會發展和立法的基本規律?；诖?，筆者認為，對于黑龍江省設區的市立法權限范圍的把握而言，立法事項與官方文件明確表述的內容直接吻合的，可以立法；官方文件沒有明確表述但間接吻合的，應先了解別的市有沒有類似立法；官方文件沒有表述，而且別的地方也沒有立法的，建議不進行立法。

2.完善立法論證制度?！傲⒎ㄕ撟C是指一定的主體對立法運行過程中出現的有關問題提供論述與證明，為立法機關的立法提供參考與決策的依據?！盵8]立法論證側重解決的是立法的科學性問題，其存在于立法準備、立法程序和立法完善階段，包括立項論證、起草論證、審議論證、評估論證等形式，盡管各個階段各種形式的立法論證重心有所不同，但立法的必要性、可行性、合法性、合理性等往往是不可或缺的內容。如《廣州市地方性法規立項辦法》第9條規定：“立項論證報告應當包括立法必要性、合法性、合理性、可行性的說明，以及立法效益預期等的說明?！惫P者認為，對于黑龍江省地方立法論證制度的完善而言，其核心在于實現立法論證的規范化。以立項論證為例，其立法論證報告至少應包含四部分內容：一是在邏輯上應該分析立法的必要性、可行性、可能性、合法性和合理性等；二是在形式上應當以語言描述、數據統計、現實案例、法律規定、理論研究成果等作為所持觀點的論據；三是在內容上應體現地方性法規或政府規章的特色，包括觀念特色、機制創新、程序特色、措施特色等；四是在價值上應對所立之法的效果進行預評估，即主要立法目的是什么、主要規定哪些內容、側重解決什么問題、能夠取得什么樣的社會效果或者經濟效益等。

3.建立立法修正案制度。立法修正案是國外議會立法的一項重要程序性制度，其是指議員對進入立法程序的法案提出修正的議案，其目的在于擴大法律創制者的隊伍，使得議員們不必親自提出法案就能行使創制權。作為議會立法審議程序的一個重要組成部分，立法修正案被越來越多的國家所重視和采用。盡管立法修正案會對立法效率產生重要影響，遺憾的是，中國目前僅建立了較為規范的法律修正案制度，而缺乏立法修正案制度及其實踐。有學者認為，在人大法案審議中，人大代表和委員會組成人員的發言僅僅表明其個人態度，簡單的多數決有時難以體現決策的科學性，為了避免立法專斷情況的出現，可借鑒國外經驗建立立法修正案制度以達到合議的目的[9]。2000年的《立法法(專家建議稿)》曾在第43條和44條對立法修正案的提出、專門委員會對修正案的審議、修正案不得與該法律案立法宗旨相違背以及修正案的提前表決等內容作了規定[10]，但這些項建議并沒有被采納。如果黑龍江省能夠率先建立科學的立法修正案制度，毫無疑問可以作為中國一項重要的立法創新舉措。當然，立法修正案制度的建立需要在廣泛調研和深入論證的基礎上進行，應重點明確修正案的提出時機、提出程序、修正模式、修正范圍、修正效力等內容。

[1] 高其才.現代立法理念論[J].南京社會科學,2006，(1):85-90.

[2] 王玉,魏曉麗.地方立法質量發展報告——以黑龍江省人大立法為例[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2014，(2):1-2.

[3] 秦前紅,底高揚.在規范與現實之間:我國地方立法質量評價標準體系的重構[J].宏觀質量研究,2015，(3):89-90.

[4] 蒙啟紅,石晶玉.黑龍江省地方立法語言失范現象評析[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2009，(1):30-32.

[5] 胡弘弘,白永峰. 地方人大立法人才培養機制研究[J].中州學刊,2015，(8):60-64.

[6] 喬曉陽.黨的十八大以來立法工作新突破[J].求是,2017，(11):32.

[7] 封麗霞. 健全人大主導立法工作的體制機制[N].學習時報,2014-11-03(1).

[8] 汪全勝.制度設計與立法公正[M].濟南:山東人民出版社,2005：155.

[9] 李龍.政治文明與依法治國[M].杭州:浙江大學出版社,2004：242.

[10] 李步云.關于起草《中華人民共和國立法法(專家建議稿)》的若干問題[J].中國法學,1997,(1):15-16.

[責任編輯：肖海晶]

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1007-4937(2017)05-0026-05

2017-05-20

教育部人文社會科學研究青年基金項目“我國國家立法權配置優化研究”(15YJC820025)；黑龍江省哲學社會科學規劃項目“法治中國的地方實踐模式”(15FXB01)

李店標(1983—)，男，安徽濉溪人，黑龍江省社會科學院特聘研究員，副教授，法學博士，從事法理學研究。