檢察機關提起民事公訴的制度完善

姜保忠，潘巧慧

檢察機關提起民事公訴的制度完善

姜保忠，潘巧慧

（河南財經政法大學，河南鄭州450046）

2017年6月27日全國人民代表大會常務委員會以修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的形式確立了我國檢察機關提起民事公訴的制度。沒有適合主體對損害國家利益、社會公共利益和公民重要民事權利的案件提起訴訟是建立民事公訴制度的現實基礎。由檢察機關提起民事公訴需要立法的明確規定，并通過立法對民事公訴案件的范圍進行合理規范，同時檢察機關也應積極承擔其民事公訴的職責。

檢察機關；民事公訴；國家利益；公共利益

一、檢察機關提起民事公訴制度的提出

2005年底的松花江污染事件曾一度在國內外引起巨大的恐慌，受到了社會各界的廣泛關注。隨著時間的推移和最終處理的塵埃落定，松花江污染事件已逐漸被人們遺忘。但是，該事件對于理性的法律人來說其價值遠沒有消逝，它已成為法學界一個不能被遺忘的法律話題。松花江污染不僅嚴重侵害了居民和企業的合法權益，也對環境造成了巨大的破壞。因此，在民事領域松花江污染引發了許多民事侵權關系，相關責任主體理應對這些受損害的主體進行賠償。但是，由居民、企業、大學教授、鱘鰉魚、太陽島等主體提起的訴訟均以各種理由遭到法院的拒絕?！?〕誠然，我們可以批評法院的謹慎和保守，但是更為重要的是立法缺陷所導致的。該事件的發生最終促使了環境公益訴訟的法律規制，如今，此類案件已可以由法律規定的機關和組織提起環境公益訴訟來進行救濟。但是，在此有必要予以明確，這與本文欲提出的檢察機關提起民事公訴并不沖突，兩種救濟方式是并行不悖的。另外，法律規定的有關機關和組織在進行環境公益訴訟時屢屢受挫。例如，2015年寧夏中衛市中級人民法院就以原告不適格為由裁定不予受理中國生物多樣性保護與綠色發展基金會提起的“騰格里沙漠污染”一案?！?〕該基金會是知名社會組織，且已成立達30年之久，并已成功提起3起環境公益訴訟。該事件說明了僅有環境公益訴訟還遠遠不夠，需要檢察機關參與其中。

此外，對于損害國家利益但又達不到犯罪標準的國有資產流失案件，目前還沒有制定具體的制度進行救濟。一直以來國有資產流失案件層出不窮且數額巨大，例如，廣州白云農工商聯合公司和廣西國發林業造紙有限公司分別流失國有資產4億元和7000萬元?！?〕十八屆三中全會提出掀起了國企改革新浪潮，同時也使國有資產流失再次受到熱議?！?〕2015年國務院辦公廳印發了《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》（以下簡稱《意見》），旨在從體制機制制度方面進一步牢固國有資產，促進國有企業持續健康發展。但是該《意見》是從行政方面進行的預防和規制，對國有資產案件實際發生并造成損失的現象不能發揮有效作用。而且國有資產一般通過股份制改造、拍賣、假破產真逃債等民事行為被故意流失，這種形式下行政機關很難插手。

上述案件的不斷涌現暴露出我國法律沒有為這些受害主體制定救濟制度來維護其合法權益。我國《民事訴訟法》為防止濫訴現象的發生對起訴條件進行了嚴格的限制，規定原告應是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。面對這些行為，如果嚴格按照規定，就沒有一個適格的主體可以“名正言順”地向法院提起民事訴訟來維護這些受到損害的利益。在一個法治國家，這將是對侵害行為的放縱，是對社會公平正義的破壞，更是對保障人權的無視?！?〕2017年6月27日全國人民代表大會常務委員會作出同時修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，這一罕見之舉標志著兩年試點取得了良好的社會效果，但是面對兩年試點結束的“緊急性立法”可能會存在諸多問題。因此，筆者認為民事公訴制度應界定為在無人起訴的情況下，檢察機關為保護國家利益、社會公共利益和公民重要民事權利，而以原告的身份向人民法院提起民事訴訟的制度。由檢察機關提起民事公訴有迫切的必要性。面對試點結束的“緊急性立法”，筆者試圖總結出其不足并提出一些具體的制度構想。

二、檢察機關提起民事公訴的訴訟價值

檢察機關提起民事公訴有一定的訴訟理論價值，這也是該制度建立的前提和基礎。

在一個法治文明的國家中，任何制度的建立都應當是以維護社會公平正義為目的，也即公平正義是一切制度的法理基礎。習近平總書記也曾多次在講話中強調，要將促進社會公平正義作為核心價值追求，這是和諧社會的重要根基。英國有一句古老的法諺：無救濟即無權利。告誡立法者在賦予權利主體以權利時應制定相應的救濟措施，以確保在這些權利受到侵害時可以尋求救濟。民事公訴制度的建立正是旨在為受到侵害的國家利益、社會公共利益和公民重要民事權利提供救濟，從而維護社會的公平正義，使權利恢復到最初的平衡狀態。權利受到損害是在所難免的，我們在盡量減少權利侵害現象發生的同時，更應重視權利救濟?？梢哉f，可怕的不是權利被侵害，而是侵害之后沒有實際可行的救濟措施。傳統觀念認為，公權不應該干預私權，否則將違背民事活動中的處分原則。但是，越來越多的國家放棄了“不得干預私法”的觀念，逐漸對民事訴訟中的處分原則進行適當的限制。因為實踐中確實存在為了個人利益而不惜損害國家利益、社會公共利益和他人權利的行為，對此若不進行法律上的公力救濟，將會導致更多類似案件的發生，嚴重破壞社會的公平正義。因此，公平正義的法治理念決定了我國需要建立民事公訴制度。

（二）完善檢察制度的必然要求

根據我國《民事訴訟法》的規定，人民檢察院作為國家的法律監督機關，其職責是對民事訴訟活動進行監督，監督的方式分為抗訴和檢察建議兩種。另外，人民檢察院作為國家機關也可以行使其支持起訴的權力，通過物質和精神幫助支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。這是人民檢察院參與民事訴訟活動的全部方式，涉及范圍較為狹窄。隨著社會經濟的發展，社會環境日趨復雜，擴大人民檢察院參與民事活動的力度是一個有待解決的問題。公訴權的本質是為了維護公共利益，因此公訴權不應局限于刑事領域，理應涵蓋到民事領域和行政領域，也即公訴權應由刑事公訴權、民事公訴權和行政公訴權組成。我國當前的刑事訴訟呈現出公訴和自訴并存的局面，也即實行“公訴為主、自訴為輔”的原則。事實上，我國的刑事訴訟經歷了“自訴—公訴—自訴和公訴并存”的發展過程，這在一定程度上可以說明任何制度都不應該以極端的方式存在。民事公訴是在刑事公訴的基礎上發展出來的新型訴訟形式，應汲取刑事訴訟的發展經驗，建立“自訴為主、公訴為輔”的訴訟原則。民事公訴權是刑事公訴權的延伸和發展，是公訴權的重要組成部分，賦予檢察機關民事公訴權是完善公訴制度的必然要求。另外，我國目前檢察機關對民事活動的監督主要是通過抗訴和檢察建議的方式進行事后的監督，僅有事后監督是很不完善的，賦予檢察機關民事公訴權擴大了檢察機關監督民事活動的深度和廣度，更加有利于檢察機關履行檢察監督的職責，保護國家、社會和公民的合法權利。因此，檢察機關提起民事公訴可以完善檢察制度，并使檢察機關順利度過改革期。

三、完善我國民事公訴制度的具體設想

檢察機關民事公訴權的產生和建立標志著由個人利益至上到利益平衡的法治觀念的轉變，有利于公平正義的實現和和諧社會的構建。民事公訴制度也已逐漸成為國際社會的通行做法。賦予檢察機關民事公訴權不是一蹴而就的，法治的完善是循序漸進的。為了使檢察機關的民事公訴權得以順利行使和發展，結合我國訴訟制度存在起步晚、發展慢的特點，有必要對該項制度在我國的運行提出一些具體的完善措施。

（一）立法明確授予檢察機關民事公訴權

缺乏法律的規制無疑如同長跑運動員失去了雙腳，盡管“司法解釋”“實施意見”將相關問題予以規定，但這是有悖于法治精神的。雖然檢察機關提起民事訴訟取得了良好的效果，但是法律并未明確規定檢察機關享有民事公訴權。人民法院受理檢察院提起的民事訴訟是以《憲法》《民法總則》《人民檢察院組織法》等法律的精神宗旨為依據。既然檢察機關提起民事公訴是必要且是可行的，就應通過立法明確檢察機關的民事公訴權，使檢察機關行使民事公訴權有法可依。因為如果沒有法律的明確規定，檢察機關行使該項權力時很容易受到限制，實際操作起來步履維艱。從另一個方面來說，通過立法確立檢察機關的民事公訴權也可以起到防止權力濫用的作用，防止檢察機關無限膨脹自己的權力。通過立法賦予檢察機關民事公訴權的同時勢必會制定相應的程序，因此可以說賦予權力的同時也是在為權力劃定范圍。此外，為避免民事訴訟中公益訴訟程序的架空，在賦予檢察機關民事公訴權的同時可以將該項權力后置?？梢砸幎ㄔ诠嬖V訟案件中，只有當法定的機關和組織不提起訴訟時，檢察機關才可以提起民事公訟，以此解決起訴權的重疊問題。

（二）合理規范檢察機關民事公訴權的條件和范圍

第二，朗讀是有層階的。從學段的縱向延伸看，由“學習朗讀”到“朗讀”再到“能朗讀”，我們看到了朗讀作為能力習慣的漸次更新；從每個學段的橫向延伸看，由“正確朗讀”到“流利朗讀”再到“有感情朗讀”，我們也看到了朗讀作為技巧品質的不斷提升。

由于合理的訴訟構造應是訴訟兩造平等對抗，國家在賦予檢察機關民事公訴權時應對檢察機關可以提起的民事案件范圍進行限制。并非檢察機關享有民事公訴權后就可以參與到任何民事案件中，我國應對此進行合理的規范。民事公訴案件在性質上仍舊屬于民事案件，因此應當遵守民事訴訟中的處分原則，并且不得侵犯公民合法的私權利，使私法自治和國家干預兩者有機結合在一起，達到既維護了國家利益和社會公共利益，又保護了私權利的平衡局面。筆者認為我國檢察機關應對以下幾類案件有權提起民事公訟。首先，損害國家利益的民事案件。如國有資產流失案，這類案件因受損害方是國家而沒有適格主體提起訴訟，理應由檢察機關提起訴訟。其次，涉及社會公共利益的案件。例如環境污染案件和侵害眾多消費者權益案件，雖然法律規定的機關和組織有權提起訴訟，但目前符合條件的機關和組織還不多，而這類案件又呈現日漸增多的趨勢。此外，賦予檢察機關民事公訴權對社會公共利益來說是多了一層保障，不會削弱法律規定的機關和組織的權利，因為可以通過規范立法合理配置這兩種起訴方式。最后，沒有起訴主體的民事案件。例如交通肇事案中身份不明的流浪精神病人，沒有適格的主體提起損害賠償的主張，但該流浪精神病人又確實需要醫療救助費用?？傊?，民事公訴制度建立的初級階段不應涵蓋過多的案件，應在制度實施的過程中不斷完善，逐漸擴大范圍，但是一定不能過度干涉。

（三）檢察機關應積極承擔起民事公訴的職責

我國沒有建立檢察機關民事公訴權在一定程度上也有檢察機關自身的原因，是檢察機關自身主動放棄了民事公訴權。事實上，1982年《民事訴訟法》起草時，對應否賦予檢察機關民事公訴權這個問題進行過討論，甚至寫入了《民事訴訟法》的第一稿中，但是遺憾的是在第二稿中已經刪除?！?〕據參與1982年《民事訴訟法》起草工作的江偉教授說，在第二稿中刪除檢察機關民事公訴權的原因是檢察機關不想承擔這項職責，檢察機關稱現有的刑事公訴任務已經非常繁重，沒有精力再參與民事訴訟活動。因此，在我們呼吁立法機關賦予檢察機關民事公訴權之際，也應呼吁檢察機關積極承擔職責。在司法改革和檢察改革的背景下，檢察機關應充分認識到自身擔負著維護國家利益和社會公共利益的責任，應當自覺自愿地承擔起民事公訴的責任。

（四）檢察機關提起民事公訴的若干具體問題

該項制度的具體落實僅有立法明確規定賦予人民檢察院民事公訴權還遠遠不夠，司法實踐中檢察機關提起民事公訴時還需要一套可以操作的程序。因民事公訴在性質上屬于民事訴訟案件，因此可以參照普通民事案件的訴訟程序。但是，考慮到有公權力的介入，在一些具體的程序上應較普通程序作出特別的規定。具體可包括以下幾個方面：

1.管轄問題

在級別管轄上，損害國家利益和社會公共利益的案件應當由設區的市級人民檢察院提起訴訟。對于公益訴訟案件，《民事訴訟法》已明確規定由中級人民法院管轄，相應地，若檢察院提起公益訴訟就應由設區的市級人民檢察院提起。而損害國家利益的案件通常都比較復雜且影響力較大，因此也應由設區的市級人民檢察院提起。因為，根據我國《民事訴訟法》的規定，本轄區內有重大影響的案件應由中級人民法院管轄。

對于涉及公民重要民事權利的案件可以由縣級人民檢察院提起訴訟，因為這類案件一般僅是沒有主體主張權利，案件并不復雜也影響不大，若由市級人民檢察院提起訴訟難免有些大材小用。在地域管轄上，因民事公訴案件通常是侵權責任性質的案件，因此可以參照《侵權責任法》法院管轄的規定，由對應地區的檢察機關提起訴訟。

2.案件來源問題

檢察機關提起民事公訴既是檢察機關的權力也是其義務。首先，應允許群眾向檢察機關舉報、控告，這是檢察機關獲取案件信息的重要渠道。其次，行政機關發現有關情況后應通知有管轄權的檢察機關。最后，檢察機關也應發揮主觀能動性，主動關注相關的情況，做到及時發現、及時起訴、及時救濟。當然，這并非是所有的來源途徑，檢察機關應結合實際情況豐富案件來源。

3.起訴問題

檢察機關提起民事公訴的前提是沒有主體主張權利，也即若有主體向人民法院提起民事訴訟，檢察機關就不能再起訴。例如，環境公益組織提起訴訟的環境污染案件和查明身份的精神病人交通肇事案件。因為有法律適格的主體提起訴訟，檢察機關便不需要重復起訴，但可以支持起訴。換句話說，將檢察機關提起民事公訴作為兜底的規定，在其他訴訟主體窮盡的情況下才啟動。此外，檢察機關應有權對案件做初步的篩選，例如對于群眾舉報的案件并非必須起訴，應在初步調查取證的基礎作出是否起訴的決定。

4.訴訟地位問題

民事訴訟中雙方當事人的地位應是平等的，這是民事訴訟中平等原則的要求，不得違背。這就意味著當檢察機關作為民事公訴人參與到民事訴訟當中時與被告的地位是平等的，不能因檢察機關是法律監督機關而處于優待地位，這也是保證人民法院公正審判的前提條件。為了使檢察機關和被告處于平等地位，具體可以從以下幾個方面進行規制：首先，若檢察機關對法院的判決不服或者認為判決有誤，應提出上訴而不宜提出抗訴。其次，對于訴訟費用，應按照民事訴訟法的規定由敗訴方承擔；如果檢察機關敗訴時，檢察機關應承擔訴訟費用。當然，因為檢察機關提起民事訴訟是執行公務，可以借鑒日本的規定，在檢察機關敗訴時由國庫承擔訴訟費用。

5.反訴問題

依《民事訴訟法》的規定，本訴的原告可以向本訴的被告提起反訴。反訴的目的不僅是為了使本訴原告敗訴，而且還提出了獨立的訴訟請求。雖然檢察機關在提起民事公訴時是原告的身份，但是檢察機關畢竟不是案件的直接利害關系人，其對案件的最終結果不承擔權利和義務。因此本訴的被告無法對檢察機關提出訴訟請求，也即民事公訴的案件不允許被告提出反訴。換句話說，檢察機關提起民事公訴是為了追究相關責任主體的民事責任，而不是解決糾紛。只存在被告是否承擔責任的問題，而不可能產生檢察機關承擔責任的結果。即使檢察機關的訴訟主張最終沒有得到法院的支持，且訴訟活動給被告造成了損失，也應通過國家賠償的方式進行救濟，而非檢察機關承擔責任。

6.和解、調解問題

筆者認為應當允許檢察機關和被告之間進行和解或調解，因為檢察機關起訴的最終目的也是為了使被破壞的平衡狀態得以恢復。例如，在環境污染案件中為了使被告停止侵權、恢復原狀等，在國有資產流失案件中追回流失的國有資產，在公民民事權利受到侵害的案件中是為了請求損害賠償。這些訴訟請求只要被告自愿承擔并積極履行，檢察機關就可以與之和解、調解。

〔1〕呂忠梅.松花江污染：不能被遺忘的法律話題〔J〕.中國地質大學學報，2006（6）：1.

〔2〕李林，李雅娟.中國綠發會訴污染騰格里沙漠企業遇 “證明”尷尬〔N〕.中國青年報，2015－08－29.

〔3〕黎樺.國企改革與國有資產流失風險的耦合性及法律治理〔J〕.北京理工大學學報，2016（2）：124.

〔4〕唐茂林.我國應賦予檢察機關民事公訴權〔J〕.太原師范學院學報，2010（1）：53.

〔5〕田圣斌，俞謝亮.檢察機關行使民事公訴權的可行性研究〔J〕.甘肅政法學院學報，2007（6）：125.

〔6〕傅郁林.我國民事檢察權的權能與程序配置〔J〕.法律科學（西北政法大學學報），2012（6）：183.

The Theoretical Foundation and System Construction of Civil Public Prosecution Instituted by Prosecutorial Organ

JIANG Bao－zhong，PAN Qiao－hui
（Henan University of Economics and Law，Zhengzhou，Henan 450046）

The Standing Committee of the National People’s Congress has established the civil public prosecution system by the form amending“The Civil Procedure Law”and“The Administrative Litigation Law”of China on June 27，2017.It is a realistic basis for the establishment of the civil public prosecution system that there is no subject to litigate for cases including damage national interests，public interests and important citizens civil rights litigation.Civil public prosecution instituted by prosecutorial organ needs to be explicitly stipulated through legislation，and reasonably defining the scope of civil public prosecution cases.Meanwhile，the procuratorial organs should also actively take the responsibility of civil prosecution.

procuratorial organ；civil prosecution；state interests；public interest

（責任編輯 郭 文）

DF72

A

1672－2663（2017）04－0068－04

2017－09－30

本文系河南省教育廳人文社科項目“審判環節刑事錯案實證調查與對策研究——以十八大以后糾正的23起重大錯案為樣本”（2017－ZZJH－011）的階段性研究成果。

姜保忠（1970—），男，山東茌平人，河南財經政法大學錯案預防與控制研究中心主任，刑事司法學院副院長，法學博士、博士后，碩士研究生導師；潘巧慧（1992—），女，河南葉縣人，河南財經政法大學刑事司法學院訴訟法專業碩士研究生。