警務運行結構的治理選擇

方 圓

(南京森林警察學院，南京 210046)

警務運行結構的治理選擇

方 圓

(南京森林警察學院，南京 210046)

政策網絡被用來解釋和分析新的治理結構，它構成了一種理論分析的基本資源與分析方法。警務運行網絡是在圍繞治安問題治理形成的“問題網絡”中，各行動主體通過特定的組織化機制形成的制度化的關系模式?；趪遗c社會關系演進的宏觀邏輯和警務單中心治理到多中心協同的實踐邏輯，警務運行結構的治理路徑應規避警務協同惰性、促進社會資本的增量發展以及實現多元主體共治的協調匹配。

政策網絡；警務運行結構；演進邏輯

黨的十八屆三中全會明確提出要創新社會治理體制，改進社會治理方式，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的新格局，這意味著社會治理主體的多元化與治理制度的理性化已成為中國國家治理的新愿景。孟建柱同志在全國社會治安綜合治理創新工作會議上也指出，現代社會，政府、市場、社會扮演不同角色，政府單打獨斗已不適應人們對公共服務需求多樣化、社會問題復雜化的新形勢，只有分工負責、良性互動，才能實現優勢互補，共同治理好社會[1]。因此，尋求警務治理結構優化和路徑創新成為社會治安治理科學發展的重要議題。

一、警務運行結構的理論內涵

20世紀70年代末，政策網絡理論在西方社會科學領域中開始流行，其旨趣在于描述公共政策過程中參與主體和利益相關者之間的復雜互動關系，以解釋政策過程中的差異。政策網絡是指在圍繞政策問題和政策程序而行動的獨立行動者之間，形成的復雜互動的社會政治關系與社會政治結構，是通過一個特定政策領域內各行動者之間的相互聯系與相互作用而形成的。90年代以來，其研究旨向發生了明顯的變化，即與治理理論結合起來，產生了網絡治理的研究流派。從理論上看，它構成了一種理論分析的基本資源與分析方法；從實踐的角度看，它為網絡治理奠定了一個基本的制度框架與結構形式。因此，政策網絡被用來解釋和分析新的治理結構，其提供一個架構——讓公、私與非營利組織的行動者在資源彼此相互依賴的情況下，能有效地、水平地協調彼此的利益與行動。

(一)警務運行結構的基本義涵

作為網絡理論研究的焦點，網絡通常被抽象為節點和邊(節點之間的關聯)的集合。社會網絡分析中的“節點”是指網絡中的各行動主體，“邊”指的是網絡中各行動主體之間形成的各種社會關系。在政策網絡分析的視野中，警務治理網絡中“節點”是指參與警務治理的行動主體?；诖?，警務運行結構是指在警務運行過程中，政府部門和非政府部門(私人部門、第三部門或公民個人)等公共行動主體通過不同方式合作所形成直接或間接的聯系模式。其聯系模式可以分為：基于政府權威的合作聯系(政府主導型網絡)、基于信任的社會聯系(政府參與型網絡)和基于契約的市場聯系(自組織網絡)。

上述三種結構解釋了人與組織之間以及組織與組織之間是如何聯系的。相比傳統的自上而下、指揮和控制關系的層級制組織結構，網絡結構更適合警務治理活動的開展。其優勢在于：(1)可滲透性。由于警務治理網絡是由多個參與公共行動的主體組成的系統，各主體可以自由、主動地參與到網絡節點的聯系中，并從中獲取有價值的信息。同時，網絡外部的主體可以通過與網絡中的主體交往，了解網絡中的信息和情況，有選擇地參與網絡結構中。(2)主體的獨立自主性。雖然在警務治理網絡中政府對其他主體具有較強的影響與控制力，但在原則上各主體都具有獨立自主性，且地位平等，它們各自負責自身的任務，并對自身參與網絡化治理的行動進行自主決策。(3)溝通有效性。由于警務治理網絡中各主體之間的關系是獨立和相對平等的，因而這種在平等基礎上建立起來的溝通機制顯得十分有效，有利于主體間實現信息共享，提高警務治理過程的運作效率。(4)動態性。有學者認為，由于合作固有的不確定性和復雜性，治理網絡的結構通常是動態的。其不確定性主要源于網絡成員的特點，如合作成員的選擇、成員的更替以及成員代表的利益群體等。治理網絡中的主體(節點)會隨著時間和環境的變化而不斷更替演變，導致整個網絡結構不斷變化。在動態變化的過程中，需要各主體彼此協作、協調，才能保證警務治理網絡的連續性和有效性[2]。

(二)警務運行結構的分析工具——政策網絡

政策網絡被認為是政治官員、行政官員與利益團體之間的相互依賴而形成的一種較為長久的聯結模式，它是政府允許更多利益團體參與政策過程的一種協商機制，國家借此來擴張社會基礎結構權力。作為治理的政策網絡授權給民間社會，允許第三部門、私人部門組織與公共部門合作來完成一項政策議題。它使公私部門間的利益及資源整合更為容易，進而強化公共政策執行的效率，是一群具有自主性、且彼此之間具有共同利益而相互依賴的行動者所組成的相對穩定、非科層的、相互依賴的關系，是超越傳統官僚與市場機制的一種治理形態。其基本特征包括：多元的關系主體；復雜的關系聯結；源于資源依賴、利益訴求和政策合法化需要而導致的行動者之間的相互依賴。

政策網絡理論在國家與社會關系的兩極——多元主義和合作主義之間架起了橋梁，其考察國家與社會關系從關注政策偏好和權力資源擴展到參與主體的組織方式和政策過程中間主體之間的互動。警務運行網絡是在圍繞治安問題治理形成的“問題網絡”中，各行動主體通過特定的組織化機制形成的制度化的關系模式。在一定的制度約束與激勵結構下，警務運行過程尤其是警務政策的具體執行后果，日益受制于特定政策領域內各個利益相關者之間的利益博弈與權力互動。因此，運用網絡分析的理論資源具有基本的合理性。

二、警務運行結構的演進邏輯

(一)國家與社會分野到耦合的宏觀邏輯

改革開放以來，中國社會結構發生深刻變遷，即由總體性社會向分化性社會轉變，國家的權力分化與權威分裂導致國家與社會之間彼此滲透，邊界日益模糊，社會治理資源越來越彌散性地分布在社會組織中。而官僚制組織的形式合理性追求以及國家對警務的壟斷以增強治理權威的做法，受到了社會治理體系開放性的沖擊。亨廷頓認為：政治現代化涉及權威的合理化、結構的分離和政治參與等三方面。有學者提出中國社會治理結構演進的三種模式，即磁斥結構、磁吸結構和耦合結構。在磁斥治理結構中，國家為了保持自身對社會資源和價值的絕對控制權，將社會組織視為體制外的異己力量而對其嚴格控制，國家幾乎是公共事務治理的唯一權力中心。多層級和高度集權的體制導致國家對外界的反應遲鈍，治理效率低下。在磁吸治理結構中，國家開始聯合社會組織和公民進行有限度的分權，二者進行控制與反控制的博弈，出現“強政府、弱社會”的格局，治理效率仍然較低。而在耦合治理結構中，公共治理權力結構逐漸向多元化發展，國家與社會雙向互動，相互依賴，分擔責任，結成合作伙伴關系，產生較高的績效[3]。

(二)警務單中心治理到多中心協同的實踐邏輯

自近代警察誕生直至20世紀五六十年代，以警察為中心的反應型警務模式一直是專業警務階段警察所遵循的基本活動方式。雖然1829年倫敦大都市警察創建之初，警務工作以公眾同意而治作為自身存在的依據，并確立了警察的平民性與服務性、最小動用武力等新警察的基本原則，但“警務向來首先被看作是警察的工作，其次才是其他機構和社區、居民和商業機構的活動”[4]的觀點卻一直主導著傳統警務工作的發展方向。

20世紀20年代至70年代世界警務變革經歷了從傳統警務到專業警務再到現代警務的演進歷程。而在工業化進程中建構起來的、以警察和事件為中心實施社會控制為基本特征的傳統警務治理邏輯已不能有效抑制犯罪，犯罪與警力增長同步的趨勢意味著國家警務機構對治理壟斷的歷史已經結束，政府必須尋求有效的、可選擇的警務戰略重塑治理結構。20世紀70年代后，西方警務模式弱化了單中心的警務治理傳統，轉向警察與社區成員和公民組織之間的彼此協作，如問題導向警務、社區警務、第三方警務等典型警務模式正是基于社會和市場化的邏輯，試圖有限地引入社會和市場的力量，以彌補警務治理資源貧弱的結構性缺陷，實現提升治理績效的意圖。

政治學家詹姆斯·威爾遜指出：“面向社區的治安工作”是20世紀過去50年來對警察工作最重要的革新，而警務治理網絡尋求的是警方與社區組織及公眾的互動，即社會對于國家公權力對社會治安治理過程的支持和配合，其目標在于警務效益的增進。正是對社會在警務效益提升中的作用的認識，西方警務效益公式中突出了社會評價的權重，強調警務效益=(治安效果+社會評價)/警力資源投入成本。警察服務要有效，警察需要公民積極的協作生產。因為公民提供了“公眾之眼”，這可以防止犯罪活動，或者把問題報告給警察[5]。因此，依托公民社會的組織化，并在有效調控警務治理網絡的過程中實現合作與自治，是公安機關拓展警務治理空間的基本方式。

三、警務運行結構的治理路徑

(一)培育公共理性與責任共擔的治理主體，規避警務協同惰性

研究表明，警務運行績效主要依賴于警察與社區之間平等協商所形成的社區治安網絡的權威，但由于網絡主體各方在組織結構、權力、能力諸方面存在巨大差異，協同惰性也會出現。在警務運行網絡中，為規避協同治理實踐可能出現的協同惰性風險，應加強官方行動者與非官方行動者的信息溝通和資源共享，因為警務網絡組織成員的合作能力與網絡風險呈負相關關系，合作效能越高，越能在治理網絡中形成和維持多邊合作博弈。應強化官方行動者如公安派出所、綜治辦、街道辦、巡警隊、治安檢查站等主體的網絡管理能力，同時，積極培育非官方行動者如單位內部保衛組織、巡邏隊、居委會、治保會、保安服務公司及其他各種形式的臨時性組織等主體的理性參與和治安責任共擔意識，有效重組行政性治安資源和社會性治安資源要素，創建社區“微警務”與“警調聯動”機制、“民警+紅袖標”警民聯防治安巡邏防控模式、保安服務公司職業信用等級評定制、警輔隊伍正規化及群防群治隊伍建設經費保障機制等，增強其網絡中心度和網絡穩定性，規避協同惰性，降低網絡風險，提升警務網絡合作效果和網絡價值。

(二)建立契約化合作規制，促進社會資本的增量發展以信任、互惠規范和關系網絡等形式存在的社會資本是降低交易成本、提升資源依賴關系的重要治理資源。社會資本通過社區內的正式支持網絡和非正式支持網絡，為社區公眾間形成守望相助、關系融洽的共同體。如契約式治安保險聯防制、治安防范承包責任制、“治安志愿者積分制”等探索都是社區社會資本支持功能的體現。在日益強調公安基層基礎工作和平安建設的大背景下，警務治理網絡應以信任協作為本質，以契約規制為基礎，變命令為協商，變指揮為指導，適度推行警務治理體制的分權化改革，激發基層治安防范組織的生機與活力。要在完善警務治理體制、健全法治和契約規制的基礎上，進一步加大對行業協會、城鄉社區服務類社會組織的培育扶持力度，將適合由社會組織承擔的矛盾糾紛調解、預防青少年違法犯罪等職責納入政府購買服務目錄，通過競爭性選擇等方式，交給相關社會組織承擔。加強城鄉基層群眾自治組織建設，搭建群眾參與社會治安防控網絡建設的新平臺，廣納群言，增進共識。充分發揮行業協會商會自管自律作用，規范發展保安服務市場，積極引導保安行業參與社會治安防控工作。采取政府搭臺、市場運作、社會參與等方式，鼓勵發展責任保險以及治安保險、社區綜合保險等新興業務[6]，推進社會資本的增量發展。

(三)實現多元主體共治的協調匹配，提升警務治理績效

警務網絡化治理呈現出公安部門、市場組織和公民社會三種力量并存的治理結構，其基本特征包括扁平的組織形式、平等的成員身份以及共同的責任。社會治理主體的多元化、社會結構的虛擬化和權力體系的去中心化，都在為網絡治理局面的出現提供準備。當代中國警務治理網絡已形成公安機關同社會力量與公民之間較為復雜的合作協調關系，但其多元治理主體之間的權力關系不均衡，弱化了治理網絡的合作內涵。為了達成有效的治理，網絡化的執政黨—國家—社會—市場組織成為警務治理體系的重要制度安排。堅持黨委領導、綜治牽頭、公安組織、綜合治理的原則，發揮市場、社會等多方主體在警務治理網絡中的協同作用。加強公安基層組織建設與群防群治網絡的協調、監督，大力發展非國家警務機構如專業社區保安巡邏隊、專業保安隊、治安信息員隊伍、人民團體和群眾組織等社會化力量參與社區內部治安事務的決策，擴大其治安治理資源自主配置權，強化國家組織—市場組織—社會自治組織在警務供給過程中的協作機制，規范各治理主體之間的權力責任關系，建構各種治理要素之間對稱、均衡的網絡治理格局[7]，減少社會調控體系的空隙，推動警務治理模式的現代化。

四、結語

警務運行結構的歷史邏輯和現實經驗表明，等級制縱向協同和控制型—鏈條式權力運作方式導致警務治理出現了協同惰性及責任與效率困境。國家控制的分割和多元結構中社會控制結構的擴大要求從根本上轉變警務單中心治理的理念與邏輯，通過法治和規則的制度變革，讓公共警務機構與非國家警務機構實現平等主體的自愿、有序和自發的協調與合作，成為基于主體自主選擇的內生化過程。對現代警務治理體系而言，當控制犯罪的責任不再僅僅由國家的公共警察部門而是由眾多各種各樣的組織與機構共同承擔時，警務的本質和形式由此發生了深刻的變化。無論是公共警務還是私域安保力量，都面臨著警務資源的匱乏、警務體系的碎片化與日益增長的治理風險，從政治警務模式到專業警務和反應式警務模式再過渡到社區導向警務模式，昭示著警務治理績效的提升必須依賴于公共領域的社會化警務力量，通過廣泛吸納適應社會治理需要的新興市場組織和社會組織不斷拓展治理空間，并跨越公共—私營二分法，形成多元化、互賴性和合作式的混合型警務模式?；诖?，構建黨委領導、綜治協調、公安組織、部門協同的“一主多元”式警務治理結構和相對完整的“政策網絡”可視為解決警務運行模式諸多困境的有效治理工具，并為促進警務治理形態轉型和彰顯治安網絡結構效能提供一種全新的協同機制安排。

[1]孟建柱在全國社會治安綜合治理創新工作會議上的講話[N].人民公安報，2016-10-14.

[2]劉波，李娜.網絡化治理——面向中國地方政府的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2014：105.

[3]陳天祥,等.基層治理中的國家與社會：角色、動力與行為[M].廣州：中山大學出版社，2015：85.

[4][英]Alison Wakefield.社會發展與警務變革[M].郭太生,等,譯.北京：中國人民公安大學出版社，2009：4.

[5]王智軍.警察的政治屬性[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：173.

[6]中辦國辦印發《關于加強社會治安防控體系建設的意見》[N].人民日報，2015-04-14.

[7]唐皇鳳.新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視[J].經濟社會體制比較，2009，(5).

[責任編輯:陳 晨]

2016-10-22

江蘇高校哲學社會科學研究基金指導項目“網絡治理視域下警務運行機制研究”(2015SJD255)

方圓(1982-)，女，湖北荊州人，警務管理系講師，碩士研究生，從事警察管理研究。

D922.14

A

1008-7966(2017)01-0137-03