檔案在“基于證據”政策中的有用性分析

王維蛟

（黑龍江大學信息管理學院 哈爾濱 150080）

檔案在“基于證據”政策中的有用性分析

王維蛟

（黑龍江大學信息管理學院 哈爾濱 150080）

由于政策科學化進度的推進“，基于證據”的政策思想被廣泛傳播。這對于檔案這一傳統的決策工具來說又是一個嶄露頭角的新契機，在中國古代，檔案一直都是由統治者壟斷的知識信息，內含政治、經濟、軍事、文化、民生等各領域直接信息，統治者基于檔案內容來進行決策。而今，檔案的決策工具作用漸漸淡化，檔案社會地位有所下降，檔案作為最具可靠度和憑證性的信息，理應在政策科學中得到廣泛應用，成為政策科學化進程的重要證據元素。本文從檔案的特性和價值兩個視角對檔案在新型“基于證據”政策決策中的作用進行分析，希望借此推廣檔案在政策制定中的運用，提升檔案的影響力。

檔案 證據 政策 有用性

Wang Weijiao
(College of Information Management,Heilongjiang?University,Harbin 150080,China)

一、“基于證據”的政策概念

“基于證據”的政策（Evidence-basedpolicy，EBP）是政策科學化道路發展至今的產物。最早的EBP思想起源于20世紀90年代的英國，“基于證據”的思潮從尋證醫學傳入政策制定，1997年布萊爾政府在其“建設現代化政府”宣言中首先提出“基于證據”的政策制定理念，而后在《政府現代化》白皮書中提出要“更好地利用證據和研究的方法來制定政策”[1]353。美國和澳大利亞等國也先后倡導基于證據的決策系統和基于證據的決策過程，運用證據分析決策制定已成為國際政策決策的大勢。所謂證據，學術界沒有形成準確的定義，各方的說法包括：一種證明未知或有爭議的事實的方式；一種支持理念；證詞；具體科學理論的論證證據；對于某具體問題的研究論證；任何事實或數據的集合；為積累知識總量而做的系統研究[2]2。

從最寬泛的意義上說，它包括被用來決定和說明斷言真理性的所有事情。給出或獲得證據是使用那些事物的過程，它或者推測是真實的，或者通過證據證明自身去達到說明的真理性[3]10。用以支持決策討論的理性化評估或以前沿研究視角解決問題的實用性知識[4]1。政策決策者能夠使政策目標成為更加具體、可實現和容易管理的信息。

更廣義的概念包括研究、調查、定量、統計數據、定性數據和分析結論，也包括經濟、態度、行為和軼事證據，還包括專家和非專業人士的知識和技能，以及宣傳、判斷、洞察、經驗、歷史、類推、地方知識和文化。

中科院科技政策與管理科學所去英國實地考察了EBP實踐的基本情況，調研了最具英國特色的政府首席科學家制度及政府外部專家咨詢團制度，總結了英國EBP實踐主要是依靠科學家或科學團體對具體政策制定進行科學化調研、分析和研究而為決策者提供證據支持，創建了一種知識型政府。筆者認為這種英國模式即為“基于證據”的政策的基本模式。

1999年英國政府內閣辦公室對在公共政策中所采用的證據作了如下描述：“專家的知識、現有的國內外研究和統計資料、利益相關者的咨詢意見、以前的政策評價、網絡資源、咨詢結果、多種政策方案的成本估算、由經濟學和統計學模型推算的結果?！盵3]10這說明政策制定中的證據來源與檔案的內含有很大一部分重合，檔案可以作為支持決策的證據來使用。

二、檔案在“基于證據”的政策中的有用性分析

1.從檔案的特性分析。

（1）從檔案的原始記錄性分析。檔案是從過去到現在國家機構、社會組織或個人在社會實踐中直接形成的有保存價值的歷史記錄，原始記錄性是檔案的本質屬性，也是它獨有的特性。檔案作為第一手的信息載荷體，具有高可信度的憑證和依據作用，它還原了事件的真實面貌。而政策和法律上對于證據的選擇有著客觀性和關聯性要求，客觀性指所選取的證據必須是客觀存在的事實，不摻雜主觀因素，關聯性指選擇證據需要與對象事件緊密相關。而檔案的歷史再現性正符合證據選擇的客觀性要求。若檔案案卷保存完整、連續，還可清晰再現全部事實，政府及專家咨詢團一方面可直接對某一檔案還原的真實案例進行基礎案例分析、印證事實，另一方面可在就某一具體政策科研課題進行實踐調研、科學分析和論證推理過程中使用檔案進行數據統計、數據分析、定性分析、概念界定等，用事實形態的目標問題發生發展的全過程為EBP的調研活動提供硬性數據，提供穩定、可靠、真實的信息，便于決策者或專家團體對目標問題開展科學、合理、有說服力的決策制定。

（2）從檔案的工具性分析。此外，自古以來檔案就是可直接提供決策的工具性信息。輿圖和戶籍檔案可供統治者察知國情，收集前朝典章政令可為統治者決策提供借鑒或直接成為制定律法的依據，“蕭何次律令”就是為此目的，軍功檔案可供官爵授免，賦役檔案可決課稅?，F代檔案同樣是具有實用價值的決策信息，謝倫伯格認為，檔案是一個政府借以完成其工作的基本行政工具，是政府機構賴以建立的基礎[5]53。新保存的檔案反映了近年來社會各領域實踐活動情況，是具有時效性的信息，政府可據此掌握社會動態和調控資源分配，方便政府準確分析國情，為決策提供可借鑒依據，是政府決策活動的重要工具。而長期保存的歷史檔案可資政明鑒，政府和專家咨詢團在立項前必須對其進行研究，在歷史問題中尋找針對當前政策制定有指導意義的經驗和情報，可有效避免政策歪路，降低政策風險，控制政策可行度。

（3）從檔案的數量性分析。數量性是檔案的一個易被忽視的特性。沒有一種提供科學決策的證據是個體的、獨立的。EBP中對于“好的證據”，要求不僅僅是具有可靠性和依據性的證據，還應具有相關性、代表性、廣泛性、詳細性，以使之有巨大的開發潛力，代表廣泛的研究對象，提供更多政策選項，能經受嚴格的篩選和審查。檔案是經過歷史各種劫難考驗、長期并廣泛積累的國家知識財富，是從過去到現在直至未來一直穩定收集的國家信息資源，檔案的收集和保管工作要求保證檔案的集中、完整、連續和有機聯系，并且來源廣泛、渠道豐富、形態多樣，使得檔案的概念不再停留在單份文件或個體材料上，而是一種具有積累性、穩定性、數量性的資源整合體。

（4）從檔案的清晰性分析。檔案的清晰性指檔案記載的內容是清楚的、明確的，是區分檔案與文物的主要標志。文物與檔案的內涵有部分是重合的。有些文物上記載了清晰、明確的文字內容，并且可被人類解讀，那么它就也具有檔案的身份，如甲骨文、金銘文等文字內容記錄了當時的征戰、祭祀、狩獵等活動，并且文字有確切意義。而有的文物記載的內容沒有確切含義，不代表明確意義，僅僅是文字圖騰等，那么它就只能作為文物而存在。檔案的清晰性還可區分出其他非檔案信息，但主要表現在區分文物上。由此可見，檔案所記載的歷史記憶要求必須是明確、清楚的，沒有實際意義、不可識讀、內容含糊不清的不能作為檔案發揮作用，檔案的清晰性讓檔案在出席政策制定過程中，具有表達直觀清晰的優勢，減少了解讀的過程，有利于提升政策工作效率。

2.從檔案的價值分析。

（1）檔案具有憑證價值和情報價值。檔案價值具有多元化特點，而在檔案的多元化價值下，其憑證價值和情報價值是其基本價值，也是基本屬性的體現。檔案獨有的原始記錄性表明它是歷史的真實憑證，是第一手的文獻記錄，是原發的事實，而非事后添加或篡改的記錄，原始記錄性作為檔案的本質屬性衍生出檔案的證據性，這也決定了檔案具有憑證價值和憑證意義。檔案的憑證價值使其區別于其他非檔案信息，是檔案最重要也是最主要的價值。有些圖書、資料也具有憑證價值，但是其憑證價值并非主要價值，其憑證能力也遠不如檔案。檔案清晰確鑿的歷史記錄能夠通過政府對證據材料的任何審查，可以成為查考、研究和處理問題的依憑，認定法律權利、義務與責任的依據[5]48。

檔案的情報價值即檔案的信息性體現，因檔案記錄活動的聯系性、系統性、廣泛性而產生，檔案的情報價值雖不是檔案的本質價值，但檔案作為信息家族中的重要成員，具有極高的參考借鑒意義，可為政策制定提供參考借鑒，如政府的中長期戰略規劃制定就需參照往期計劃的制定方案和實行情況來進行合理規劃。

（2）檔案的價值密度極高。檔案是一種價值密度極高的信息?，F如今大數據發展背景下，信息具有海量、高速、多樣、價值密度小的特點，這與科學政策制定所需的真實可靠、詳細、相關度高的高質量信息形成矛盾。而檔案作為長期保管的有價值的各種形態的原始記錄，檔案的保存需耗費人力、物力、財力，為優化館藏、降低保存成本、提升檔案質量，并非所有的原始記錄都將作為檔案保存，在檔案的管理過程中就有著三重價值鑒定階段來篩選出有保存價值的檔案：入館鑒定、保管期限鑒定、銷毀鑒定。凡所能進入檔案館保存的檔案都是有政策利用價值的檔案。檔案價值鑒定過程實質就是檔案價值的理性判別，是檔案的證據力度的本質反映。鑒定工作對于EBP的證據選擇有重要意義，不僅因為鑒定工作本身為“基于證據”的政策制定選擇材料，還因為鑒定工作使得每份檔案都有價值，檔案整體價值密度極高，是可供利用的高質量信息體。

（3）檔案價值具有可挖掘性。檔案價值具有可挖掘性。檔案的憑證和情報價值是它的顯性價值，可直接發揮作用，檔案還具有潛在價值，這是任何種類的信息都普遍具有的價值?！盎谧C據”的政策過程是包含了評估、選擇、監測、評價在內的復雜的分析總結過程，需要政府或專家咨詢團體在有限的時間里充分、靈活地搜集和利用證據，研究結果和分析報告的形成不能單純依憑浮于表面的信息內容，需要對證據對象進行深層次的數據挖掘、排列整合，進行量性和質性的分析，這也正是檔案的知識化形成過程，所以，深度挖掘檔案信息中的其他潛在信息和潛在價值，能夠充分實現單份“證據”的功能擴增。此外，檔案從來都不是以單份獨立的孤本的形式來保存，而是由多份密切聯系的文件組成描述一件事實的完整案卷，多份案卷構成全宗，描述來源于一個機構的所有事實，案卷內部的檔案之間緊密關聯，因此，我們稱檔案為“有機聯系體”。檔案的這種有機聯系性證明了檔案事實的可挖掘性，從一份文件、一項數據、一些記錄和結果中可以連帶查詢出與之相關的記錄蹤跡，挖掘出所需事實的蛛絲馬跡。也可對已有的檔案文件進行重組劃分，有效配置有機聯系體，以新的主題整合資源，得到新的數據和結果?，F如今檔案的數據挖掘技術已走向成熟，充分利用檔案的數據挖掘能力可為政策制定提供多元化信息。

由于近年來政府信息化程度提高，政府信息意識和信息分析能力增強，政策決策對檔案的運用程度大不可同過去相比擬。在生產生活發展的現代社會，檔案不直接生產物質財富，導致人們對檔案的關注度下降，檔案難以發揮應有的行政作用?！盎谧C據”的政策思想的發展正是檔案等潛藏的價值信息發揮作用的重要契機，一方面，檔案工作需及時把握機會，向政府印證檔案的科學和知識價值，另一方面，政府在證據搜集的過程中也應加入檔案的應用，有效利用此類高質量信息資源。

“基于證據”的思想不僅可以運用于政策制定領域，還可應用到教育、經濟、醫學、司法等各個領域，使社會各行各業、各個機制的運行都符合以“實事求是”、“用事實說話”、“遵循客觀事實”為主導的原理，讓鐵的證據控制人類活動，創造絕對秩序和契合理性價值觀的社會管理。證據的廣泛應用將會是未來檔案提升社會地位的重要契機，檔案工作可圍繞著證據作用來展開，將工作理念轉移到現實意義的發揮上來，重視高證明力度的檔案的管理和保存，并在需要時刻及時提供利用，在日常工作中就注重潛在證據的挖掘，檔案工作者要增強政治和政策素質，合理預見、及時跟進社會矛盾多發區和尖銳區，使檔案能在社會深層次上發揮作用，成為化解矛盾、排解糾紛的有力武器[6]30。

[1]馬小亮，樊春良.基于證據的政策：思想起源、發展和啟示[J].科學學研究，2015（3）.

[2]HTO Davies，SM Nutley，PC Smith.What Works：Evidence-bas ed Policy and Practice in Public Services[J].Health&Social Care in the Community，2001，9（6）.

[3]張正嚴，李俠.“基于證據”——科技政策制定的新趨勢[J].科學管理研究，2013（1）.

[4]W Brian.Three lenses of evidence-based policy[J].Australian Jou rnal of Public Administration，2008，67（1）.

[5]馮惠玲，張輯哲.檔案學概論[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[6]孫立新.證據學基本理論對檔案工作的啟示[J].中國檔案，2011（7）.

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.04.08

王維蛟，黑龍江大學信息管理學院檔案學研究生，研究方向為信息技術與檔案信息管理。

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2016-11-06