精準扶貧的路徑選擇和實踐困境
——以云南H縣為例

余 鋒

（曲靖師范學院法律與公共管理學院，云南曲靖 655011）

精準扶貧的路徑選擇和實踐困境
——以云南H縣為例

余 鋒

（曲靖師范學院法律與公共管理學院，云南曲靖 655011）

改革開放后，中國經濟發展的基本經驗和戰略是：以“點”為目標的發展，進而帶動一條“線”的發展，最后是整個“面”的經濟發展。經濟的發展伴隨著貧困人口問題的凸顯，我國政府始終不遺余力的要解決貧困問題。從最早的瞄準縣（面）開始，到后來的瞄準村（線），最后著力于戶（點）的精準扶貧。通過對云南H縣的考察，發現H縣精準識別人為排斥貧困戶現象突出，資金使用不精準，脫貧即返貧問題依然嚴重，致貧原因和脫貧需求依然模糊?；诖?，一是加強貧困戶識別環節的監督工作，防止人為排斥貧困戶；二是提高資金使用效率；三是建立扶貧長效機制，防止脫貧即返貧；四是找準致貧原因和脫貧需求。

貧困縣；精準扶貧；面、線、點式扶貧路徑；實踐困境

社會面臨的另一種權衡取舍是在效率與平等之間。效率是指社會能從其稀缺資源中得到的最大利益。平等是指將這些資源的成果公平地分配給社會成員。換句話說，效率是指經濟蛋糕的大小，而平等則是指如何分割這塊蛋糕。在設計政府政策的時候，這兩個目標往往是不一致的。[1]——格里高利·曼昆

美國經濟學家德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·A·羅賓遜在其著作《國家為什么會失敗》一書中，提出了包容性制度和汲取性制度的制度二分法理論。①他們認為，一個國家的成功或失敗，主要取決于包容性制度或汲取性制度。其中包容性制度分為政治性包容制度和經濟性包容制度，汲取性制度分為政治性汲取制度和經濟性汲取制度。汲取性制度可以促使經濟短暫的快速發展，但是經過一定的時間，整個經濟的發展趨勢是向下的；而包容性制度可以促使經濟的長久發展，哪怕經濟的發展比較緩慢，但整個發展趨勢是向上的。

中國的改革開放過程，其實就是一個從汲取性經濟制度向包容性經濟制度轉變的過程；同樣，中國的扶貧工作過程，也是一個從汲取性政治制度向包容性政治制度轉變的過程。2006年1月1日起廢止農業稅，終結了2000多年的“皇糧國稅”，隨后，國家對農村地區的財政資金扶持力度越來越大，完成了從農村地區汲取各種利益到支持農村地區發展經濟的“反哺”行動。

一 中國經濟發展的思路：點、線、面的發展路徑

1979年，即改革開放一年后，鄧小平首次提出了要創辦“出口特區”，并確定深圳、珠海、汕頭和廈門為“出口特區”，中共中央和國務院于1980年5月將以上四個“出口特區”改為“經濟特區”，1988年又將海南設立為“經濟特區”，這標志著我國以“點”為目標的經濟發展戰略正式建立起來。1984年，中共中央和國務院又增加了14個沿海開放城市，1985年中共中央和國務院召開了“三角區”（長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲）會議，會議確定三個“三角區”為沿海經濟開放區，隨后，開放區又擴大了，增加了遼東半島、山東半島和環渤海地區等沿海經濟開放區。這些開放區的建立，已經使得經濟發展的空間增大、路線增多。沿海經濟開放區的建立，已經覆蓋全國2.2億人口，占國土面積的12%。1999年，江澤民提出實施西部大開發的戰略，翌年，西部地區開發領導小組成立，國務院總理任組長。西部大開發的范圍包括四川、重慶、陜西、內蒙古、青海、寧夏、甘肅、新疆、西藏、云南、貴州、廣西等12個省、自治區、直轄市，占國土面積的71%。西部大開發是一項偉大的創舉，猶如美國的“西進運動”，將給中國經濟的發展注入新的活力。隨后，東北老工業基地振興戰略、中部崛起戰略等提出，意味著中國經濟全面發展的歷史時刻到來。

二 中國扶貧道路的選擇：面、線、點的扶貧路徑

貧困是個世界性難題，任何國家的任何政黨都在為解決貧困問題而努力奮斗。我國的扶貧工作始于1986年，當時的扶貧工作是以貧困縣作為目標，期望通過解決貧困縣的貧困而解決中國的貧困難題。當時中國確定了592個國家級貧困縣，72%以上的農村貧困人口都包含在內，如此大力度的扶貧工作也創下世界之最。就當時的情況來看，通過縣域經濟增長帶動貧困人口脫貧的做法不失為一種現實的選擇。[2]當時的扶貧工作也像中國經濟的發展一樣，取得了顯著的成績。但是隨著中國經濟的發展，扶貧的問題日益顯現出來：一是有的貧困縣已經脫貧，但是為了得到國家財政的支持，不以“貧”為恥，反以“貧”為榮；二是這樣大規模的扶貧工作，其本身的目標性就不強，資金又太過于分散，難以瞄準真正的貧困人口；三是扶貧工作的科學性和精確性都有待提高，貧困縣的選擇主觀性太大，扶貧資金被當地政府挪作他用。以上種種問題的凸顯，使得扶貧工作的效率大大降低。

2001年，中國的扶貧工作由“面”的扶貧向“線”的扶貧轉移，當時提出了“扶貧要到村到戶”，瞄準機制由縣的瞄準轉向村的瞄準，14.8萬個村被確定為貧困村，全國有20%的村被確定為貧困村。[3]村級瞄準的扶貧工作使其精準度相應提高，據調查，我國有三個?。▍^）的重點村中，最貧困的村占到90%。[4]不過，也有研究表明，村級瞄準的錯誤率明顯高于縣級瞄準，2001年貧困縣的瞄準錯誤率為25%，而村級瞄準的錯誤率高達48%。[3]這反應了隨著精度的提高，錯誤率也在不斷的上升，這給精確瞄準扶貧工作帶來了挑戰。

2013年，習近平總書記考察湘西時指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，不要定好高騖遠的目標?！?014年，精準扶貧工作正式啟動，強調了“建檔立卡”工作的重要性，務必要精準識別貧困戶，真正起到幫扶帶動的作用，不斷減少貧困戶。

至此，中國的扶貧政策從20世紀80年代開始的“面”上鋪開，到90年代后期及21世紀初期向“線”上扶貧過渡，2013年開始的精準扶貧,專注于“點”的扶貧,扶貧工作更加具體、更加有針對性。

三 問題和建議

H縣②地處中國西部地區，是我國首批確定的592個貧困縣之一。該縣人口近103萬人，人口分布極為不均勻，壩區人口稠密，高寒山區人口稀疏。全縣有貧困人口38.5萬人，占總人口數的37.5%，貧困人口數全省第一?！笆濉币詠?，投入各類扶貧資金共計66億元，19萬人脫貧，50余萬人受益。[5]這說明H縣的扶貧工作取得了巨大的成效，但是也仍然存在諸多問題：一是精準識別過程中，人為原因排斥貧困戶的現象依然存在；二是撒網式的扶貧資金使用不到位，挪作他用仍然突出；三是邊脫貧邊返貧的情況依然嚴重；四是貧困人口怎樣致富仍然沒有找到突破口和原因。

（一）精準識別要精準，防止貧困戶被人為排斥

精準識別是精準扶貧的前提和基礎，只有找準貧困戶，才能“扶真貧、真扶貧”。鄧維杰對四川省的扶貧工作進行調查和訪談發現，精準識別中，存在“規模排斥”“區域排斥”和“識別排斥”等問題，而“識別排斥”又分為“惡意排斥”和“過失排斥”兩種。[6]筆者在H縣調查和訪談也發現，貧困戶被排斥問題依然突出。H縣的Y村，人口3985人，1020戶；認定貧困人口683人，187戶。筆者對Y村的石木和依河兩個自然村進行調研和訪談，石木村212人，認定貧困人口38人，11戶；依河村186人，認定貧困人口35人，9戶。調查發現，石木有貧困人口12戶，但是有4戶貧困戶沒有建檔立卡，有3戶屬于村里的富裕戶，卻被認定為貧困戶；依河有貧困人口7戶，但是有2戶貧困戶沒有建檔立卡，有4戶屬于村里的富裕戶，卻被認定為貧困戶。村民反映：“村民小組組長直接認定誰是貧困戶，認定后再召開村小組會議，一部分真的貧困戶被排除在外，有些意見，但是也無可奈何?！雹踄村的貧困戶認定，小組長有巨大的發言權和影響力，小組長大多是村莊里的強勢人物，人為排斥貧困戶，致使那些被排斥的貧困戶很有怨言，但是又缺乏申訴的渠道。為了確?！胺稣尕?、真扶貧”，實現2020年貧困人口全部脫貧，應該做到以下幾點。

一是精準識別應該透明、公開。云南在精準識別中，采取“七評法”，即住房、勞力、健康、教育、生活、生產和負債。[7]貧困認定不再單一的看經濟收入，而是綜合考量，其他各地也摸索出一些獨特的精準識別貧困戶的方法，但問題的關鍵是，僅有方法而不透明和公開，在精準識別的過程中，難免會出現“惡意排斥”的現象。只有接受群眾的監督，使精準識別公開、透明，接受監督，才能做到公正和公平。

二是村民自治要做到村民是自治的主體，而不是“村委會自治”或“村小組長自治”。在一些地方，村民自治演變為“村委會自治”，[8]村民失去了在村莊里的發言權，導致國家輸入的資源被少部分人“俘獲”。為確保識別的精準性，應該加強鄉村治理，特別是村民自治要實現村民是自治的主體，充分發揮村民的主體作用和監督作用，確保國家輸入的資源落到實處，產生實效。

三是加強監督，嚴懲“惡意排斥”貧困戶的相關責任人。精準識別既是一項技術工作，可以采取定量的方式進行操作，也是一項人為因素很大的工作，在針對“臨界點”范圍的貧困群體，偶有工作失誤在所難免，但是在識別貧困人口過程中，如果是因為“惡意排斥”，導致“該扶未扶”的貧困人口被排斥，應該嚴厲懲罰相關責任人，確保識別出來的都是真的貧困人口。

（二）資金使用要精準，提高資金的使用效率

1986年國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，根據成立的要求，印發了一系列的文件，其中1987年的《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》，確定我國的扶貧戰略目標是“區域經濟增長”。這說明我國的扶貧政策是從整個“面”上來進行的，同時也說明我國扶貧資金的使用是比較分散的，并沒有突出重點，主要是為整個國家經濟的增長而服務的。這最終導致了扶貧資金政策演變為貧困地區發展工業化的資金使用政策，沒有達到預期目的。[9]1993年，中央發布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，該計劃調整了我國的扶貧戰略，資金使用不再是關注區域經濟增長，而是有效地結合了貧困人口的基本需求，資金的使用效率進一步提升，貧困人口得到關切，但仍然跟我國的脫貧政策有較大的差距。從1996年開始，我國的扶貧資金使用摒棄了“區域經濟增長”的資金使用政策，主要是關切貧困人口的基本需求。至此，我國的扶貧資金從宏觀逐步向微觀過渡，但是時至今日，扶貧資金的使用效率依然有待于提升。

2015年，中共中央、國務院發布了《打贏脫貧攻堅戰的決定》，該決定明確提出“資金使用精準”，告別了過去“撒網式”的扶貧資金使用政策。H縣在以前的扶貧工作中，資金的使用比較分散，甚至有一部分資金被挪用發展一些產出效果比較快的政績工程。從2013年開始，扶貧資金得到有效的利用。為了提升資金的使用效率，一是要完善資金使用配套措施，比如資金的分配與撥付方面要與精準扶貧項目密切掛鉤；二是要加強扶貧目標群眾參與資金項目使用、分配以及知情權的參與度。中國的扶貧是一種自上而下式的扶貧方式，這一方式有利于快速執行，能夠產生立竿見影的效果，但是扶貧工作本身就是一個千年難題，應該在采取自上而下扶貧政策時，也適當采用自下而上的方式，讓扶貧目標群眾也參與其中，提升扶貧的效果。

（三）建立扶貧工作長效機制，避免邊脫貧邊返貧

根據陳端計等人的調查研究，西南、西北一些地區的返貧率高于20%，個別地區返貧人口超過脫貧人口。[10]甚至有的地方，脫貧人口的返貧率超過50%。[11]根據筆者在H縣的調研，該縣也存在邊脫貧邊返貧的問題，返貧率達15.8%。按照習近平總書記的指示：必須高度重視返貧問題。

鑒于此，我們必須從以下幾方面狠抓落實，“咬定青山不放松”：

一是狠抓教育，提升人力資本水平。根據筆者調研，近年來，H縣投入的教育資金共計16.8億元，擴充教師3000多人。從近幾年的中考和高考看，H縣的教學水平得到一個快速的提升。知識具有外溢性和互補性，只要政府的行為是創造財富而非分配財富，教育對經濟增長就能發揮積極的作用。[12]該縣應該進一步加大教育經費的投入，優化師資結構，提升教育教學水平。

二是完善相應的配套設施。H縣近年來已有高速公路，但是整個鄉村道路的建設仍然落后，路面的硬化工作依然沒有完成；人居飲水、農作物澆灌工程還在探索中，靠天吃飯依然嚴重，所以應該加大人居飲水、農作物澆灌工程資金的投入，使農民正真解決飲水用水的難題。

（四）靶向用藥：找到致貧原因和脫貧需求

精準扶貧“貴在精準、重在精準”，不僅要做到“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”的六精準要求，更應該研究貧困戶是因什么原因致貧的，為了脫貧，貧困戶真正的需求是什么？只有這樣，我們才能對癥下藥，才能有效地解決貧困問題。根據筆者的調查統計，貧困戶致貧的原因有以下幾點：文化水平低而致貧的占78.6%，身體原因導致貧困的占53.3%，缺乏技術致貧的占62.1%，天災人禍致貧的占21.7%，因懶惰而致貧的占12.6%，膽量小沒有闖勁致貧的占9.5%。從統計上可以看出，文化水平低和缺乏技術占比非常高，而懶惰和膽量小的占比相對比較低。但是通過所在村非貧困戶對貧困戶致貧原因的了解和統計，貧困戶主觀方面致貧原因的比例有所提升，比如懶惰占28.7%，膽量小沒有闖勁的占22.4%。不管是主觀還是客觀原因，貧困是多方面的原因所造就的。

據此，我們應該從以下幾方面開展扶貧工作：

一是加強培訓，使貧困戶擁有一技之長。經過走訪調研，很多貧困戶因沒有技術，很難在城鎮謀取一份臨時工作，他們基本都是在土地上進行耕種。為解決貧困問題，應該開展農民技術培訓班，請專家進行指導，同時政府提供相應的就業信息，讓那些一直希望脫貧的人找到一份工作。

二是建立、健全農村社會保障體系。從統計和走訪的情況看，很多貧困戶因氣候原因、身體原因等方面致貧。

所以應該加大農村社會保障資金的支出，為貧困戶購買相應的保險。根據阿比吉特·班納吉的研究，政府需要挺身而出、扮演一個明確的角色，為貧困戶支付保險費。[13]總體而言，貧困戶不是缺乏預防的眼光，而是他們的關注點不在于此，他們更在意的是一日三餐怎么辦，每年必須支付的費用怎么籌劃等問題。

注釋：

①德隆·阿西莫格魯，詹姆斯·A·羅賓遜.《國家為什么會失敗》，李增剛譯.長沙：湖南科學技術出版社，2015：引言Ⅰ—Ⅻ。

②按照學術慣例，本文對地名、村名、人名等做了相應處理。③資料來源：2016年7月，根據Y村村民口述資料整理。

[1]格里高利·曼昆.經濟學原理:微觀經濟學分冊[M].北京:北京大學出版社,2006:4-5.

[2]劉冬梅.對中國二十一世紀反貧困目標瞄準機制的思考[J].農業技術經濟,2001(5):56-59.

[3]汪三貴,Albert Park,Shubham Chaudhuri,等.中國新時期農村扶貧與村級貧困瞄準[J].管理世界,2007(1):56-64.

[4]李小云,唐麗霞,張雪梅.我國中央財政扶貧資金的瞄準分析[J].中國農業大學學報(社會科學版),2005(3):1-6.

[5]譚雅竹,李銀發,張雯.決戰貧困看會澤[N].云南日報,2015-06-27.

[6]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟, 2014(6):78-79.

[7]汪磊,伍國勇.精準扶貧視域下我國農村地區貧困人口識別機制研究[J].農村經濟,2016(7):113.

[8]吳毅,楊震林,王亞柯.村民自治中“村委會自治”現象的制度經濟學分析[J].學海,2002(1):20-24.

[9]蔡昉,陳凡,張車偉.政府開發式扶貧資金政策與投資效率[J].中國青年政治學院學報.2001(2):60.

[10]陳端計,楊莉莎,史揚.中國返貧問題研究.石家莊經濟學院學報[J].2006(2):166.

[11]國家統計局農村社會經濟調查總隊.中國農村貧困檢測報告[M].北京:中國統計出版社,2000:123.

[12]威廉·伊斯特利.經濟增長的迷霧——經濟學家的發展政策為何失敗[M].北京:中信出版社,2016:137—142.

[13]阿比吉特·班納吉,埃斯特·迪弗洛.貧窮的本質——我們為什么擺脫不了貧窮[M].北京:中信出版社,2013:135.

[責任編輯 賀良林]

The Path Choice and Practical Dilemma of Precision Poverty Alleviation——Taking H County in Yunnan as an Example

YU Feng
(School of law and public administration, Qujing Normal University, Qujing 655011, China)

After the reform and opening up, China's economic development of the basic experience and strategy is: "point" as the goal of development, and thus promote the development of a "line", and finally the whole "face" of economic development. With the rapid development of China's economy for nearly 40 years, it is a great miracle in the history of world economy. With the development of economy, the Chinese government has spared no effort to solve the problem of poverty. From the earliest aimed at the county (face), to the village (line), and finally focus on households (points) of the precise poverty alleviation. China's poverty alleviation has gone through the process of poverty alleviation, and is now working hard to solve the problem.

Poverty-stricken counties; Precise poverty alleviation; Face; Line and point poverty alleviation path; Practical dilemma

D668

A

1008-9128（2017）03-0067-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.03.017

2017-01-16

余鋒（1982-），男，云南宣威人，講師，研究方向：政治經濟學，經濟增長，貧困問題。