“小官巨腐”的成因及防治途徑探析

劉尚洪 單喜鳳

（蘭州理工大學馬克思主義學院，甘肅蘭州730050）

“小官巨腐”的成因及防治途徑探析

劉尚洪 單喜鳳

（蘭州理工大學馬克思主義學院，甘肅蘭州730050）

“小官巨腐”是指基層公務人員利用職務之便挪用公款、收受賄賂獲取百萬甚至千萬元以上非正當利益的腐敗行為?！靶」倬薷钡拇嬖趪乐負p害人民群眾的切身利益，損害黨和政府的形象和公信力?！靶」佟必澑踔痢熬薷钡某梢蚴菑碗s多樣的，包括客觀社會環境的影響、社會思想觀念的多元、權力運行機制的漏洞、國家制度的不完善以及監督的缺位等。因此，防治“小官巨腐”，必須凈化政治生態，營造風清氣正的從政環境；加強思想教育，筑牢“不想腐”的思想防線；把權力關進制度的籠子，編織“不能腐”的制度之網；健全監督機制，形成“不易腐”的保障體系。

“小官巨腐”成因防治

中國共產黨歷來重視黨員領導干部的腐敗問題，黨的十八大以來，反腐成為中央全面從嚴治黨的重要舉措，也成為人民群眾熱切關注的社會問題。習近平總書記指出：“從嚴治黨，懲治這一手決不能放松。要堅持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題?！薄?〕基層小官的貪腐與人民群眾聯系密切，嚴重損害人民群眾的切身利益，不容小覷。

一、“小官巨腐”概述及其成因

（一）“小官巨腐”概述

2014年11月4日，中央巡視組第二輪巡視反饋情況表明：“帶病提拔”、“小官巨腐”等成為高頻詞，不少被巡視地區和單位被指存在官商利益鏈，“能人腐敗”、“一家兩制”、“蒼蠅式腐敗”等問題凸顯?！?〕“小官巨腐”、“小官大貪”成為百姓熱切關注的社會話題。

學術界對“小官”的定義各有不同，到目前為止還沒有形成一個統一的標準。本文從我國行政級別劃分方面，將“小官”定義為縣處級以下、副科級以上的黨員領導干部。除此之外，從享有的公共權力方面，“小官”也包括農村的“兩委”，即農村黨支部書記和村委會主任。學術界對腐敗的定義可謂眾說紛紜，莫衷一是。對腐敗的定義不能僅停留在表面，要與我國的具體實際和特殊國情相聯系。王滬寧關于腐敗的定義為理論界普遍接受，他指出：“腐敗是公共權力的非公共、非規范的運用。人們在社會政治生活中使用腐敗一詞，既可指個人運用公共權力來達到個人目的，也可指個人的各種不符合社會道德規范和習俗的行為和活動，哪怕這些行為并不在公共生活領域內?！薄?〕

因此，“小官巨腐”是指縣處級以下的基層“小官”利用職務之便以挪用公款、收受賄賂等方式獲取非正當利益在上百萬元甚至上千萬元的腐敗行為。如“動物園巨貪”肖紹祥、“土地奶奶”羅亞平、“貪婪跋扈”馬超群等等。這些“小官”以權謀私、公報私囊的貪污腐敗行為嚴重損害國家和人民的利益，損害了黨和政府的公信力。因此，在分析“小官巨腐”各種復雜成因的基礎上，找到防治“小官巨腐”的有效途徑，凈化基層政治生態環境就顯得尤為重要了。

（二）“小官巨腐”的成因分析

“小官巨腐”現象的產生并非偶然，其成因復雜多樣。通過分析“小官巨腐”的具體案例，并在分類、歸納的基礎上總結出“小官巨腐”產生的主要原因。

1、客觀社會環境的影響。馬克思指出：“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和?！薄?〕人是社會中的人，環境對人的成長、發展有很大影響?！靶」倬薷爆F象的發生不是偶然的，它受客觀社會環境的影響，環境因素在一定程度上成為腐敗產生的“催化劑”。

首先，市場經濟的影響。馬克思主義認為，道德終為經濟所決定并隨經濟的變化而變化。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的確立，我國經濟發展水平和人民生活水平都有了很大提高。市場經濟在帶給我們機遇的同時，也為我們帶來了挑戰。市場經濟主導的社會中，市場經濟的價值取向難免出現泛化，從而滲透到其它領域中，尤其是政治系統中，這就會使不少為官者產生價值錯位，拜金主義、個人利益至上觀念盛行。其次，對傳統文化認識的扭曲。中國是素有五千年文明歷史的禮儀之邦，在眾多優秀傳統文化中，禮尚往來是中國傳統的文化資源，人情練達是中華文化的千古智慧，這些對維系社會穩定有著不可忽視的作用。凡事有利有弊，對人情練達的正確理解有利于維持社會的穩定，但對人情社會的歪曲認識，以人情衡量規則、以人脈疏通渠道、以人治管理社會，這正是滋生貪污腐敗的溫床。再次，不良社會環境的影響。古人有詩云：“細微茍不慎，堤潰自蟻穴”。沒有一個官員，是帶著所謂“原罪”而注定要成為一個貪官的，也沒有一個官員是憑借所謂“權錢交易”而一夜就成為巨貪的，從不貪到貪、從小貪到大貪有一個漸進的過程?！?〕基層的一些“小官”并非一開始就想腐敗，但身處官場，難免受到周圍其他腐敗官員和行賄者的影響，想要做到出淤泥而不染并不容易，這使得“小官”貪腐從開始時的“無可奈何”到后來的“心安理得”。這種隨波逐流的心理，致使他們釀成大錯。

2、社會思想觀念的多元。市場經濟時代，經濟發展迅速，但隨之帶來的不良影響是拜金主義泛濫，道德的規范作用弱化，導致部分基層官員社會道德觀念淡薄，從而為腐敗的滋生提供了溫床。

首先，人性方面。人性是善與惡的統一，通常情況下，人性“善”的一面顯露于外，人性“惡”的一面隱藏于內。當官員走上領導崗位，人性與權力相結合時，面對權力的巨大誘惑，很多黨員領導干部沒有保持高尚的道德情操，人性中“惡”的一面就有所顯露，從而走向腐敗。其次，一些黨員干部放松了自我學習。作為黨員領導干部，應該不斷學習黨的理論知識，不斷提高自身的黨性修養、公仆意識，很多黨員領導干部沒有“吾日三省吾身”，沒有用黨的紀律嚴格要求自己，致使在權、錢、色等各種誘惑面前忘記了自身的使命和責任，理想信念不堅定，抵御外界誘惑的思想道德防線不牢固，從而走向腐敗的深淵。再次，一些對領導干部的教育流于形式。一些教育活動走形式、走過場，沒有起到實際效果。在沒有豐厚理論知識和良好黨性修養的基礎上，長此以往，部分黨員領導干部原則立場不堅定，思想道德品質滑坡，從而埋下了腐敗之根。

3、權力運行機制的漏洞?？v觀“小官巨腐”各種案例，涉案官員有一個共同的特點：“小官”有實權。比如：掌管基礎設施建設的“小官”，有工程發包的實權；掌管物資供應的“小官”，有選擇供應商的實權；掌管資金、財務的“小官”，有資金分配和使用的實權等等。加之，一些“小官”的權力運行起來較隱蔽，不夠公開和透明。這些“小官”手中的權力一旦被濫用，就會成為滋生腐敗的導火索。因此，權力配置不合理，權力運行不透明成為“小官大貪”的又一重要原因。在權力的巨大誘惑之下，部分基層官員忘記了黨和人民的利益，忘記了自己的使命，最終陷入腐敗的泥潭。

4、制度機制不完善?！靶」佟必澑衅鋬仍诘陌l生機理，其中一些機理是古已有之，還有一些機理則是新制度環境造成的?！?〕當前，我國社會主義市場經濟體制尚在完善之中，與之相適應的各種制度體系也在完善之中。在新舊制度更替的過程中，難免出現新制度滯后于社會主義市場經濟發展的部分，產生制度漏洞，使得預防“小官巨腐”的制度尚屬“牛欄關貓”。

首先，用人制度的缺陷。在基層官員的任命方面，難免出現任人唯親，或是通過不正當途徑進入公務員隊伍的人。這些人員黨性素養不高、抵御外部誘惑的能力較低，從而為腐敗埋下了禍根。其次，財產管理制度不夠公開和透明?，F有的官員財產管理制度尚不完善，對官員家庭財產和公共財產的界定不夠清晰。在家庭共有財產制度下，很多握有實權的“小官”利用職務之便，將公權私用，為自身謀取不正當利益。再次，村民自治制度沒有得到有效利用。對基層民主自治制度的有效利用，是防止腐敗的一條出路?；鶎用裰髯灾沃贫戎饕ǔ鞘芯用褡灾沃贫群娃r村村民自治制度，如在村民自治的四大制度中，民主管理、民主決策、民主監督已明顯滯后于民主選舉，很多村民自治是“選而不治”，為“村官”貪腐營造了寬松的環境。

5、對基層權力監督乏力。對基層權力缺乏有效的制約和監督，也成為“小官巨腐”現象產生的重要原因。內部監督方面：首先，上級監督鞭長莫及?；鶎印靶」佟庇捎诘靥幤h，貪官受賄的隱蔽性強，不容易被發現；其次，同級監督太弱。有些同級官員之間較熟悉，且存在著某些利益關系，不想給自己找麻煩，不愿監督也不敢監督；再次，下級監督太難。下級對上級的監督較難進行，為上級馬首是瞻。上級如果腐敗，上行下效，某些下級也難逃其咎。外部監督方面：一是發揮人民群眾監督作用不夠。人民群眾處于社會的基層，對基層官場環境以及基層官員的腐敗問題較為了解，但人民群眾的監督效果不佳。有些群眾不敢監督、不敢檢舉為官者的不法行為以此來維護自身的合法權益，有些群眾是因為投訴無門，訴求渠道不暢導致沒有行使自己的合法權利；二是社會輿論監督的效果不佳。大數據時代，新聞媒體成為對官員進行輿論監督的主要手段。作為新聞媒體，應該以憲法和法律為準繩，以事實為根本，站在廣大人民群眾的立場上勇于揭露基層官員的貪污腐敗行為，充分發揮好自身的社會輿論監督作用。但有些新聞媒體，沒有以事實為根據，不敢揭露貪官的腐敗行為。有些則故意散播謠言，蠱惑人心，嚴重影響了黨和政府在人民心目中的形象，影響了反腐工作進程。

“小官巨腐”的成因復雜且多樣，包括：客觀社會環境的影響、思想觀念的多元、權力運行機制的漏洞、制度的不完善以及監督的缺位，是這幾種因素共同作用的結果。因此，必須從產生“小官巨腐”現象的多重原因中尋求防治“小官巨腐”的有效途徑。治理“小官巨腐”依靠社會各方面的共同努力。

二、“小官巨腐”的防治途徑

習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上強調：“以猛藥去疴、重典亂治的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底?！薄?〕可見黨中央對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的堅定決心。通過分析“小官巨腐”形成的多重原因，尋求防治“小官巨腐”的有效途徑，實現反腐工作由治標到治本的轉變。

基層官員在從政過程中，難免受各種環境因素的影響，致使政治生態嚴重惡化，滋生腐敗。因此，凈化政治生態，為基層官員營造風清氣正的從政環境成為防治“小官巨腐”的有效途徑之一。

1、樹好職業價值路標。當前，社會主義市場經濟居于主導地位。我國經濟快速發展的同時，帶來了拜金主義、金錢至上觀念，成為腐敗滋生的一個重要原因。因此，在市場經濟的沖擊下，為官者樹好自己的從事行政管理的價值路標就顯得尤為重要。為官者應該“在其位，謀其政”，經常以道德的準則拷問自己，不仁之事不做、不義之財不取、不法之事不干，培養良好的道德品質，嚴格要求自己；樹好官場價值路標，還應該抓住“關鍵少數”?！瓣P鍵少數”就是一把手、帶頭人。抓好一把手的道德，為其他官員樹立良好的道德標桿，上行下效，從而形成一種清正廉潔的官場氛圍。

2、構建健康的行政文化。中國官場文化源遠流長，博大精深。構建健康的行政文化，首先應該注重對優秀傳統文化資源的挖掘。對傳統文化的錯誤理解與認識可能成為腐敗滋生的溫床，但傳統文化中的“廉政”觀念仍值得我們吸收和借鑒。如：儒家十分重視個人道德修養的培育，提出“修身，齊家，治國，平天下”；古代“選賢與能”，將“能”與“廉”作為選官用官的重要標準；古代的宗族血緣文化至今在我國農村社會依然存在，這種文化可能為腐敗的滋生埋下禍根，但凡事有利有弊，正確理解這種文化也能形成一股強大的民主監督力量，我們應該利用其有利一面，有效的遏制腐敗的滋生。構建健康的官場文化，還要為官者破除根深蒂固的“官本位”思想，樹立平等的觀念，樹立公正的價值觀，永遠將黨和人民的利益放在第一位。

（二）加強思想教育，筑牢“不想腐”的思想防線

“小官巨腐”產生的內在原因在于“小官”思想道德的滑坡?！靶」倬薷钡母瓮緩讲粌H在于治，更在于防。這就要依靠教育，加強對“小官”的思想品德教育，提高其思想道德水平，筑牢“不想腐”的思想防線，把腐敗扼殺在搖籃中。

1、增強理想信念教育。貪腐性，是每個人身上共同的弱點，也包括黨員領導干部。但官員的貪腐性比普通群眾的貪腐性更為可怕，因為他們手中握有黨和人民賦予的權力，這些權力一旦被為自身私利而濫用，就會滋生腐敗。只有理想信念堅定，用堅定理想信念煉就了“金剛不壞之身”，干部才能在大是大非面前旗幟鮮明，在風浪考驗面前無所畏懼，在各種誘惑面前立場堅定?！?〕因此，為官者應該加強自身的理想信念教育，定期學習黨章、黨規和習總書記系列重要講話，補足精神上的鈣，在金錢、權力面前保持堅定的理想和信念。同時，應該將黨員領導干部教育大會、教育活動落到實處，邀請老黨員為年輕黨員干部進行講座，以提高領導干部的政治覺悟和黨性修養，弘揚我黨勤儉節約、艱苦奮斗的光榮傳統，使他們在金錢和權力面前永葆黨員本色。

2、加強黨的宗旨教育。黨的宗旨是全心全意為人民服務，官員的權力是人民賦予的，黨員領導干部是人民利益的代表者和捍衛者。不論何時何地，黨員領導干部都應將人民的利益放在首位。要貼近人民群眾，定期詢問人民群眾的工作和生活，積極解決人民群眾的問題和困難，虛心接受人民群眾的批評和意見，與人民群眾打成一片。只有始終將人民放在首位，反映人民心聲、接受人民監督，才能抵制住外界的各種誘惑，避免大錯的釀成。

3、榜樣教育和警示教育。在廣大黨員領導干部中樹立廉潔從政、一心為民的先進典型，以這些先進典型為榜樣來教育官員，有利于良好從政環境的形成。同時，對廣大領導干部進行警示教育。以貪污腐化的官員為例子，展現貪污腐敗的嚴重后果，對黨員領導干部形成一種警示作用。這樣，官員在了解到腐敗的危害之后，有利于避免貪污腐敗、收賄受賄等行為的發生。

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（三）把權力關進制度的籠子，編織“不能腐”的制度之網

阿克頓勛爵說過：“絕對的權力必然導致絕對的腐敗”。腐敗的本質在于公共權力的非公共性使用，是私權與公權相勾結的結果。因此，為能有效防治“小官巨腐”，必須科學、合理配置基層官員權力，實現權力由封閉向公開的轉變。明確責任主體，健全問責機制也是遏制“小官巨腐”的必要條件。正如十八屆三中全會明確提出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策?！?/p>

1、規范權力運行機制?！靶」倬薷毙纬傻囊粋€重要原因在于“小官”握有實權，并對手中權力的不合理運用。因此，完善權力運用規則，健全問責機制是防治“小官巨腐”的一種有效途徑。在預防和治理腐敗的過程中，必須科學、合理地配置權力，規范權力的運行，推行權力清單、責任清單、負面清單，使得權力在運行的過程中，一旦被濫用就會有責任對其進行制約，實現以責任制約權力，從源頭上遏制各種“小官巨腐”的前腐后繼。

2、實現基層權力的透明化?；鶎訖嗔Φ墓_透明，使官員權力在監督下運行，從而避免由基層權力的隱蔽運用而滋生的腐敗問題。實現基層權力的透明化，包括對上級的內部透明化和對人民群眾的外部透明化。上級政府應清晰掌握基層政府官員的權力配置情況，明確責任的主體，使基層權力在上級政府的監督下公開運行。同時，基層政府應定期向群眾公開涉及公共利益的權力運行過程，使人民群眾也就是各個利益主體了解他們的權力由誰掌握以及權力運行是否合理等，讓權力在陽光下運行。

3、用好村民自治制度。在農村基層反腐過程中，用好村民自治制度，是防治基層官員群眾性腐敗的一種出路。村民自治制度是包含民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督在內的廣大村民進行自治的基本政治制度。但在實際運用過程中，農村的選舉，多半受地緣、血緣的影響，賄選等經濟利益的驅使，在選官的過程中，沒有充分發揮選民的意愿。加之，一些地方村民自治只“選”不“治”，民主決策、民主管理、民主監督有名無實，會造成村治失范的缺陷，會產生滋生腐敗的溫床。因此，在防治基層腐敗的過程中，用好村民自治制度，使廣大村民直接參與到農村的建設當中，監督“村官”的權力，使“村官”權力在陽光下運行，以此來防治基層官員的群體性腐敗。

4、健全和完善相關制度。健全和完善相關制度，對“小官”權力進行制約和監督。首先，完善基層官員的任期制和輪換制。根據基層的實際情況，完善基層官員的任期制和輪換制。規定手中握有實權的基層官員不得連任幾年以上，達到年限者必須離崗或換崗，堅持并完善異地任職、定時交流等制度，以避免基層“小官”因長期居于有實權的崗位而產生的腐敗問題。其次，建立并完善職務回避制度。減少官員利用職權為親人謀取不正當利益的渠道，從根本上制約權力，避免家族、家庭式腐敗的發生。再次，實行公開透明的財產管理制度。應該建立官員個人財產制度，定期對基層官員的個人財產進行公示，并加強對其家庭成員進行市場活動的監管，充分發揮財產制度在防治腐敗過程中的作用。

（四）健全監督機制，形成“不易腐”的保障體系

腐敗沒有“特區”，反腐沒有“禁區”，“反腐肅貪行動”任重而道遠。因此，在防治“小官巨腐”的過程中，必須發揮好多元主體對“小官巨腐”的監督檢舉作用。充分利用好黨內監督、行政監督、人民群眾的監督以及社會輿論的監督，形成一種監督合力，將權力置于多種監督主體的監督之下，在反貪拒腐的過程中，形成一種“不易腐”的保障機制。

1、發揮黨內監督作用。在預防和治理“小官巨腐”的過程中，強化黨內監督是有效防治腐敗的關鍵。在加強黨內監督的過程中，明確責任主體，健全問責機制是重點。因此，必須把重點放在基層“一把手”身上，明確“一把手”的權力與責任，并對責任主體由誰監督、監督什么、怎樣監督等問題進行明確規定，從而規范基層官員的權力運行，防止其貪污腐化。

2、加大行政監督力度。在防治“小官巨腐”的過程中，加強行政的監督是十分必要的。應該健全和完善檢察管理體制，擴大檢察機關權責范圍。紀檢監察機關應該變被動監督為主動監督，及時查處違法亂紀案件，糾正各種歪風邪氣，切實解決有損人民利益的貪污腐敗問題。使紀檢、政協、司法等相關部門相互協調、相互配合，尤其重視對基層領導權力的監督，從而形成一種黨委統一領導、紀檢監察部門相互協調、各行政部門相互配合、人民共同參與的反貪拒腐工作機制。各部門密切配合，使腐敗無以遁形。

3、重視人民群眾的監督作用。人民群眾是國家的主人，國家的一切權力屬于人民。因此，由人民監督政府是其正當且合法的權利。發揮人民群眾的監督作用，首先必須拓寬監督渠道，將信訪制度落到實處，使人民群眾真正參與到對政府工作的監督過程中，實現政務公開、村務公開，使政府工作在陽光下運行。發揮人民群眾的監督作用還應該對敢于揭發和檢舉官員腐敗行為的群眾予以保護，因此，要想充分發揮人民群眾的監督作用，還要出臺相應的政策對揭發檢舉腐敗官員的群眾予以保護。在防治“小官巨腐”的過程中，使基層權力在人民群眾的監督下健康、良性運行。

4、加強社會輿論的監督。當前，網絡、新聞媒體已成為人們生活中不可或缺的一部分，對人們的工作、學習和生活有著十分巨大的影響。防治“小官巨腐”離不開網絡、新聞媒體等手段對社會的輿論監督作用。紀檢、監察部門應該與新聞媒體密切配合、通力合作，同時對其進行政策性引導，使其與黨和國家的反腐工作步調一致，從而成為制約腐敗的銳利武器。除此之外，網絡反腐、網絡監督方式打破時間地域的限制，政府官員隨時隨地面臨著網民的檢驗。在“互聯網+”的背景下，在對網絡監督正確引導和規范的基礎上，建立網絡反腐的長效機制，例如：降低網絡舉報的門檻、安排專門人員搜集網民所提供的的信息、解答網民心中的疑惑等等，以此來發揮好網絡監督的作用。健全監督制約機制，真正實現將基層官員的權力“關進制度的籠子里”。

本文縱觀“小官巨腐”的眾生怪象，剖析基層官員走上腐敗的多重原因和蟻毀大堤的多種因素，從多角度探析“小官巨腐”的治理路徑，詣在防止更多的人走上權力和欲望的不歸路，引起全社會對“小官巨腐”的高度重視，從而為黨風廉建設和反腐敗斗爭建言獻策。

反腐不是一場“運動式”的革命，而是治標與治本的結合，反腐行動不可能在短時間內完全消除，反腐肅貪工作任重而道遠。但我們也應該理性對待腐敗問題，充分意識到反腐敗斗爭道路的曲折和前途的光明。因此，在反腐廉政建設方面必須保持昂揚的斗志和強大的戰斗力，全面推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，為實現中華民族的偉大復興和“兩個一百年”奮斗目標奠定基礎和保障。

〔1〕〔8〕習近平.習近平談治國理政〔M〕.北京:外文出版社, 2014:388、413.

〔2〕中央巡視組第2輪:帶病提拔小官巨腐等成為高頻詞〔DB/ OL〕.(2014-11-05)〔2017-05-02〕.http://www.js.xinhuanet.com/2014-11/05/c_1113124586.htm.

〔3〕王滬寧.反腐敗—中國的實驗〔M〕.北京：三環出版社,1990: 3-4.

〔4〕馬克思恩格斯選集:（第1卷）〔M〕北京：人民出版社,1995: 60.

〔5〕張彥,顧青青.小官大貪警示錄〔M〕北京：人民出版社,2015: 1.

〔6〕呂德文.小官貪腐發生機理〔J〕.人民論壇,2014(33).

〔7〕習近平:強化反腐敗體制機制創新和制度保障深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭〔DB/OL〕.(2014-01-15)〔2017-05-02〕. http://cpc.people.com.cn/n/2014/0115/c64094-24120035.html.

〔9〕中國共產黨十八屆三中全會公報發布(全文）〔DB/OL〕. (2013-11-14)〔2017-05-02〕.http://news.xinhuanet.com/house/tj/ 2013-11-14/c_118121513.htm.

〔責任編輯：王生懷〕

蘭州市哲學社會科學規劃項目：蘭州黨風廉政建設主體責任與反饋機制聯系的研究（16-020B）。

劉尚洪，蘭州理工大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，從事中國共產黨與中國現代化研究；單喜鳳，蘭州理工大學馬克思主義學院碩士研究生，從事中國共產黨與中國現代化研究。